ECLI:CZ:US:2022:4.US.2981.22.1
sp. zn. IV. ÚS 2981/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelek Ing. Jany Venclové a Bc. Jiřiny Urbánkové, zastoupených Mgr. Pavlou Krejčí, advokátkou, sídlem Vinohradská 938/37, Praha 2 - Vinohrady, proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 21. října 2022 č. j. 51 A 69/2022-66, za účasti Krajského soudu v Praze, jako účastníka řízení, a Magistrátu města Kladno, sídlem náměstí starosty Pavla 44, Kladno, Mgr. Milana Volfa, MUDr. Davida Homera a volebních stran Občanská demokratická strana, sídlem Truhlářská 1106/9, Praha 1 - Nové Město, Volba pro Kladno, sídlem Petrohradská 999, Kladno, Svoboda a přímá demokracie (SPD), sídlem Vašíčkova 3051, Kladno, Opravíme Kladno - Piráti a STAN, sídlem Saskova 1962, Kladno, a ANO 2011, sídlem Babická 2329/2, Praha 11 - Chodov, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelky domáhají zrušení v záhlaví uvedeného usnesení (pozn.: v úvodu a v petitu ústavní stížnosti s nesprávně uvedeným datem rozhodnutí - 21. 10. 2018) s tvrzením, že mají závažné pochybnosti o průběhu voleb do zastupitelstva města Kladno, které podle jejich názoru proběhly způsobem narušujícím ústavní principy obsažené v čl. 5 Ústavy a čl. 3 a čl. 10 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a její přílohy se podává, že stěžovatelky se společným návrhem podle §60 odst. 1 zákona 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s §90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, domáhaly vyslovení neplatnosti voleb do zastupitelstva statutárního města Kladno konaných ve dnech 23. 9. a 24. 9. 2022. Stěžovatelky namítaly, že volby do zastupitelstva se konaly způsobem neslučitelným s principy právního státu, k jejichž narušení došlo v důsledku jednání volební strany Volba pro Kladno, respektive minimálně jejích dvou kandidátů (druhého a třetího vedlejšího účastníka). Druhý vedlejší účastník použil k vedení volební kampaně billboardy a jiné volební materiály namířené - zjednodušeně řečeno - proti sociálně slabým osobám žijícím ve městě Kladno, na nichž jsou oba vyobrazeni s prohlášením, že "nikdo nám tady nepořádek dělat nebude". Takový způsob vedení volební kampaně stěžovatelky považují za nebezpečný a nezodpovědný vůči občanům, neboť jde o propagaci násilí jako řešení sociálních problémů. Stěžovatelky navrhovaly primárně buď vyslovení neplatnosti voleb do zastupitelstva města Kladno jako celku, případně navrhovaly vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů a všech jejich případných náhradníků zvolených za volební stranu Volba pro Kladno, nebo navrhovaly rozhodnout toliko o neplatnosti volby druhého a třetího vedlejšího účastníka coby kandidátů zvolených za uvedenou volební stranu.
3. Krajský soud návrh stěžovatelek - i přes rozumnou argumentaci - vyhodnotil jako nedůvodný, a proto ho napadeným usnesením zamítl (I. výrok) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (II. výrok). V odůvodnění zdůraznil, že při zkoumání (ne)platnosti voleb je třeba vyjít z ustáleného třístupňového testu, který se vyvinul v judikatuře Nejvyššího správního soudu navazující na judikaturu Ústavního soudu. V souladu s těmito judikaturními východisky, včetně citace z nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.), krajský soud připomenul, že za vážné porušení svobody voleb by bylo možné považovat až takový zásah, který by bez ohledu na dodržení jejich tajnosti znamenal, že by voliči ve volbách nemohli (neodvážili by se) svobodně projevit svůj názor. Posláním volebního soudu není v souladu s uvedeným nálezem zastávat úlohu monopolního ochránce korektnosti celého volebního procesu. Tento úkol přísluší i jiným orgánům veřejné moci a je věcí jednotlivých kandidátů a jejich voličů, aby se aktivně zasazovali o férový průběh voleb. Ač tedy krajský soud dovodil, že uvedené prvky volební kampaně čtvrté vedlejší účastnice jsou nevkusné a jsou ve svém důsledku nepřímo namířeny mimo jiné proti obyvatelům města Kladno romské národnosti, nevkusnost takové volební prezentace nelze "automaticky" hodnotit kritériem nezákonnosti a nelze je považovat za protiprávní. K tomuto závěru nutno podle krajského soudu dospět i proto, že uvedená část neetické kampaně, kterou čtvrtá vedlejší účastnice a kandidáti za ni vystupující (tedy zejména druhý a třetí vedlejší účastník) použili, zjevně nemohla obyvatele Kladna ovlivnit do té míry, aby se v konečném důsledku nemohli rozmyslet, jak naloží se svým hlasem. Čtvrtá vedlejší účastnice obdobného volebního výsledku, jako v nynějších volbách, dosáhla i ve volbách do zastupitelstev obcí konaných v roce 2018, když i tehdy byli "v rámci" jejího volebního úspěchu úspěšní i druhý a třetí vedlejší účastník. Krajským soudem posuzovanou situaci podle něj nelze srovnávat se stěžovatelkami odkazovanými skutkovými okolnostmi plynoucími z nálezu ze dne 18. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 57/10 (N 2/60 SbNU 11), kdy při volbách do zastupitelstva města Krupka docházelo k organizovanému svážení voličů do volebních místností, kde jim byl přidělen předpřipravený hlasovací lístek, bylo dohlíženo na jejich chování ve volebních místnostech a docházelo ke kontrole volby konkrétní strany, za což byla voličům vyplácena finanční odměna. V takové situaci byly bezpochyby dány vážné pochyby o svobodném projevu vůle při volbě, což vyžadovalo zásah Ústavního soudu. K žádnému takovému jevu však v nyní posuzovaných volbách nedošlo, a proto krajský soud návrh stěžovatelek, ať už v kterékoliv jeho variantě, zamítl.
II.
Argumentace stěžovatelek
4. Stěžovatelky nesouhlasí s hodnocením provedeným krajským soudem, neboť volební kampaň čtvrté vedlejší účastnice a druhého a třetího vedlejšího účastníka propaguje násilí jako způsob řešení sociálních problémů, což ve svém důsledku připouští i krajský soud. Takovýto postup je však podle stěžovatelek neslučitelný s hodnotami demokratického právního státu. Volební algoritmus použitý krajským soudem k přezkumu průběhu voleb podle nich není adekvátním rozlišovacím kritériem pro všechna eventuální porušení, k nimž může během voleb dojít, tak jako se tomu stalo v nyní posuzované věci. Krajský soud podle stěžovatelek pochybil, neboť se neměl stavět do role morálního arbitra, ale měl naopak vykonat úlohu ochránce demokratických principů právního státu. Podle nich je nerozhodné, zda během volební kampaně došlo nebo nedošlo k ovlivnění svobodné vůle voličů a tím i k ovlivnění výsledků voleb.
5. Stěžovatelky namítají, že krajský soud se s námitkami jimi uplatněnými vypořádal nikoli řádně, čímž porušil jejich právo na soudní ochranu. V zájmu lidí přitom stěží může být skutečnost, aby volební subjekt nebo osoby za něj kandidující, jejichž prezentace je v rozporu s demokratickým právním státem, mohly působit v zastupitelských orgánech obce. Stěžovatelky pak výslovně nesouhlasí s usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006 č. j. Vol 5/2006-46 a v dané souvislosti odkazují na nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04, v němž se Ústavní soud mimo jiné vyslovil tak, že by do právního řádu měly být zavedeny nástroje umožňující ochranu průběhu volební kampaně. Stěžovatelky se pak pozastavují nad tím, že ani 17 let poté, co Ústavní soud toto východisko ve svém nálezu formuloval, nedošlo k nápravě.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovatelkami, které byly účastnicemi řízení, v němž bylo vydáno usnesení napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelky jsou právně zastoupeny v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelky před jejím podáním vyčerpaly veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
8. Výše uvedené skutečnosti nestaví Ústavní soud do postavení další přezkumné instance ve volebním soudnictví, a to s ohledem na to, že řízení před Ústavním soudem o ústavní stížnosti není pokračováním předchozích právních řízení (viz k tomu např. usnesení ze dne 31. 1. 2007 sp. zn. II. ÚS 37/07), nýbrž prostředkem k ochraně ústavně zaručených práv a svobod jejich nositele. Ústavní soud tak nepřezkoumává volební výsledek jako volební soud podle pravidel soudního řádu správního a příslušných volebních zákonů, ale pouze zkoumá, zda rozhodnutím krajského soudu, nebo v řízení před ním, nedošlo k porušení ústavně zaručených práv a svobod oprávněných stěžovatelů. Řízení o ústavní stížnosti není procesní prostředek srovnatelný s opravným prostředkem proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora [čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy, §85 a násl. zákona o Ústavním soudu], který je určen pro přezkum výsledku voleb do komor Parlamentu (srov. usnesení ze dne 25. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 41/21). Zároveň též platí, že volební soudnictví je specifickým soudním řízením, pro které je žádoucí, aby volební soudy zachovávaly zdrženlivost při revizi výsledků voleb (podrobně k tomu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04). Rozhodnutí soudu ve věcech volební materie nelze chápat jako eventuální potvrzení či odmítnutí politického výsledku voleb, nýbrž toliko ve volebně technické rovině dodržení pravidel pro volební řízení od vyhlášení voleb po zjištění výsledku hlasování a řádného rozdělení mandátů v souladu s ústavními principy a zákonnými pravidly [srov. nález ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. I v tomto ohledu je nutné přistupovat k posouzení ústavnosti postupu volebních soudů Ústavním soudem, neboť v řízení o ústavní stížnosti jde o dodržení ústavních kautel práva na soudní ochranu podle hlavy páté Listiny, nikoli o vlastní přezkum toho, jak správní soud posoudil námitky účastníků řízení proti porušení objektivního volebního práva.
9. Ústavní soud připomíná, že opakovaně při rozhodování ve volebních věcech vychází z toho, že "pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení z toho plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá. Naše volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Řízení je tedy založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (čl. 6 Ústavy), jak již v jiné souvislosti Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Z toho je třeba dovodit, že rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Podstatné však je, že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu." [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 a obdobně nález ze dne 18. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 57/10 (N 2/60 SbNU 11)].
10. Argumentaci stěžovatelek Ústavní soud neshledal opodstatněnou, neboť zjevně nevychází z příslušné judikatury správních soudů a Ústavního soudu vztahující se k přezkumu průběhu voleb do zastupitelstev měst a obcí a s tím souvisejícím eventuálním zpochybněním volebního výsledku v tomto typu volebního klání. Samy stěžovatelky připouštějí, že krajský soud z uvedené relevantní judikatury vycházel, přičemž Ústavní soud zjistil, že východiska v ní formulovaná na posuzovanou věc důsledně použil.
11. Tento závěr Ústavního soudu platí i s ohledem na to (respektive právě proto), že krajský soud správně upřednostnil princip minimalizace zásahu soudů, mělo-li by soudní rozhodnutí jakkoliv zasahovat do vůle voličů projevené ve volbách. Stěžovatelky poněkud dezinterpretují nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 57/10, v němž je uvedeno, že princip minimalizace zásahu soudu hodnotícího průběh voleb a jejich výsledek, má ustoupit tehdy, došlo-li během volební soutěže, respektive během samotného aktu volby k takovému jednání, které znamená porušení principu demokratického právního státu, v případě tehdy posuzovaném Ústavním soudem dokonce "v extrémní formě".
12. Odkazovaný nález nelze považovat za alternativu k hodnocení otázky eventuální (ne)platnosti voleb, což činí stěžovatelky v ústavní stížnosti. Jak postup popsaný krajským soudem v napadeném usnesení vedoucí ke zhodnocení voleb, tak odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 57/10 ve skutečnosti mají jediný, a nikoliv odlišný cíl; tímto cílem je výsledek voleb, ve kterém se může projevit skutečná a svobodná vůle voličů. K nepřípustnému ovlivňování takové vůle voliče (voličů) může dojít nejen při samotném výkonu aktu volby, jak jej Ústavní soud popsal například v nálezu Pl. ÚS 57/10, ale může k němu dojít i během volební kampaně. Muselo by však jít - jak již řečeno - o takový zásah, který by ovlivnil jejich rozhodnutí vzdor tomu, že by zůstala zabezpečena tajnost průběhu volebního aktu jako takového (srov. k tomu text nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 převzatý krajským soudem do 22. bodu odůvodnění napadeného usnesení). K tak intenzivnímu zásahu do vůle voličů způsobeného kampaní vedenou čtvrtou vedlejší účastnicí ani podle Ústavního soudu, s ohledem na okolnosti, jak je vylíčil krajský soud v napadeném usnesení, nedošlo.
13. Krajský soud porovnával aktuální volební výsledek čtvrté vedlejší účastnice s volebním výsledkem z předchozích komunálních voleb a zjistil, že k žádnému razantnímu nárůstu preferencí v její prospěch mezi voliči nedošlo. Z toho dovodil, že ani vedená volební kampaň neměla na rozhodování voličů podstatnější vliv. Stěžovatelkám nelze přisvědčit, domnívají-li se, že se krajský soud při jím provedeném přezkumu stavěl - podle nich nepřípadně - do role morálního arbitra, místo aby poskytl soudní ochranu principům demokratického právního státu, pro něž ovšem podle stěžovatelek na druhou stranu není podstatné - jak výslovně uvádějí v ústavní stížnosti - zda došlo k ovlivnění samotného výsledku voleb. S takovýmto výkladem Ústavní soud nesouhlasí, neboť výsledek voleb, odrážející svobodnou vůli voličů, je z pohledu významu voleb důležitý předpoklad pro fungování demokratického právního státu.
14. Stěžovatelky - vedle tvrzení, že krajský soud se dostatečně nevypořádal s jejich námitkami, a tím zasáhl do jejich práva na soudní ochranu - vyjadřují nesouhlas s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 5/2006, avšak k tomuto rozhodnutí jen uvádějí, že nepřijatelným výkladem v něm obsaženým došlo k situaci, kterou lze vyjádřit lidovým rčením "podřezat si větev pod sebou samým". V tomto rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval procesními podmínkami, za nichž může občan navrhovat vyslovení neplatnosti volby kandidáta do Parlamentu, a to s ohledem na to, ve kterém volebním kraji je takový občan jako volič zapsán do seznamu voličů. Tato problematika však s napadeným usnesením nesouvisí. Ústavní soud neshledává nic negativního na myšlence Nejvyššího správního soudu, že z hlediska posuzování voleb v řízení před správními soudy je podstatné, aby voličům zůstala zachována možnost svobodného přístupu k různým informacím a názorům, mezi nimiž si mohou vybrat.
15. Porušením práva na soudní ochranu - vzdor výslovnému přesvědčení stěžovatelek formulovanému v závěru ústavní stížnosti - není ani to, že podle nich nedošlo k nápravě možnosti zasahovat do průběhu volební kampaně například zkrácenými řízeními k opravám tiskových chyb nebo možností omluv, jak toto východisko formuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04. I kdyby Ústavní soud odhlédl od toho, že uvedený nález se týkal voleb do Senátu a nikoliv voleb do zastupitelstev obcí, pak uvedený obecný nedostatek zákonného zakotvení kontroly průběhu volební kampaně nemůže znamenat bez dalšího důvod k zásahu do volebního výsledku. Nebyl-li přitom shledán důvod ke zrušení napadeného rozhodnutí, nepřipadá v úvahu ani postup, aby senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a použitou právní úpravu předložil k posouzení plénu Ústavního soudu.
16. Ústavní soud neshledal, že by napadeným rozhodnutím byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelek, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu