ECLI:CZ:US:2022:4.US.267.22.1
sp. zn. IV. ÚS 267/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti FIRESI s. r. o., sídlem Lidická kolonie 1108/47, Jihlava, zastoupené Mgr. et Mgr. Miroslavem Šianským, advokátem, sídlem Mácova 520/62, Brno, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. prosince 2021 č. j. 10 A 90/2019-158, za účasti Městského soudu v Praze, jako účastníka řízení, a Ministerstva obrany, sídlem Tychonova 221/1, Praha 6 - Hradčany, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedeného soudního rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její práva podle čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i podle čl. 2 odst. 3 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí se podává, že stěžovatelka se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") domáhala ochrany před nezákonným zásahem vedlejšího účastníka spočívajícím v tom, že vedlejší účastník přípisem ze dne 21. 3. 2019 č. j. MO 87144/2019-1216 (dále jen "přípis ze dne 21. 3. 2019") oznámil stěžovatelce, že tímto ruší oprávnění vydané vedlejším účastníkem dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 161-UTZ-NP/19. Stěžovatelka navrhla, aby soud rozsudkem určil, že zásah vedlejšího účastníka vůči stěžovatelce spočívající ve zrušení oprávnění vydaného vedlejším účastníkem dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 161-UTZNP/19 byl nezákonný, a současně vedlejšímu účastníkovi zakázal, aby v porušování práva stěžovatelky pokračoval.
3. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 3. 2020 č. j. 10 A 90/2019-107 vyslovil, že zásah vedlejšího účastníka vůči stěžovatelce spočívající ve zrušení oprávnění vydaného vedlejším účastníkem dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 161-UTZ-NP/19 přípisem ze dne 21. 3. 2019 byl nezákonný (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II).
4. Ke kasační stížnosti vedlejšího účastníka rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 9. 2021 č. j. 5 As 108/2020-37, že se rozsudek městského soudu ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zejména shledal, že přípis ze dne 21. 3. 2019 naplňuje jak po formální, tak po materiální stránce veškeré náležitosti správního rozhodnutí podle §67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Obsahuje jasný výrok, a především obsáhlé odůvodnění, v němž vedlejší účastník v jednotlivých bodech konkrétně vyjmenovává veškeré závady či nedostatky, jimiž odůvodňuje odebrání vydaného oprávnění. Uvedené odůvodnění zcela koresponduje se zrušujícím výrokem, a samotný fakt, že neobsahuje poučení o opravných prostředcích, je z hlediska posouzení jeho povahy bez významu. Uvedený správní akt je tak podle Nejvyššího správního soudu zjevně po formální i materiální stránce rozhodnutím podle §67 správního řádu, jakož i rozhodnutím podle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Nejvyšší správní soud rovněž odmítl, že by vedlejší účastník pravomoc k vydání oprávnění, které stěžovatelce vydal (a následně odebral, resp. zrušil), neměl. Sice připustil, že §7 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění účinném do 30. 6. 2022 (dále jen "zákon o ozbrojených silách"), výslovně neuvádí, že výsledkem prověřování odborné způsobilosti ze strany vedlejšího účastníka může být vydání či nevydání oprávnění, nicméně výklad zastávaný stěžovatelkou, potažmo městským soudem, by podle něj vedl k nesmyslné situaci jdoucí proti účelu právní úpravy státního odborného dozoru jako celku. Je-li vedlejší účastník nadán pravomocí podle §7 odst. 1 písm. d) bodu 4 a 5 zákona o ozbrojených silách, musí mít rovněž pravomoc o výsledku prověření učinit určitý závěr.
5. Následně městský soud usnesením ze dne 15. 11. 2021 č. j. 10 A 90/2019-146 poučil stěžovatelku o svém procesním stanovisku a předběžném právním názoru, a vyzval ji, aby sdělila, zda trvá na podané žalobě tak, jak byla podána, nebo podanou žalobu upravila v návaznosti na poučení soudem, případně sdělila, že na podané žalobě za této situace netrvá. Městský soud zdůraznil, že je vázán právním názorem vyjádřeným Nejvyšším správním soudem, a to v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. Proto stěžovatelku poučil o tom, že bude-li trvat na podané žalobě v podobě, v níž byla podána, nemůže být se svou žalobou věcně úspěšná, a to již proto, že jí napadený akt je podle závazného právního názoru rozhodnutím podle §67 správního řádu a podle §65 s. ř. s., tedy jinou kvalifikovanou formou správní činnosti, proti níž je třeba brojit jiným žalobním typem.
6. Stěžovatelka v podání ze dne 22. 11. 2021 městskému soudu sdělila, že trvá na podané žalobě tak, jak byla podána. Nesouhlasila se závěry vyslovenými Nejvyšším správním soudem a prohlásila, že si je vědoma dalšího nutného postupu městského soudu v návaznosti na závěry Nejvyššího správního soudu.
7. Městský soud pak napadeným usnesením rozhodl, že se žaloba odmítá (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení a vrácení soudního poplatku (výroky II až IV). Městský soud shledal, že za této procesní situace mu nezbylo, než žalobu odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s., neboť žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu nebylo možno podle závazného právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem brojit proti přípisu ze dne 21. 3. 2019, jenž je podle Nejvyššího správního soudu svou povahou správním rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka tvrdí, že městský soud vydal napadené usnesení na základě ústavněprávně nekonformního výkladu §7 odst. 1 písm. d) bodu 4 zákona o ozbrojených silách jako normy jednoduchého (sc. podústavního) práva, převzaté od Nejvyššího správního soudu. Za stavu, kdy právní norma se silou zákona neupravovala pravomoc vedlejšího účastníka k vydávání a rušení oprávnění podle uvedeného ustanovení zákona o ozbrojených silách, městský soud tuto pravomoc dovodil výkladem, který byl rozšiřujícím ve vztahu k pravomoci orgánu veřejné moci, a zužujícím ve vztahu ke stěžovatelce jako nositelce základních práv a svobod, a k těmto základním právům a svobodám jako takovým. Výklad normy podústavního práva správními soudy přiznává vedlejšímu účastníkovi pravomoc vydávat a rušit oprávnění, která mu není svěřena ústavněprávně aprobovaným způsobem, tj. zákonem či na základě zákona, a současně tak upírá stěžovatelce právo na to, aby vedlejší účastník na něm ve věci zrušení oprávnění vykonal veřejnou moc pouze v případech, v mezích a způsoby stanovených zákonem. Stěžovatelka opírá toto své právní hodnocení napadeného usnesení o konstantní rozhodovací praxi Ústavního soudu, na kterou odkazuje a aplikuje na posuzovanou věc (zejm. str. 7 až 9 ústavní stížnosti) s tím, že je třeba vždy dávat přednost účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených práv a svobod před efektivitou výkonu státního odborného dozoru, tj. ve prospěch procesně oprávněného. Stěžovatelka má tedy za to, že městský soud při odůvodnění napadeného usnesení pominul okolnost, že i způsob výkonu veřejné moci musí být podle čl. 4 odst. 1 Listiny stanoven zákonem či na základě zákona a že ani takové právní úpravy není a nebude až do 1. 7. 2022, kdy dochází ke změně relevantní právní úpravy.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
11. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí (zde) správních soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Jeho pravomoc spočívá v přezkumu dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly porušeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
12. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li správní soudy dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc správně (či vůbec), nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi uznáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); tato i všechna dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
13. Z hlediska ústavněprávního může být pouze posouzeno, zda skutková zjištění mají dostatečnou a rozumnou základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takovéto pochybení Ústavní soud v posuzované věci vzdor očekávání stěžovatelky neshledal.
14. Ústavní soud konstatuje, že odůvodnění závěrů správních soudů (sub 4, 5 a 7) o nutnosti odmítnout žalobu stěžovatelky je ústavně souladné. Zejména nutno zdůraznit správný závěr Nejvyššího správního soudu, že vedlejší účastník je podle §7 odst. 1 písm. d) bodu 4 zákona o ozbrojených silách nadán pravomocí prověřovat odbornou způsobilost k montáži, opravám, revizím a zkouškám určených technických zařízení; podle bodu 5 téhož ustanovení je pak oprávněn rovněž prověřovat odbornou způsobilost fyzických osob k činnostem na určených technických zařízeních. Má-li tedy vedlejší účastník pravomoc prověřovat, musí mít rovněž pravomoc o výsledku prověření učinit určitý závěr, neboť se s prováděním státního odborného dozoru "nedělí" s jiným státním orgánem.
15. Právní názor stěžovatelky, že vedlejší účastník má pravomoc k samotnému prověřování odborné způsobilosti, ale nemá již pravomoc o výsledku prověření vydat formalizovaný akt zachycující výsledek takového prověření, se jeví i z ústavněprávního pohledu za jdoucí zcela mimo účel samotného zákona, a vymyká se ustálenému pojetí pojmu správního dozoru (viz sub 12). Nehledě na to, že by tím bylo třeba vyložit, jakým způsobem mohla stěžovatelka nyní jí odebrané oprávnění získat. Sama vylučuje, že by mezi ní a vedlejším účastníkem jako (nota bene) orgánem státního odborného dozoru existoval soukromoprávní vztah a podle tzv. přiřazovací (kompetenční) teorie veřejného práva jinak než na základě zákona je získat nemohla.
16. Správní dozor jako ustálený pojem teorie i legislativy zahrnuje dozorové kompetence spočívající ve zhodnocení jednání dozorovaného subjektu dozorovým správním orgánem, který je nadán kompetencí jednat vrchnostensky, když na základě získaných poznatků jednostranně něco potvrzuje nebo ruší, povoluje, hodnotí, osvědčuje, jmenuje, pověřuje atd. To je však obsaženo již v samotném pojmu "státní odborný dozor", použitém v návětí §7 odst. 1 písm. d) zákona o ozbrojených silách, ve znění rozhodném pro posuzovanou věc. Ústavnímu soudu není zřejmé, v čem jiném by mělo "provádění státního odborného dozoru... při prověřování odborné způsobilosti" spočívat, když podle obecného vymezení jde při výkonu správního dozoru o "činnost správy, při které dozorčí orgán (tj. orgán veřejné správy) sleduje chování nepodřízených subjektů (adresátů veřejné správy) a ve věcech své působnosti je porovnává s chováním žádoucím, tj. zda je v souladu s právními předpisy, případně s akty vydanými na jejich základě. Při zjištění porušení práva uplatňuje prostředky nápravy, případně ukládá sankce" (viz Sládeček, V. Obecné právo správní. 4. vyd., Wolters Kluwer, Praha 2019, s. 227-228). Obdobnou definici podávají Hendrych, D. a kol. (viz Správní právo. Obecná část. 9. vyd., C. H. Beck, Praha 2016, s. 201), přičemž se může projevovat jako činnost preventivní i represivní, jak to již vymezil Jiří Hoetzel (viz Československé správní právo. 2. vyd., Melantrich, Praha 1937, s. 359 a násl.), který v této souvislosti rozlišoval funkci pozorovací a nápravnou, z povahy věci samé spojenou mimo jiné s právem přezvědu (to musí být pozitivně zakotveno, protože jde o zásah do postavení subjektu soukromého práva v režimu čl. 2 odst. 3 Listiny). Jinak by nemohla být účinně vykonávána dozorčí pravomoc správního dozorového úřadu např. vydáním dozorčího rozkazu, zrušením nebo sistací (inhibicí) nějakého aktu dozorovaného orgánu, v potvrzení nebo schválení apod. Z dobové judikatury lze poukázat na výstižné vyjádření Nejvyššího správního soudu, podle kterého "v právní povaze dozorčí pravomoci jest vedle činnosti přezvědné zahrnuta pojmově také funkce nápravná, jejíž podstata záleží v tom, že dozorčí úřad použije prostředků, aby akt, který shledal podle zákona závadným, a jeho následky odstranil a postaral se tak o to, aby nastal stav zákonu odpovídající. Právo dozoru musí býti vykládáno rozumně tak, aby bylo účinné a mělo praktický význam, neboť v právu dozoru jest zásadně obsaženo právo vydati takový akt dozorčí, který jest způsobilý a nutný, aby účelu dozoru bylo dosaženo" (podle nálezu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 1930, č. 3467/30, otištěno v Sociální revue. Věstník ministerstva sociální péče, roč. XII. Praha 1931, s. 87-89).
17. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že v posuzované věci nedošlo k porušení požadavku respektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ke zjevnému a neodůvodněnému vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů (viz již sub 12 uvedený nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06), jak plyne z toho, co bylo právě uvedeno.
18. Ani poukaz na novelizaci zákona č. 219/1999 Sb. zákonem č. 250/2021 Sb., o bezpečnosti práce v souvislosti s provozem vyhrazených technických zařízení a o změně souvisejících zákonů, na uvedeném závěru nemůže nic změnit, což konečně přiléhavě zdůvodnil v uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud (zejména bod 29 odůvodnění), ve kterém rovněž správně poukazuje na účel správního dozoru. To, že došlo ke konkretizaci oprávnění vedlejšího účastníka, je projevem snahy o odstranění příčiny vzniku podobných sporů jako v nynější věci, avšak na platnosti dosavadních výsledků dozorové činnosti to nic nemění (šlo by o zásah do právní jistoty účastníků těchto veřejnoprávních vztahů).
19. Pojem a účel nějakého právního institutu může zákon vymezit více či méně podrobněji, zejména v případě, že se má použití ustáleného pojmu odchýlit od jeho obvyklého chápání (viz výše), nebo uvést do souvislosti s novotami v právní úpravě (srov. např. pojem "právní stát" a jeho konkretizaci v čl. 1 odst. 2 a čl. 10 a 10a Ústavy v souvislosti s přípravou České republiky na přistoupení k Evropské unii a s generální inkorporací mezinárodních smluv do právního řádu), což je konečně i důsledek přijetí nové úpravy bezpečnosti práce v souvislosti s provozem vyhrazených technických zařízení v zákoně č. 250/2021 Sb., která se rovněž promítla do úpravy správního dozoru v dalších právních předpisech.
20. Proto ani Ústavnímu soudu není zřejmé, jaký význam a dopad v praxi by měl mít výklad zastávaný stěžovatelkou, a původně i městským soudem. Na jeho základě by v podstatě z ustáleného pojmu správní (zde "státní odborný") dozor zůstalo slovy Jiřího Hoetzela či Emila Háchy (viz jím zpracované heslo Dozor. In: Slovník veřejného práva československého. svazek I., Nakladatelství Polygrafia - Rudolf M. Rohrer, Brno 1929, s. 472 a násl.. stejně jako dobová judikatura Nejvyššího správního soudu) jen tzv. právo přezvědu, podle kterého je činnost pozorovací, jako nezbytný prvek dozoru, spojena s hodnocením a vyvozením závěrů, "nemá-li se instituci dozoru odníti její praktický smysl", neboť s dozorem se podle Emila Háchy vždy spojovaly i "prostředky dozorčí k nápravě vedoucí", tedy i s tím spojená funkce nápravná a oprávnění represivní. Ale nejen to, plynulo by z toho, že by nebylo možno plnit ani takové funkce správního dozoru jako jsou právě potvrzování, schvalování, jmenování apod. I na to konečně výstižně poukázal Nejvyšší správní soud.
21. Rovněž v klíčovém závěru Nejvyšší správního soudu, podle kterého je napadený individuální správní akt vedlejšího účastníka nikoli přípisem, nýbrž správním rozhodnutím naplňujícím podmínky a znaky podle §67 správního řádu, a tudíž i rozhodnutím podle §65 s. ř. s., tedy nelze shledat nic neústavního, co by vyžadovalo kasační zásah Ústavního soudu. Bylo věcí volby stěžovatelky, jaký postup při hájení svého základního práva zvolí. Z toho též plyne, že v dané věci nejde ani o denegatio iustitiae, jak pregnantně vysvětlil městský soud v bodech 65 až 75 napadeného usnesení, na které (a na §85 s. ř. s.) stačí pro úplnost odkázat.
22. Nejvyšší správní soud pak opakovaně ve své judikatuře konstatoval, že v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. má být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v České republice vybudováno, zatímco řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem má pouze doplňkovou (subsidiární) povahu.
23. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. března 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu