ECLI:CZ:US:2022:3.US.2187.22.1
sp. zn. III. ÚS 2187/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Františka Kučery, zastoupeného Mgr. Petrou Raškovou, advokátkou se sídlem Breitfeldova 704/1, Praha 8, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2022, č. j. 4 As 1/2022-66, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 12. 2021, č. j. 30 A 91/2021-109, rozhodnutí Krajského úřadu pro Královéhradecký kraj ze dne 12. 10. 2021, sp. zn. KUKHK-34752/DS/2021 - 2(Ma), a rozhodnutí Městského úřadu Jaroměř ze dne 30. 7. 2021, č. j. PDMUJA 30905/2021, a s ní spojeným návrhem na zrušení §4 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, a §28 odst. 1 věty prvé zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové, Krajského úřadu pro Královéhradecký kraj a Městského úřadu Jaroměř, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností brojí stěžovatel proti v záhlaví označeným rozhodnutím správních soudů a jim předcházejícím rozhodnutím správních orgánů, neboť má za to, že jimi bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). V důsledku porušení procesních pravidel pak dle stěžovatele došlo i k porušení jeho práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. S ústavní stížností je spojen i návrh na zrušení §4 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů a §28 odst. 1 věty prvé zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů.
3. Podstatou ústavní stížnosti i předcházejících řízení před správními soudy je stěžovatelův nesouhlas s vyvlastněním jeho pozemku a se způsobem, jakým k němu došlo.
4. Městský úřad Jaroměř (dále i jen "vyvlastňovací úřad") napadeným rozhodnutím rozhodl, že vlastnické právo žalobce k pozemku (který byl v rozhodnutí identifikován) se odnímá a přechází na Českou republiku s tím, že příslušným k hospodaření s touto nemovitostí je Ředitelství silnic a dálnic ČR. Dále vyvlastňovací úřad ve vztahu k ustanovení §3c zákona liniového zákona určil, že s užíváním předmětu vyvlastnění k účelu, pro který se vyvlastňuje, musí být vyvlastnitelem započato nejpozději do 48 měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, přičemž za účel vyvlastnění se považuje provádění veřejně prospěšné stavby "Dálnice D11, stavba 1107 Smiřice - Jaroměř". Zároveň vyvlastňovací úřad prvního stupně stanovil výši náhrady pro žalobce v celkové výši 30.190 Kč a vyvlastniteli uložil, aby ve lhůtě 60 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí vyvlastňovanému náhradu ve stanovené výši zaplatil jednorázově v penězích.
5. Krajský úřad pro Královéhradecký kraj odvolání stěžovatele zamítl a uvedené rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu prvního stupně potvrdil.
6. Stěžovatel se posléze proti rozhodnutí o odvolání bránil správní žalobou podanou ke Krajskému soudu v Hradci Králové. V této žalobě uplatnil celkem osm žalobních bodů a návrh na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení právní úpravy, která stanoví dvojkolejnost soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění, když výrok o vyvlastnění přezkoumávají správní soudy a výrok o náhradě za vyvlastnění civilní soudy. Prvním žalobním bodem žalobce napadal rozhodnutí vyvlastňovacích úřadů obou stupňů pro jejich nicotnost, neboť vyvlastněný pozemek byl ve správních rozhodnutích označen chybným číslem. Druhým žalobním bodem namítal systémovou podjatost vyvlastňovacích úřadů obou stupňů a podjatost konkrétních úředních osob podílejících se na rozhodnutích vyvlastňovacích úřadů obou stupňů. Třetím žalobním bodem žalobce namítal věcnou nepříslušnost odvolacího správního orgánu. Čtvrtý žalobní bod žalobce označil jako další procesní pochybení mající za následek nesprávnost rozhodnutí vyvlastňovacích úřadů (absentující výroky a nevypořádání některých námitek). Pátým žalobním bodem žalobce namítal nedostatek věcné aktivní legitimace Ředitelství silnic a dálnic ČR k podání žádosti o vyvlastnění pro střet zájmů. Šestým žalobním bodem žalobce napadal nedostatek podmínek pro zahájení vyvlastňovacího řízení. Sedmým žalobním bodem žalobce napadal skutečnost, že vyvlastňovací úřady obou stupňů nedostály závaznému právnímu názoru vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2020, č. j. 6 As 171/2020-66, stran hodnocení nezbytnosti a subsidiarity, vyvlastnění pozemku stěžovatele. Konečně osmým žalobním bodem žalobce napadal skutečnost, že správní orgány řádně nezhodnotily jeho námitku, že Ředitelství silnic a dálnic ČR některé pozemky nevyvlastňuje pro stavbu silnic a dálnic, nýbrž k jiným účelům.
7. Krajský soud v Hradci Králové však žádnému z žalobních bodů nepřisvědčil a konstatoval, že vyvlastňovací úřady postupovaly řádně a v souladu se zákonem. Podanou žalobu proto zamítl. Pokud šlo o návrh na přerušení řízení a podání návrhu k Ústavnímu soudu, poukázal Krajský soud v Hradci Králové na okolnost, že obdobný návrh již byl vznesen v předchozím řízení o kasační stížnosti, přičemž v této souvislosti odkázal na závěry vyslovené rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2020, č. j. 6 As 171/2020-66.
8. Obdobné námitky (byť částečně doplněné o odkazy na nové skutečnosti) uplatnil stěžovatel i v kasační stížnosti. Podle Nejvyššího správního soudu však krajský soud posoudil všechny právní otázky správně, jeho rozsudek je zákonný i přezkoumatelný, a proto kasační stížnost napadeným rozsudkem zamítl.
9. Bližší obsah napadených rozhodnutí, jakož ani průběh řízení, které jejich vydání předcházelo, netřeba podrobněji rekapitulovat, neboť jak stěžovaná rozhodnutí, tak průběh procesu jsou účastníkům řízení známy.
10. Formálně bezvadná ústavní stížnost byla podána včas osobou oprávněnou a řádně zastoupenou. K jejímu projednání je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný.
11. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, není-li napadené rozhodnutí vzhledem ke své povaze, namítaným vadám či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi.
12. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku. Ústavní soud také připomíná svou ustálenou judikaturu zdůrazňující zásadu subsidiarity přezkumu rozhodnutí či jiných zásahů orgánů veřejné moci ze strany Ústavního soudu a související zásadu jeho zdrženlivosti v zasahování do činnosti ostatních orgánů veřejné moci. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí jej završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
13. V nyní posuzované věci Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovatel uplatňuje v ústavní stížnosti prakticky ty samé námitky, které již uplatňoval ve správní žalobě a kasační stížnosti. Byť některé z těchto námitek byly částečně přeformulovány, nastoluje stěžovatel stejná témata, tj. zejména otázku podjatosti (systémové i individuální) vyvlastňovacích úřadů, otázku aktivní legitimace Ředitelství silnic a dálnic ČR, otázku potřeby a smyslu vyvlastnění pozemku či otázku dvoukolejnosti přezkumu řízení o vyvlastnění, která podle stěžovatele podkopává efektivitu ochrany práv stěžovatele a je rozporná čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Kromě toho stěžovatel tvrdí, že Krajský soud v Hradci Králové tím, že neprovedl navržené důkazy, porušil zásadu plné jurisdikce, která plyne z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a ze související judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu.
14. Ústavní soud v tomto ohledu vyzdvihuje, že jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud věnovaly námitkám stěžovatele značnou pozornost a své právní názory (jež vedly k zamítnutí žaloby, resp. kasační stížnosti) velmi pečlivě odůvodnily.
15. Pokud jde o stěžovatelovu námitku - která se prolínala předchozími řízeními a tvoří i podstatnou část ústavní stížnosti - podle níž je protiústavní "dvoukolejnost" přezkumu vyvlastnění, ztotožňuje se Ústavní soud zcela se závěry Nejvyššího správního soudu.
16. Jak totiž konstatoval Nejvyšší správní soud, nejen soudy rozhodující v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř., ale i správní soudy jsou povinny postupovat v souladu s principem plné jurisdikce. Sám Ústavní soud konec konců ve stěžovatelem citovaném nálezu (nález ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/08), konstatoval, že "je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Jde o to, aby dobrodiní soudního přezkumu bylo zachováno. Úkolem Ústavního soudu je tedy dohlédnout, aby se účastníku (zásadně) dostalo vůči aktu veřejné moci soudní ochrany, ale zda to bude v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení či soudy ve správním soudnictví, je pro něj nerozhodné, neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva není záležitostí základních lidských práv a svobod". Dále podle Ústavního soudu čl. 36 odst. 2 Listiny "nestanoví žádné bližší podrobnosti v tom směru, jaký má být procesní režim přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy."
17. Pasáž odůvodnění nálezu, na niž odkazuje stěžovatel a z níž dovozuje údajný závěr Ústavního soudu o ústavní nekonformitě přezkumu před správními soudy ("Přijetím zákona o vyvlastnění se právní stav výchozí pro soudní přezkum podle něho vydaných rozhodnutí zásadně změnil. Pravomoc projednávat a rozhodovat tyto věci byla svěřena soudům konajícím občanské soudní řízení. Dosavadní výklad svěřující řízení ve věcech vyvlastnění správním soudům byl nadále neudržitelný."), je vytržena z kontextu. Jedná se totiž o změnu výkladu zákona v reakci na přijetí nových předpisů, nikoliv o názor na obecnou (ne)vhodnost přezkumu v té které větvi soudnictví.
18. I stran ostatních otázek Ústavní soud může v podstatě odkázat na pečlivé a ústavně souladné odůvodnění napadených rozhodnutí správních soudů.
19. Správní soudy tak (s odkazem na provedené důkazy) přesvědčivě odůvodnily, jak a proč byla v řízení před vyvlastňovacími úřady prokázána potřeba vyvlastnění pozemku, a to zejména s ohledem na technickou studii č. zak. 19-327-4, která všechna variantní řešení vyhodnotila jako nevyhovující pro uskutečnění účelu vyvlastnění. Nejvyšší správní soud pak v tomto kontextu vyložil, proč krajský soud nemusel (pro nadbytečnost) provést výslech bývalého ministra dopravy.
20. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že není možné přitakat námitce stěžovatele, podle níž je odmítnutí provedení důkazů krajským soudem porušením zásady plné jurisdikce. Podstatou této zásady totiž je, že soudy mohou přezkoumávat napadené správní rozhodnutí po stránce všech vad (např. i vad týkajících se zjišťování skutkového stavu), nikoli jen z hlediska formální nezákonnosti. Nelze však tuto zásadu vykládat tak, že by soud byl povinen vyhovět každému důkaznímu návrhu. Je-li totiž na základě již provedených důkazů možno učinit spolehlivý závěr o skutkovém stavu (zde stran potřeby vyvlastnění pozemku), není přirozeně povinností soudu (tím méně povinností ústavní) vyhovět dalším důkazním návrhům. Krajský soud přitom uvedl, že jejich provedení by za zjištěného skutkového stavu znamenalo jen další prodlužování vedeného řízení (odst. 189), nikoliv že by se skutkovými otázkami zabývat odmítal.
21. Pokud jde o otázku účastenství Ředitelství silnic a dálnic ČR (aktivní legitimace k podání žádosti o vyvlastnění), vyšly správní soudy z dřívější judikatury, podle níž Ředitelství silnic a dálnic ČR nevystupuje ve vyvlastňovacím řízení jako organizační složka státu, nýbrž jako státní příspěvková organizace jednající svým jménem, ovšem na účet státu. Aktivní legitimace Ředitelství silnic a dálnic ČR je v této situaci založena na racionálním výkladu ustanovení §2 písm. c) zákona o vyvlastnění. Namítaný střet zájmů mezi Ředitelstvím silnic a dálnic ČR a Českou republikou spočívající v údajné neshodě mezi nimi o tom, zda a které pozemky je nutné vyvlastnit a jakou náhradu poskytnout, nemá podle Nejvyššího správního soudu (s jehož hodnocením se Ústavní soud zcela ztotožňuje) žádný vliv na závěr o jeho postavení jako vyvlastnitele. Rovněž závěry týkající se aktivní legitimace k podání žádosti o vyvlastnění a jejich odůvodnění tudíž považuje Ústavní soud za ústavně konformní.
22. Přesvědčivé konečně byly i úvahy správních soudů obou stupňů, pokud jde o neexistenci podjatosti (individuální či systémové) vyvlastňovacích úřadů a jejich pracovníků. Jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud se s těmito námitkami vypořádaly velice podrobně. Nejvyšší správní soud zjistil toliko dílčí a z hlediska výsledků řízení nepodstatná opomenutí na straně krajského soudu (srov. odst. 46 napadeného rozsudku NSS). Správní soudy při svém rozhodování vyšly z ustálené judikatury (srov. zejména usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119). Podle tohoto usnesení, rozhoduje-li úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není bez dalšího vyloučen z rozhodování pro svoji systémovou podjatost, avšak je u něho dáno systémové riziko podjatosti, kvůli němuž je nutné otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou opatrností oproti jiným věcem, jež se zájmů územního samosprávného celku nikterak nedotýkají. Ustanovení §14 odst. 1 správního řádu je proto v těchto případech nutné vykládat tak, že úřední osoba je vyloučena z projednávání a rozhodování věci, je-li z její povahy či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku svého zaměstnaneckého poměru k územnímu samosprávnému celku by mohl být její postoj k řízení ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. K pochybnostem o nepodjatosti přitom postačí i poměrně nízká míra podezření. Správní soudy však s ohledem na zjištěný skutkový stav ani tuto poměrně nízkou míru podezření neshledaly. Jejich závěry jsou v tomto ohledu přesvědčivě odůvodněny, a to jak pokud jde o hodnocení skutkového stavu, tak o samotné právní hodnocení. Obdobné závěry pak lze vztáhnout i na hodnocení údajné podjatosti dvou konkrétních úředníků, totiž Romana Waldhausera a Davida Mazánka, ve vztahu k nimž nebyly prokázány žádné konkrétní skutečnosti, jež by podezření na jejich podjatost podporovaly.
23. Ústavní soud tedy shrnuje, že správní soudy (stejně jako v předchozím řízení správní úřady) se v napadených rozhodnutích řádně a pečlivě vypořádaly se všemi námitkami stěžovatele a nyní napadená rozhodnutí jsou ústavně konformní. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
24. Ústavní soud odmítl i návrh na zrušení §4 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů a §28 odst. 1 věty prvé zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů.
25. V prvé řadě totiž Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelem napadená úprava v liniovém zákoně není od 1. 1. 2021 obsažena v ustanovení §4 odst. 2 liniového zákona, nýbrž nově tvoří (jednoodstavcové) ustanovení §4. Zejména však za procesní situace naznačené v předchozím odstavci [tj. odmítnutí ústavní stížnosti podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu] stěžovatelův akcesorický návrh na zrušení ustanovení zákona sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. října 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu