ECLI:CZ:US:2022:4.US.1506.22.1
sp. zn. IV. ÚS 1506/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa, soudce Radovana Suchánka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti obchodní společnosti 1. brněnská investiční, a. s., sídlem Štefánikova 839/7, Brno, zastoupené advokátem JUDr. Milanem Zábržem, sídlem Veveří 486/57, Brno, proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. března 2022 č. j. 31 A 2/2017-377, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. prosince 2021 č. j. 6 As 1/2020-23, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. listopadu 2018 č. j. 1 As 452/2017-50 a výzvě Úřadu městské části města Brna, Brno-střed ze dne 9. listopadu 2016 č. j. MCBS/2016/0182279/REIP, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Úřadu městské části města Brna, Brno-střed, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Posuzovanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených aktů s tvrzením, že jimi došlo k porušení jejích práv zaručených čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka se správní žalobou domáhala ochrany před nezákonnými zásahy Úřadu městské části města Brna, Brno-střed (v řízení před správními soudy v postavení žalovaného) spočívajícími ve vydání výzvy č. j. MCBS/2016/0182279/REIP, sp. zn. 3400/MCBS/2016/0166444/6 ze dne 9. 11. 2016 a v následném odstranění blíže specifikovaných staveb (tržnice). Žaloba vůči zásahu v podobě odstranění staveb byla usnesením Krajského soudu v Brně č. j. 31 A 2/2017-137 ze dne 11. 4. 2017 vyloučena k samostatnému projednání. Řízení, z něhož vzešla ústavní stížnost, se týkalo jen samotné výzvy. Tato výzva byla stěžovatelce dána podle §25 odst. 8 zákona o pozemních komunikacích a stěžovatelka podle ní měla neprodleně, nejpozději do 14 dnů ode dne jejího doručení, odstranit z místní komunikace nepovolený zábor - prodejní stánky.
3. Rozsudkem č. j. 31 A 2/2017-181 ze dne 25. 10. 2017 Krajský soud v Brně žalobě vyhověl a konstatoval, že zásah žalovaného spočívající v předmětné výzvě byl nezákonný. Jak krajský soud uvedl, je nesporné, že do 31. 12. 2008 užívala stěžovatelka (resp. předchozí vlastníci) předmětné dočasné stavby v souladu se zákonem na základě pravomocných rozhodnutí správních orgánů (stavba jimi byla povolena jako stavba dočasná do 31. 12. 2008). Dne 29. 5. 2009 podala stěžovatelka žádost o prodloužení doby trvání dočasné stavby a tímto dnem bylo zahájeno řízení o žádosti o prodloužení doby trvání dočasné stavby ve smyslu §129 odst. 5 stavebního zákona ve znění do 1. 1. 2010. Toto řízení bylo opakovaně přerušeno a v době vydání výzvy, proti které stěžovatelka brojí, nebylo skončeno. Podle krajského soudu tak v době, kdy žalovaný provedl tvrzený zásah, zde existovaly autoritativní správní akty, které byly platné a historicky založily konkrétní osobě právo na provozování stavby, a bylo zde neukončené řízení o prodloužení doby jejího trvání. Za této situace tak bylo zcela nepřijatelné a protiprávní, aby správní orgány vyzývaly k jejímu odstranění.
4. Jde-li o postup dle §25 odst. 8 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném v době podání předmětné výzvy, krajský soud upozornil, že stěžovatelce svědčilo právo užívat komunikaci k jinému než obvyklému účelu (v důsledku stavebního povolení k provozu tržnice a kolaudace stavby). Nelze navíc odhlédnout od faktu, že tržnice byla zákonně provozována více než 15 let, než se z plochy pod ní stala rozhodnutím správního orgánu místní komunikace. Postup správních orgánů, kdy pozemek pod řádně povolenou a zkolaudovanou dočasnou stavbou prohlásí za místní komunikaci a poté nařídí toliko na základě výzvy její odstranění, nelze dle krajského soudu označit jinak než za v právním státě nepřípustný.
5. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 1 As 452/2017-50 ze dne 22. 11. 2018 výše uvedený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud upozornil, že specifikem věci je, že se stavba nachází na ploše místní komunikace, pročež možnost jejího umístění podléhá nejen požadavkům stavebního zákona, ale kumulativně též zákona o pozemních komunikacích. Každý z těchto předpisů byl vydán k ochraně specifických veřejných zájmů a obecně platí, že povolení určité činnosti příslušným správním orgánem podle jednoho předpisu nenahrazuje povolení podle předpisu jiného. Povolení užívání stavby skončilo ke dni 31. 12. 2008 a není podstatné, že v době vydání výzvy nebylo skončeno řízení o prodloužení doby povolení, jelikož stavební zákon nestanoví, že by se na dočasnou stavbu, u níž uplynula doba, na kterou byla povolena, hledělo na základě podané žádosti o prodloužení platnosti jejího povolení, jako by byla i nadále povolena. Stavební zákon toliko zakotvuje procedurální ochranu vlastníka stavby spočívající v tom, že řízení o odstranění stavby podle §129 stavebního zákona neběží, dokud není o žádosti rozhodnuto. Z toho ale nemůže vyplývat povinnost strpět takové stavby také v režimu jiných právních předpisů.
6. Krajský soud rozsudkem č. j. 31 A 2/2017-312 ze dne 11. 12. 2019 žalobě opět vyhověl. Krajský soud se zabýval splněním podmínek pro vydání výzvy dle §25 zákona o místních komunikacích, přičemž konstatoval, že tyto zákonné podmínky sice byly splněny, nicméně naplněním zákonem explicitně stanovených podmínek pro vydání veřejnoprávního aktu se otázka jeho zákonnosti nutně nevyčerpává. Proto se soud zaměřil na otázku proporcionality žalovaného zásahu a dospěl k závěru, že zásah byl nepřiměřený. Krajský soud přihlédl k intenzitě zásahu do veřejného zájmu chráněného zákonem na straně jedné a intenzitě zásahu do práv stěžovatelky a jejího legitimního očekávání na straně druhé a čtrnáctidenní lhůtu k odstranění stavby shledal jako zjevně nepřiměřenou. Hodlal-li žalovaný vydat předmětnou výzvu, měl stanovit takovou lhůtu, která by stěžovatelce umožnila proti postupu žalovaného brojit, seznámit se s podklady vydání výzvy a navrhovat důkazy, a následně se měl také s námitkami vypořádat. Ačkoli obecně nejde o postup podle §25 zákona o pozemních komunikacích nutný, v posuzované věci bylo provedení "jakéhosi kvazi řízení" nezbytný, aby nedošlo k úplnému popření legitimního očekávání stěžovatelky, že odstranění staveb bude možné nařídit pouze po provedení standardního řízení.
7. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 6 As 1/2020-23 ze dne 14. 12. 2021 i tento rozsudek krajského soudu zrušil a věc krajskému soudu znovu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud předně konstatoval, že stěžovatelce nesvědčilo legitimní očekávání nerušeného užívání stánků do doby rozhodnutí o její žádosti o prodloužení doby platnosti jejich povolení v režimu stavebního zákona, neboť legitimní očekávání nemůže bez dalšího plynout jen ze skutečnosti, že příslušný orgán po určitou dobu aktivně neuplatnil svou pravomoc a nezakročil proti porušování práva. Podstatnou skutečností pak je, že povolené užívání stavby v režimu stavebního zákona skončilo ke dni 31. 12. 2008, od 1. 1. 2009 používala stěžovatelka stavby i pozemek pod nimi neoprávněně. Od 1. 1. 2009 používala stěžovatelka pozemek také bez souhlasu vlastníka, který je podle §25 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích předpokladem povolení ke zvláštnímu užívání, které stěžovatelka ostatně neměla nikdy. Přiměřenost lhůty je pak třeba posuzovat pouze z toho hlediska, zda je lhůta přiměřená ke splnění povinnosti výzvou stanovené, nikoli z toho hlediska, zda dostačuje k tomu, aby mohly být kompenzovány všechny myslitelné nepříznivé následky ve sféře adresáta výzvy. Ke splnění povinnosti výzvou stanovené bylo třeba stánky vyklidit, v míře nezbytné pro bezpečnost přepravy je demontovat, naložit je a odvézt na jakékoli místo jejich byť dočasného uložení, které si stěžovatelka zajistí. Nejvyšší správní soud má za to, že stanovená lhůta byla pro splnění této povinnosti dostatečná.
8. Ústavní stížností napadeným rozsudkem posléze krajský soud žalobu zamítl. Ve světle závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu konstatoval, že stěžovatelce nesvědčilo legitimní očekávání a že lhůta 14 dní za daných okolností věci odpovídá pojmu "neprodleně" užitému v §25 odst. 8 zákona o pozemních komunikacích.
II.
Argumentace stěžovatelky
9. Stěžovatelka namítá, že Statutární město Brno podalo žalobu na vyklizení a odstranění předmětných staveb, která byla dne 20. 12. 2016 zamítnuta. Žalovaný tak měl vyčkat na rozhodnutí soudu, a nikoli excentricky "nahradit" řádný postup stavebního úřadu a soudu předmětnou výzvou, kterou došlo k značnému zásahu do jejích práv, kdy kromě přímé škody na stavbách vznikla škoda spočívající v nemožnosti stěžovatelky plnit své závazky, neboť tržnici dále pronajímala třetím osobám. Stavby byly řádnými stavbami a samotná skutečnost, že byly postaveny, povoleny a zapsány do katastru nemovitostí, svědčí podle stěžovatelky o tom, že v žádném případě na ně nemohlo být pohlíženo jako na pouhý nepovolený zábor.
10. Jak stěžovatelka připomíná, stavební odbor se nikdy nevyjádřil, že by stěžovatelce chybělo jakékoli povolení ze strany silničního správního úřadu. Stejně tak to neučinil např. ani Nejvyšší správní soud v rámci řízení vedeném pod sp. zn. 5 As 88/2013 (v němž byl řešen možný správní delikt v podobě zvláštního užívání dané komunikace). Pro stěžovatelku tak byla předmětná výzva značně překvapivá.
11. Stěžovatelka má za to, že na její situaci §25 odst. 8 zákona o pozemních komunikacích vůbec nedopadá, neboť šlo o dlouhodobě umístěnou stavbu, která byla i zapsána do katastru nemovitostí a kterou nelze podřadit pod §25 odst. 6 písm. c) zákona o pozemních komunikacích ani pod jiné ustanovení §25 odst. 6 tohoto zákona, který definuje tzv. zvláštní užívání. Podle stěžovatelky tak nastala situace zákonem o pozemních komunikacích nepředvídaná, což je logické, neboť běžně není možno na komunikace umísťovat stavby. Zde byl však postup opačný, kdy se z pozemku, na kterém stála stavba, stala komunikace, jež v části pod stavbami postrádá smyslu. Stěžovatelce není znám jiný obdobný případ a považuje to za zcela nový postup správních orgánů, který může být značně nebezpečný, když na základě pouhé výzvy bez opravných prostředků je možno zasáhnout do práv jakékoli osoby, která nemá možnost se plnohodnotně bránit a nechat postup správního orgánu přezkoumat. Závěrem stěžovatel poukazuje na to, že na místě stavby byla od doby jejího odstranění pořádána celá řada akcí, a zjevně tak neexistovala naléhavá komunikační potřeba, kterou by bylo nutné řešit tímto způsobem. Žalovaný navíc podle stěžovatelky postupoval obzvlášť tvrdě, když stěžovatelce ani na výzvu neodpověděl a místo toho započal první možný den s demolicí.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
12. Ve vztahu k napadenému rozsudku Krajského soudu v Brně byla ústavní stížnost podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je v tomto rozsahu přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť krajský soud rozhodoval znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem, a nebyly splněny podmínky opětovné kasační stížnosti [viz §104 odst. 3 písm. a) soudního řádu správního; srov. i nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 926/19 ze dne 2. 7. 2019].
13. Jde-li o napadené rozsudky Nejvyššího správního soudu, ústavní stížnost je nepřípustná, neboť jde o rozhodnutí kasační, kterými byla věc pouze vrácena krajskému soudu k dalšímu rozhodnutí (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3026/20 ze dne 26. 4. 2022).
14. Jde-li o výzvu Úřadu městské části města Brna, Brno-střed, nelze ji považovat za "pravomocné rozhodnutí" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky, resp. §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ale za zásah orgánu veřejné moci. Ostatně ani v řízení před správními soudy nebyla tato výzva chápána jako rozhodnutí (§65 odst. 1 soudního řádu správního), nýbrž jako zásah (§82 soudního řádu správního). Ve vztahu k zásahům orgánů veřejné moci přitom zákon Ústavnímu soudu nedává pravomoc tyto zásahy "rušit" (§82 zákona o Ústavním soudu). K projednání návrhu stěžovatelky na zrušení předmětné výzvy tak Ústavní soud není příslušný.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
15. Ústavní stížnost proti napadenému rozsudku Krajského soudu v Brně je zjevně neopodstatněná.
16. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, a proto zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti. Aplikace podústavních předpisů ve správním řízení je záležitostí správních orgánů a soudů v rámci správního soudnictví, přičemž v kompetenci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy České republiky je rozhodování o tom, zda v řízení nebyla dotčena ústavně zaručená práva či svobody stěžovatelů.
17. Pro danou věc je určující, že stěžovatelka v době předmětné výzvy měla stavbu na pozemní komunikaci, přičemž neměla ani povolení příslušného silničního správního úřadu, ani jiné povolení stavbu užívat, tento stav přitom trval několik let (ulice Pohořelec byla zařazena do kategorie místních komunikací v roce 2010, dočasné povolení k užívání stavby bylo dáno do 31. 12. 2008). Neukončení řízení o prodloužení doby trvání dočasné stavby sice stěžovatelku chránilo před odstraněním stavby v režimu stavebního zákona, tím ale nevznikla domněnka trvání povolení stavby ani nedošlo k pozastavení účinků dalších zákonů, zde tedy zákona o pozemních komunikacích.
18. Za těchto okolností nebyl důvod vyčkávat rozhodnutí jakéhokoli soukromoprávního sporu, neboť nebyl pro naplnění podmínek postupu podle zákona o pozemních komunikacích určující. Tvrdí-li pak stěžovatelka, že pro ni byla výzva překvapivá, tak je to dáno spíše neznalostí zákona, který takový postup umožňuje, aniž by se správní orgán musel nějak dopředu vyjadřovat, že stěžovatelce chybí povolení. Tímto "vyjádřením" koneckonců je právě předmětná výzva, která předchází odstranění staveb.
19. Tvrdí-li stěžovatelka, že danou stavbu nelze podřadit pod §25 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích, a tím pádem postup podle §25 téhož zákona vůbec nelze použít, jde o polemiku na úrovni podústavního práva, přičemž již krajský soud objasnil, že účelem §25 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích je rozdělení zvláštního užívání komunikace do určitých kategorií pro účely případného povolení zvláštního užívání. Není-li takové povolení vůbec vydáno, nemá zařazení zvláštního užívání do určité kategorie praktický význam, neboť z §25 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je zřejmé, že jakýkoli jiný než obvyklý způsob užívání komunikace nebo její užívání k jiným účelům, než pro které je určena, je užíváním zvláštním.
20. Varuje-li stěžovatelka před zneužitím tohoto postupu ze strany správních orgánů (kdy se určitý pozemek označí za místní komunikaci a následně se postupuje podle §25 zákona o pozemních komunikacích), tak jejich možnosti nejsou neomezené. Uvedený postup je možný jen tehdy, ocitne-li se stavba na pozemní komunikaci (krom komunikace účelové), což vyžaduje, aby daný pozemek naplňoval definiční znaky pozemní komunikace a byl zařazen do příslušné kategorie, také musí absentovat povolení k jejímu zvláštnímu užívání (zde přitom stěžovatelka již neměla ani povolení v režimu stavebního zákona).
21. Není pak pravda, že by stěžovatelka neměla možnost dát postup správního orgánu přezkoumat, jak ostatně dokládá žaloba podaná v této věci. K rozhodnutí o žalobě sice došlo až poté, co nastaly následky nejen výzvy, ale i samotného odstranění stavby, nicméně postup správního orgánu byl soudem přezkoumán, a byla-li by shledána jeho nezákonnost, náležela by stěžovatelce náhrada škody.
22. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků zčásti podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, zčásti podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu a zčásti podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. června 2022
Jan Filip v. r.
předseda senátu