ECLI:CZ:US:2023:1.US.3401.22.1
sp. zn. I. ÚS 3401/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), soudců JUDr. Jaromíra Jirsy a JUDr. Pavla Šámala o ústavní stížnosti PhDr. Petra Hanušky, Ph.D., zastoupeného Mgr. Lucií Tycovou Rambouskovou, advokátkou se sídlem Národní 973/41, Praha 1, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 9. 2022 č. j. 30 Cdo 1021/2022-166, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2021 č. j. 36 Co 298/2021-125 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 6. 2021 č. j. 47 C 185/2020-85 za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva spravedlnosti se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 427/16, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I
V ústavní stížnosti stěžovatel navrhl zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
II
Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel se na Ústavní soud obrací v souvislosti s tvrzeným nárokem na náhradu nemajetkové újmy ve výši 40 000 Kč způsobené postupem vedlejší účastnice podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, novelizovaného zákony č. 14/2017 Sb. a č. 112/2018 Sb. do znění účinného od 30. 6. 2018 (dále jen "zákon o střetu zájmů"), jehož část byla nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 uplynutím dne 31. 12. 2020 (tj. s odkladným účinkem) zrušena. Na základě zrušené právní úpravy byly v mezidobí neomezeně a plošně zveřejňovány osobní údaje stěžovatele jako veřejného funkcionáře [uvolněného starosty obce V. ve smyslu §2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů], čímž měla být porušena jeho ústavně zaručená práva.
Stejně jako řada dalších se také on v řízení před civilními soudy domáhal proti vedlejší účastnici (dále též "Ministerstvo") omluvy a odčinění nemajetkové újmy v řádu desítek tisíc korun podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Stěžovatel brojil proti údajně nesprávnému úřednímu postupu Ministerstva ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., spočívajícímu (zjednodušeně řečeno) v tom, že v době od vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 v únoru 2020 do jeho vykonatelnosti k 31. 12. 2020 (resp. do vyhlášení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020 č. j. 9 As 173/2020-32, tj. do listopadu 2020) pokračovalo v plošném zveřejňování citlivých osobních údajů stěžovatele (tzv. majetková přiznání).
Civilní soudy žalobě stěžovatele nevyhověly, jak plyne v prvé řadě z napadeného rozsudku Městského soudu v Praze jako soudu odvolacího. Ten se ztotožnil se závěrem Obvodního soudu pro Prahu 2, který rozhodoval v prvním stupni, že v postupu Ministerstva nebylo možné spatřovat nesprávný úřední postup. Městský soud připomněl argumentaci soudu prvního stupně týkající se důvodu nutného rozlišování při aplikaci neústavního předpisu, který je však z vůle Ústavního soudu stále účinný, a to mezi orgány justičními a postupem Ministerstva, které jako orgán státní správy má v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy povinnost při své činnosti postupovat v mezích a způsoby, jež stanoví zákon a není oprávněno posuzovat soulad právních předpisů s Ústavou; takovým orgánem je ve smyslu čl. 83 Ústavy výlučně Ústavní soud. Nesprávného úředního postupu by se Ministerstvo naopak dopustilo, jestliže by podle zákona o střetu zájmů nepostupovalo a dotčenými funkcionáři oznámené informace by veřejnosti bez žádosti nezpřístupnilo. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že dne 6. 11. 2020 začalo Ministerstvo poskytovat informace v omezeném rozsahu. Předmětem posouzení je totiž skutečnost, zda bylo oprávněno oznámení zveřejňovat způsobem dosavadním, což do 31. 12. 2020 možné bylo.
Nejvyšší soud napadeným usnesením ze dne 13. 9. 2022 č. j. 30 Cdo 1021/2022-166 nejprve tu část dovolání stěžovatele, která směřuje proti výroku I. napadeného rozsudku odvolacího soudu, jímž byl potvrzen výrok I. rozsudku soudu prvního stupně ohledně zamítnutí žaloby stěžovatele o zadostiučinění ve formě omluvy podle §243d odst. 1 písm. a) o. s. ř., zamítl. Konstatoval, že stěžovatelem uplatněné dovolací námitky se obsahově týkají výlučně závěru odvolacího soudu o absenci nesprávného úředního postupu žalované, který reflektuje dosavadní judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího soudu; poukázal také na to, že z odůvodnění obou napadených rozsudků je zřejmé jakými úvahami se oba soudy při jejich vydání řídily. Nejvyšší soud dále dovolání v rozsahu, v níž směřovalo proti té části výroku I. napadeného rozsudku odvolacího soudu, jíž byl potvrzen výrok I. rozsudku soudu prvního stupně ohledně zamítnutí nároku na zaplacení částky ve výši 40 000 Kč, podle §238 odst. 1 písm. c) a §243c odst. 1 o. s. ř. pro nepřípustnost odmítl. Důvodem je skutečnost, že se jedná o samostatný nárok, který se odvíjí od odlišného skutkového základu než nárok na omluvu (minimálně v otázce rozsahu tvrzené újmy), jež nepřevyšuje částku 50 000 Kč a současně se nejedná o vztahy ze spotřebitelských smluv či pracovněprávní vztahy. Ve vztahu ke stěžovatelovu dovolání v části směřující proti výroku I. napadeného rozsudku odvolacího soudu, kterým byl potvrzen výrok II. rozsudku soudu prvního stupně, a v části směřující proti výroku II. napadeného rozsudku odvolacího soudu, kterými bylo rozhodnuto o nákladech řízení, Nejvyšší soud konstatoval s odkazem na §238 o. s. ř. jeho nepřípustnost a podle §243c odst. 1 o. s. ř. jej v tomto rozsahu také odmítl.
Podle civilních soudů i po citovaném nálezu Ústavního soudu platí, že údaje podle zákona o střetu zájmů se bez ohledu na způsob poskytování (zda anonymně nebo adresně) mají dostat každému, kdo o ně požádá. Míra intenzity zásahu ve spojení s klíčovým významem podaných oznámení nepostačuje k závěru, že stát odpovídá za nemateriální újmu pro porušení práva na soukromí a na informační sebeurčení, která měla stěžovatelům v souvislosti s postupem Ministerstva podle účinného právního předpisu vzniknout. Stěžovatel sice nespojuje svou újmu s přijetím neústavního zákona, právě jeho přijetí je však primární příčinou vzniku jeho újmy, neboť bez toho by Ministerstvo plošné zveřejnění jeho oznámení neprovádělo a žádná újma by mu nevznikla. Jelikož Ministerstvo za proces normotvorby neodpovídá, absentuje zde i příčinná souvislost s dovozovanou újmou stěžovatele.
III
Zákon o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., přinesl podle stěžovatele zásadní změnu právní úpravy umožňující plošný anonymní přístup k povinně oznamovaným údajům citlivé osobní povahy (informace o soukromí a majetkových poměrech nejen povinných osob, ale například i jejich rodinných příslušníků v rámci společného jmění), kterou podrobil kritice i Ústavní soud a zrušil ji nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/17 jako neústavní. Odloženou vykonatelnost nálezu nepovažuje stěžovatel z hlediska poškození svých práv za relevantní; mělo jít o lhůtu určenou Parlamentu k nápravě neústavní právní úpravy, nikoli státu, aby mohl podle zrušené úpravy nadále porušovat ústavně zaručená práva až do posledního dne odložené vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu. Stěžovatel upozorňuje, že Ministerstvo přijalo opatření za účelem znemožnění "automatického" a anonymního přístupu k oznámením až 6. 11. 2020 "po obdržení předžalobní výzvy". Podle něho se tak mělo stát dříve, v jeho postupu proto spatřuje porušení svých výše uvedených základních práv. Stěžovatel také odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 579/22 a na některé závěry v něm učiněné.
IV
Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti, která byla podána včas, osobou oprávněnou a řádně zastoupenou advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a dospěl k závěru, že je přípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona (v podrobnostech mutatis mutandis viz body 16-20 nálezu ze dne 18. 10. 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22).
Ústavní soud již o nastíněné problematice rozhodoval. Nejprve vydal čtvrtý senát k 27 ústavním stížnostem vyhovující nález sp. zn. IV. ÚS 579/22 (k němuž bylo připojeno odlišné stanovisko), jenž byl následně překonán postupem podle §23 zákona o Ústavním soudu, tj. přijetím stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 (dále též jen "stanovisko"), které Ústavní soud při rozhodování dané věci respektuje.
Závěry stanoviska lze ve stručnosti rekapitulovat zaprvé tak, že několikrát zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, od něhož stěžovatel své nároky odvozuje, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo podle §13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném zrušeným ustanovením.
Navazujícím výrokem II stanoviska pak plénum uvádí, že samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v období do 31. 12. 2020 v předchozím odstavci uvedeným způsobem, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny (a zákona č. 82/1998 Sb.).
S přihlédnutím k závaznému právnímu názoru pléna Ústavního soudu vyjádřenému ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 proto první senát dospěl k závěru, že jde o ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou. V podrobnostech lze odkázat na odůvodnění stanoviska (k aplikaci na souzenou věc viz zejména body 38-53); pro srozumitelnost vlastního odůvodnění se ve stručnosti dále uvádějí jeho základní východiska.
Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (shrnutého zejména v bodech 45-47 odůvodnění stanoviska) vyplývá, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky, které pro ni z hlediska přiměřenosti zásahu vyplývaly ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. V žádném ohledu z něj ovšem nelze dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů. Ani před vykonatelností nálezu neznamenalo právo nahlížet do registru oznámení možnost použít získané informace jakýmkoli způsobem; použil-li by někdo takto získané údaje nezákonným způsobem, dotčený funkcionář by se vůči němu mohl žalobou domáhat ochrany svých osobnostních práv.
Rekapitulované okolnosti jsou přitom podstatné pro důvod, pro který byla vykonatelnost zmíněného nálezu odložena a nenastala dnem jeho vyhlášení, jak je jinak obvyklé, nerozhodne-li Ústavní soud jinak (čl. 89 odst. 1 Ústavy a §70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ponecháním zákonné úpravy, jejíž neústavnost zjistil, po přechodnou dobu v platnosti a účinnosti, zohlednil Ústavní soud nejen míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, nebo ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17).
Právě tomuto ústavně aprobovanému účelu slouží i povinnost veřejných funkcionářů podávat oznámení a jí odpovídající právo každého do nich ve stanoveném rozsahu nahlížet. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením §14 odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do těchto oznámení na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena uvedená základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod, což plénum z podrobně vyložených důvodů vedlo k závěru formulovanému ve výroku I. stanoviska, že Ministerstvo neporušilo svou povinnost a nepostupovalo nezákonně, umožňovalo-li nahlížení do registru oznámení podle §13 odst. 3 věty první a druhé a §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů i v době ode dne vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti.
O nesprávný úřední postup z hlediska nároku na náhradu nemateriální újmy ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny (a zákona č. 82/1998 Sb.) proto ze strany Ministerstva nešlo (ani v mezidobí od vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů, ani předtím). Podle §71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález Ústavního soudu, kterým byl jako neústavní zrušen zákon, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl v souladu se zrušeným zákonem v době, kdy byl platný a účinný. Článek 36 odst. 3 Listiny totiž nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárcem může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takový zásah "může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody" (stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, bod 13). Na citovaném závěru nemá Ústavní soud v posuzované věci důvod co měnit.
V
Ústavní soud k rozhodnutí Nejvyššího soudu o dovolání v rozsahu, ve kterém směřovalo proti té části výroku I. napadeného rozsudku odvolacího soudu, jíž byl potvrzen výrok I. rozsudku soudu prvního stupně ohledně zamítnutí nároku na zaplacení částky ve výši 40 000 Kč a jež podle §238 odst. 1 písm. c) a §243c odst. 1 o. s. ř. pro nepřípustnost odmítl, konstatuje, že nemá důvod se od argumentace dovolacího soudu, jež je navíc dostatečně pokryta všeobecně známou judikaturou, odchýlit. Pochybení ústavněprávního charakteru tak neshledal.
VI
Na základě výše uvedeného Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2023
JUDr. Vladimír Sládeček, v. r.
předseda senátu