ECLI:CZ:US:2022:4.US.1158.22.1
sp. zn. IV. ÚS 1158/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Martiny Koudelkové, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2022 č. j. 3 Ao 1/2022-11, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení usnesení označeného v záhlaví s tvrzením, že jím byla porušena její základní práva zaručená v čl. 30 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného usnesení se podává, že vedlejší účastník mimořádným opatřením ze dne 18. 11. 2021 č. j. MZDR 47828/2020-31/MIN/KAN s účinností od 22. 11. 2021 nařídil všem poskytovatelům zdravotních služeb provádějícím vyšetření na stanovení přítomnosti viru SARS-CoV-2 pomocí RT-PCR testu povinnost provést toto vyšetření u osob uvedených v článku II., které jsou účastny veřejného zdravotního pojištění v České republice, požádají-li o provedení tohoto testu a prokáží-li se průkazem pojištěnce nebo náhradním dokladem, a to nejvýše pětkrát nebo dvakrát v kalendářním měsíci podle rozdělení osob v čl. II. tohoto opatření obecné povahy. Mimořádným opatřením ze dne 14. 1. 2022 č. j. MZDR 1519/2022-1/MIN/KAN s účinností od 17. 1. 2022 vedlejší účastník změnil čl. I. tak, že nově byli poskytovatelé zdravotních služeb povinni provést za nezměněných podmínek vyšetření na stanovení přítomnosti viru SARS-CoV-2 všem osobám uvedeným v čl. II. nejvýše pětkrát v kalendářním měsíci.
3. Stěžovatelka napadla mimořádné opatření ve znění jeho pozdější změny návrhem na zrušení u Nejvyššího správního soudu. Ten její návrh odmítl napadeným usnesením, jelikož dospěl k závěru, že návrh podala opožděně. Nejvyšší správní soud uvedl, že má-li být počátek lhůty pro podání návrhu na zrušení mimořádného opatření odvíjen od účinnosti změny napadeného mimořádného opatření, je třeba, aby se navrhovatel svým návrhem bránil právě proti této změně. V posuzované věci se změna však týkala pouze frekvence, v jaké lze v kalendářním měsíci provést na žádost stanoveného okruhu osob PCR vyšetření. Změna se nedotkla okruhu osob, kterým bylo možno toto vyšetření provést. Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelka však spatřuje nezákonnost v tom, že diskriminuje neočkované osoby a upírá jim přístup k bezplatné zdravotní péči, tedy spatřuje nezákonnost právě ve vymezeném okruhu osob, které mohly o vyšetření požádat. Okruh osob byl však stanoven již s účinností od 22. 11. 2021, jednoměsíční lhůta daná k podání návrhu tak uplynula dne 22. 12. 2021, avšak stěžovatelka podala návrh až dne 14. 2. 2022. Stěžovatelka namítala, že až v lednu roku 2022 se cítila subjektivně aktivně legitimována k podání návrhu, jelikož z důvodu hospitalizace její dcery musela podstoupit PCR vyšetření, aby mohla být v nemocnici s dcerou. Toto vyšetření si však musela hradit sama, jelikož nesplňovala podmínky čl. II. (byla zdravá a neočkovaná). Tuto námitku nepovažoval Nejvyšší správní soud za důvodnou. To, že je zdravá, neočkovaná a považuje mimořádné opatření za diskriminační, protože zvýhodňuje očkované osoby a zvyšuje nerovnost neočkovaných osob, mohla namítat již před změnou mimořádného opatření a nic jí nebránilo podat návrh na jeho zrušení v zákonné lhůtě do 22. 12. 2021. Tato tvrzení jsou logicky konsekventní a zásah do práv stěžovatelky je alespoň myslitelný, proto byla aktivně legitimována již v řádné zákonné lhůtě, a nikoliv až po hospitalizaci její dcery.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka namítá, že lhůta pro podání návrhu na zrušení mimořádného opatření byla zachována díky novelizaci tohoto opatření. Tato novela stanovila nové znění celého čl. I. opatření. Bez existence tohoto článku by opatření nedávalo smysl.
5. Mimořádné opatření vedlejšího účastníka má podle stěžovatelky materiálně povahu prováděcího právního předpisu. Právní normy mohou fakticky zasáhnout do práv adresátů až po dlouhé době od počátku účinnosti, jsou-li účinné delší dobu. Proto právní řád umožňuje přezkum právních norem v právních předpisech po celou dobu jejich účinnosti. K podání návrhu na zrušení mimořádného opatření je však dána lhůta pouze jednoho měsíce, což stěžovatelka považuje za neústavní, resp. tuto lhůtu je nutné interpretovat tak, že se týká pouze těch osob, které jsou přímo dotčeny mimořádným opatřením od počátku jeho účinnosti, ale nemůže se vztahovat na ty, kterým je mimořádným opatřením zasaženo do jejich práv až později. Stěžovatelka dostala pozvánku do nemocnice jako doprovod své dcery až v lednu roku 2022, tedy od této doby by se měla počítat jednoměsíční lhůta k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno usnesení napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo řádně vedené.
8. Stěžovatelka namítá, že novelizací mimořádného opatření byl nově stanoven celý čl. I. daného opatření, proto se měla počítat lhůta k podání návrhu od účinnosti této novelizace. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení vycházel ze svého usnesení ze dne 17. 6. 2021 č. j. 5 Ao 20/2021-15, ve kterém uvedl, že při změně mimořádného opatření dalším mimořádným opatřením je nutné "odvíjet měsíční lhůtu k podání návrhu od účinnosti toho opatření, proti kterému navrhovatel fakticky brojí, resp. co konkrétně navrhovatel v podaném návrhu na zrušení opatření obecné povahy rozporuje (s jakou povinností, kterou mu napadené mimořádné opatření odpůrce ukládá, nesouhlasí) a co požaduje zrušit. Je-li totiž napadené opatření obecné povahy odpůrcem opakovaně měněno, přičemž tyto změny se navrhovatele nedotýkají (ani proti nim nebrojí), není dán žádný důvod pro to, aby byla lhůta k podání návrhu počítána ode dne účinnosti takové změny". S tímto názorem Ústavní soud již vyslovil souhlas v usnesení ze dne 31. 5. 2022 sp. zn. III. ÚS 2308/21 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz), kterým odmítl ústavní stížnost proti citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu. Je sice pravdou, že novelizace původního mimořádného opatření změnila jeho celý čl. I., jelikož nahradila do té doby platný čl. I. novým článkem, fakticky se však změna dotkla pouze četnosti toho, kolikrát za měsíc je oprávněným osobám umožněno bezplatné provedení PCR testu. Vedlejší účastník mohl zaměnit pouze část čl. I. s informací o účinnosti a frekvenci testování. To, že namísto toho zvolil změnu celého čl. I. téměř doslovným přepsáním staršího znění čl. I., nijak nemění smysl daného ustanovení. Stěžovatelkou uváděné důvody, pro které považuje mimořádné opatření za neústavní, nemají žádnou spojitost s provedenou novelizací. Stěžovatelka spatřuje neústavnost mimořádného opatření v diskriminaci neočkovaných osob, že jim nebylo umožněno se bezplatně testovat vůbec, nikoliv v tom, že nově byla stanovena možnost provedení bezplatného testu pětkrát měsíčně oproti předchozím pěti či dvěma testům měsíčně. Ústavní soud akceptuje názor, že daná novelizace nezakládá takovou změnu, od které by bylo možné nově počítat lhůtu k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření.
9. Mimořádná opatření vydávaná vedlejším účastníkem jsou opatřením obecné povahy, přičemž režim jejich přezkumu je obecně stanoven v §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a speciálně v §13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "pandemický zákon"). Jednoměsíční lhůta k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření je stanovena v §13 odst. 2 pandemického zákona. Stěžovatelka namítá, že tato lhůta je neústavní. K povaze lhůt se Ústavní soud v minulosti již vyjadřoval [viz např. nález ze dne 24. 7. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 34/10 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.) a v něm citovaná judikatura] a dovodil, že lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky neústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve "konkrétními okolnostmi" posuzované věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním [nález ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito "konkrétními okolnostmi", čili hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty podle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
- nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty a ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně zaručeného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva,
- svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení),
- ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její neústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá.
10. Z vymezených "konkrétních okolností" v posuzované věci připadá v úvahu pouze nepřiměřenost (disproporcionalita) dané lhůty. Zákonodárce v §13 odst. 5 pandemického zákona stanovil povinnost obecných soudů přezkoumat mimořádná opatření přednostně. Spolu s jednoměsíční lhůtou k podání návrhu lze dovodit záměr zákonodárce, aby mimořádná opatření byla přezkoumána co nejrychleji. Tomu odpovídá i vyjádření poslance Jakuba Michálka v Poslanecké sněmovně, kde k podaným pozměňovacím návrhům (sněmovní tisk č. 1158, pozměňovací návrhy přednesené ve druhém čtení dne 18. 2. 2021, 8. volební období od 2017, www.psp.cz) uvedl, že "...každé opatření bude přezkoumatelné soudem. Prosadili jsme tam rychlejší přezkum, takže Nejvyšší správní soud bude posuzovat opatření, která vydalo Ministerstvo zdravotnictví. Bude tam přednostní projednání, bude skutečná rychlejší spravedlnost". Ústavní soud rovněž opět souhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v usnesení sp. zn. 5 Ao 20/2021 kde uvedl, že smyslem jednoměsíční "lhůty je totiž jakási koncentrace všech návrhů na zrušení téhož opatření obecné povahy do jednoho časového úseku, aby adresáti, na něž napadené opatření obecné povahy dopadá, mohli být v určité právní jistotě, že toto opatření nebude později soudem zrušeno." Tyto důvody ke stanovení poměrně krátké lhůty k podání návrhů na zrušení mimořádných opatření jsou podle Ústavního soudu legitimní, jelikož tím zákonodárce sledoval zajištění právní jistoty. Zároveň je nutné připomenout, že zákonodárce nevyloučil obecný režim právní úpravy přezkumu opatření obecné povahy daný v soudním řádu správním. Mimořádné opatření je tak možné napadnout i po jednoměsíční lhůtě tzv. incidenčním návrhem podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (k výkladu zdánlivě omezujícího §101b odst. 1 s. ř. s. viz bod 13 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2019 č. j. 8 As 63/2019-40).
11. Stěžovatelka dále namítá, že se lhůta k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření měla počítat až od ledna roku 2022, kdy obdržela pozvánku do nemocnice. Ústavní soud neshledává neústavní úvahu účastníka řízení, kterou reagoval na danou námitku a podle které důvody, pro něž spatřuje nezákonnost mimořádného opatření (diskriminace neočkovaných osob), mohla tvrdit již po nabytí účinnosti mimořádného opatření před jeho novelizací. Tato úvaha Nejvyššího správního soudu je logická a odůvodněná. Již po nabytí účinnosti mimořádného opatření v prvotním znění věděla, že nemá nárok na bezplatné poskytnutí PCR vyšetření. Nic jí nebránilo podat návrh na zrušení mimořádného opatření v zákonné lhůtě.
12. Vzhledem k výše uvedeným zjištěním Ústavní soud neshledal žádné porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených základních práv a svobod, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. června 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu