ECLI:CZ:US:2022:3.US.596.22.1
sp. zn. III. ÚS 596/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Zuzany Součkové, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 15. prosince 2021 č. j. 2 Ao 26/2021-34, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatelka se návrhem ze dne 22. 11. 2021 domáhala zrušení čl. I bodu 17 opatření obecné povahy - mimořádného opatření vedlejšího účastníka ze dne 20. 11. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN, jímž byly stanoveny podmínky pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech. Stěžovatelka současně podala návrh na vydání předběžného opatření, jímž se domáhala, aby vedlejší účastník a všechny osoby na území České republiky byly povinny zacházet se stěžovatelkou při poskytování služeb a při činnostech upravených citovaným mimořádným opatřením za stejných podmínek jako s osobami plně očkovanými proti onemocnění COVID-19. Přípisem ze dne 2. 12. 2021 č. j. 2 Ao 26/2021-21 upozornil Nejvyšší správní soud stěžovatelku na to, že napadené opatření bylo vedlejším účastníkem s účinností ode dne 26. 11. 2021 18:00 hod. zrušeno (opatřením ze dne 26. 11. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-29/MIN/KAN); dotázal se jí proto, zdali s ohledem na tuto skutečnost trvá na rozhodnutí o svém návrhu na vydání předběžného opatření, či jej bere zpět. Stěžovatelka dne 9. 12. 2021 sdělila, že trvá na vydání předběžného opatření, neboť napadené mimořádné opatření vedlejšího účastníka bylo v podstatě nahrazeno usnesením vlády ze dne 25. 11. 2021 č. 1066, o přijetí krizového opatření, jehož podstata je stejná - znevýhodnění a šikana neočkovaných. S ohledem na zrušení napadeného mimořádného opatření, ale stále trvající stav stejného zásahu do práv, stěžovatelka předložila eventuální znění předběžného opatření, podle něhož jsou vedlejší účastník a všechny osoby na území České republiky povinny zacházet se stěžovatelkou při poskytování všech služeb za stejných podmínek jako s osobami plně očkovanými proti onemocnění COVID-19.
3. Napadeným usnesením Nejvyšší správní soud návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření zamítl jako nedůvodný, neboť požadavek formulovaný v návrhu na nařízení předběžného opatření nelze vzhledem ke zrušení napadeného mimořádného opatření již z povahy věci v tomto řízení uložit.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti upozorňuje, že v případě, kdy je mimořádné opatření nahrazeno krizovým opatřením, je soudní ochrana dotčené osoby takřka vyloučena, neboť krizové opatření lze napadnout jen za podmínek §64 odst. 2 nebo §74 zákona o Ústavním soudu, soudní ochrana formou institutu předběžného opatření je pak vyloučena úplně. Nestihne-li Nejvyšší správní soud v řízení o návrhu na zrušení mimořádného opatření o návrhu na vydání předběžného opatření rozhodnout, nemůže se dotčená osoba bránit proti později vydanému krizovému opatření vlády a podat nový návrh na vydání předběžného opatření. Tento stav je podle stěžovatelky přepjatě formalistický a ústavně nekonformní. Stěžovatelka zdůrazňuje, že obě opatření v její věci byla obsahově velmi podobná, zásah v podobě omezení vstupu osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech nadále trval, odůvodnění bylo v tomto ohledu v podstatných bodech stejné, přičemž argumentace stěžovatelky byla konzistentní a plně použitelná i pro následně vydané krizové opatření. Stěžovatelka má za to, že je třeba přehodnotit stávající judikaturu, pohled na nahrazující opatření a eventuálně připustit i nepřímou aktivní ochranu osob vůči krizovým opatřením.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž bylo vydáno rozhodnutí napadené v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud předesílá, že napadené rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401), dostupný stejně jako dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace, v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem, byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
7. Ústavní soud ve svých rozhodnutích setrvale uvádí, že posouzení podmínek pro vydání předběžného opatření je zásadně věcí obecného soudu, neboť závisí na konkrétních okolnostech toho kterého případu. Ústavní soud proto mohl pouze ověřit, zda v nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud nerozhodl svévolně, nýbrž s ohledem na příslušná ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Podle §38 odst. 1 s. ř. s. platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet.
8. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného usnesení poukázal na svou konstantní judikaturu a zamítl návrh na vydání předběžného opatření s odůvodněním, že v důsledku napadeného již zrušeného mimořádného opatření nemůže stěžovatelce vzniknout fakticky žádná újma; soudní přezkum se nadále vede již "jen" o "akademický výrok" spočívající v posouzení jeho zákonnosti. Vedlejšímu účastníkovi ani dalším osobám nelze proto předběžným opatřením vydaným v rámci tohoto soudního řízení uložit žádnou povinnost, neboť stav, proti němuž stěžovatelka brojí, není k okamžiku rozhodování soudu důsledkem napadeného opatření a není tedy dána bezprostřední souvislost mezi vzneseným návrhem a předmětem řízení.
9. Ústavní soud má za to, že napadené rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí, neboť vychází z relevantních zákonných ustanovení, jeho skutkové i právní závěry jsou řádně odůvodněny a Ústavní soud je neshledal svévolnými či excesivními. Nejvyšší správní soud se vyjádřil i k zásadní námitce stěžovatelky, že napadené mimořádné opatření bylo vedlejším účastníkem zrušeno a regulace obsažená v jeho čl. I bodu 17 byla prakticky "překlopena" do čl. II bodu 17 krizového opatření vlády ze dne 25. 11. 2021 č. 1066. Nejvyšší správní soud s odkazem na judikaturu Ústavního soudu konstatoval, že citované krizové opatření jako právní předpis sui generis nelze samo o sobě napadnout ve správním soudnictví žádnou žalobou, a Nejvyšší správní soud proto nemůže předběžným opatřením uložit vedlejšímu účastníkovi a třetím osobám povinnost, aby toto opatření ve vztahu ke stěžovatelce nerespektovaly.
10. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu mají krizová opatření vlády přijímaná jejím usnesením a vydávaná podle §5 písm. a) až e) a §6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), vyhlašovaná a zveřejňovaná podle §8 téhož zákona, povahu právních předpisů sui generis (viz usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 19; ze dne 16. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 20/20, bod 13; ze dne 24. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 105/20, bod 6; ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 102/20, bod 10; ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 111/20, bod 3 nebo ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 113/20, bod 7). Ústavní soud se v minulosti opakovaně vyjádřil k možnostem přezkumu ústavnosti, popř. zákonnosti krizových opatření vlády, přičemž konstatoval, že je možno je napadnout toliko před Ústavním soudem za dodržení podmínek §64 odst. 1 až 3 zákona o Ústavním soudu.
11. Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí uvedenou judikaturu Ústavního soudu respektoval a Ústavní soud nespatřuje důvod, pro který by se měl od svých dřívějších závěrů odchýlit, a to ani s přihlédnutím ke skutečnosti, že regulace obsažená v krizovém opatření vlády byla dříve obsažena v mimořádném opatření vedlejšího účastníka, jež bylo již zrušeno. Není-li možno napadnout před Nejvyšším správním soudem krizové opatření vlády, nemůže Nejvyšší správní soud v probíhajícím řízení o posouzení zákonnosti již zrušeného mimořádného opatření vedlejšího účastníka vydat předběžné opatření vztahující se k povinnostem uloženým krizovým opatřením, i kdyby šlo o povinnosti obsahově shodné s povinnostmi obsaženými v mimořádném opatření. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení správně poukázal na rozdílnou právní povahu obou opatření a na to, že spolu netvoří jeden celek.
12. Ústavní soud uzavírá, že do práva stěžovatelky na spravedlivý proces nebylo zasaženo, neboť o jejím návrhu ve věci samé (posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření) bude Nejvyšším správním soudem rozhodnuto. Vydání předběžného opatření se však po zrušení mimořádného opatření již stěžovatelka domáhat nemůže (napadené mimořádné opatření již nevyvolává žádné účinky), stejně se tak nemůže dovolávat u Nejvyššího správního soudu vydání předběžného opatření ve vztahu k povinnostem uloženým krizovým opatřením vlády, neboť krizové opatření nelze přezkoumávat samo o sobě ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud ústavně souladným způsobem odůvodnil zamítnutí návrhu stěžovatelky na vydání předběžného opatření, když předmětem tohoto předběžného opatření mělo být uložení povinnosti zacházet se stěžovatelkou způsobem, který vycházel z reakce stěžovatelky na právní úpravu (prokázání "bezinfekčnosti" pomocí negativního výsledku testu RT-PCR) zakotvenou v době rozhodování Nejvyššího správního soudu právě v krizovém opatření vlády ze dne 25. 11. 2021.
13. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. dubna 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu