ECLI:CZ:US:2023:1.US.3438.22.1
sp. zn. I. ÚS 3438/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), soudců JUDr. Jaromíra Jirsy a JUDr. Pavla Šámala o ústavní stížnosti Barbory Hlaváčové, zastoupené Mgr. Lucií Tycovou Rambouskovou, advokátkou se sídlem Národní 973/41, Praha 1, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 10. 2022 č. j. 30 Cdo 1664/2022-176, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2021 č. j. 35 Co 301/2021-121 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 6. 2021 č. j. 47 C 189/2020-85, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 427/16, Praha 2, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I
Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení napadených rozhodnutí civilních soudů s tvrzením, že jimi bylo porušováno právo na ochranu jejího soukromí a informačního sebeurčení podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny a podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II
Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelka se na Ústavní soud obrací v souvislosti s (původně) tvrzeným nárokem na náhradu nemajetkové újmy ve výši 26 667 Kč s příslušenstvím a na omluvu za jednání způsobené postupem vedlejší účastnice podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, novelizovaného zákony č. 14/2017 Sb. a č. 112/2018 Sb. do znění účinného od 30. 6. 2018 (dále jen "zákon o střetu zájmů"), jehož část byla nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 uplynutím dne 31. 12. 2020 (tj. s odkladným účinkem) zrušena. Na základě zrušené právní úpravy byly v mezidobí neomezeně a plošně zveřejňovány osobní údaje stěžovatelky jako veřejné funkcionářky [starostky obce ve smyslu §2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů], čímž měla být porušena její ústavně zaručená práva.
Stejně jako řada dalších se také ona v řízení před civilními soudy původně domáhala proti vedlejší účastnici (dále též "Ministerstvo") omluvy a odčinění nemajetkové újmy ve shora uvedené výši podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Stěžovatelka brojila proti údajně nesprávnému úřednímu postupu Ministerstva ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., spočívajícímu (zjednodušeně řečeno) v tom, že v době od vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 v únoru 2020 do jeho vykonatelnosti k 31. 12. 2020 (resp. do vyhlášení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020 č. j. 9 As 173/2020-32, tj. do listopadu 2020) pokračovalo v plošném zveřejňování citlivých osobních údajů stěžovatelky (tzv. majetková přiznání).
Civilní soudy žalobě stěžovatelky nevyhověly, jak plyne zejména z napadeného rozsudku Městského soudu v Praze jako soudu odvolacího. Ten se ztotožnil se závěrem Obvodního soudu pro Prahu 2, který rozhodoval v prvním stupni, že v postupu Ministerstva nebylo možné spatřovat nesprávný úřední postup. Městský soud dodal, že Ministerstvo jako orgán státní správy má v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy povinnost při své činnosti postupovat v mezích a způsoby, které stanoví zákon a není oprávněno posuzovat soulad právních předpisů s Ústavou; takovým orgánem je ve smyslu čl. 83 Ústavy výlučně Ústavní soud. Nesprávného úředního postupu by se Ministerstvo naopak dopustilo tím, jestliže by podle zákona o střetu zájmů nepostupovalo a dotčenými funkcionáři oznámené informace by veřejnosti bez žádosti nezpřístupnilo. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že dne 6. 11. 2020 začalo Ministerstvo poskytovat informace v omezeném rozsahu. Předmětem posouzení je totiž skutečnost, zda bylo oprávněno oznámení zveřejňovat způsobem dosavadním, což do 31. 12. 2020 možné bylo.
Nejvyšší soud napadeným usnesením ze dne 12. 10. 2022 č. j. 30 Cdo 1664/2022-176 dovolaní stěžovatelky, jež jeho rozsah podáním ze dne 8. 9. 2022 omezila tak, že "ve věci samé napadá jen výrok týkající se zamítnutí nároku na omluvu", podle §243c odst. 1 a §237 o. s. ř. pro nepřípustnost odmítl. Dovolací soud zdůraznil, že se při řešení stěžovatelkou nastíněných otázek neodchýlil od závěrů vlastní judikatury ve skutkově totožných věcech týkajících se uplatňování nároků z titulu nesprávného úředního postupu. Ostatní části dovolání stěžovatelky, které se týkaly rozhodnutí o nákladech řízení před nalézacím i odvolacím soudem, Nejvyšší soud s odkazem na ustanovení §238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. odmítl pro nepřípustnost.
Podle civilních soudů i po citovaném nálezu Ústavního soudu platí, že údaje podle zákona o střetu zájmů se bez ohledu na způsob poskytování (zda anonymně nebo adresně) mají dostat každému, kdo o ně požádá. Míra intenzity zásahu ve spojení s klíčovým významem podaných oznámení nepostačuje k závěru, že stát odpovídá za nemateriální újmu pro porušení práva na soukromí a na informační sebeurčení, která měla stěžovatelce v souvislosti s postupem Ministerstva podle účinného právního předpisu vzniknout. Stěžovatelka sice nespojuje svou újmu s přijetím neústavního zákona, právě jeho přijetí je však primární příčinou vzniku její újmy, neboť bez toho by Ministerstvo plošné zveřejnění jeho oznámení neprovádělo a žádná újma by jí nevznikla. Jelikož Ministerstvo za proces normotvorby neodpovídá, absentuje zde i příčinná souvislost s dovozovanou újmou stěžovatelky.
III
Zákon o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., přinesl podle stěžovatelky zásadní změnu právní úpravy umožňující plošný anonymní přístup k povinně oznamovaným údajům citlivé osobní povahy (informace o soukromí a majetkových poměrech nejen povinných osob, ale například i jejich rodinných příslušníků v rámci společného jmění), kterou podrobil kritice i Ústavní soud a zrušil ji nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/17 jako neústavní. Odloženou vykonatelnost nálezu nepovažuje stěžovatelka z hlediska poškození svých práv za relevantní; mělo jít o lhůtu určenou Parlamentu k nápravě neústavní právní úpravy, nikoli státu, aby mohl podle zrušené úpravy nadále porušovat ústavně zaručená práva až do posledního dne odložené vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu. Stěžovatelka upozorňuje, že Ministerstvo spravedlnosti přijalo opatření za účelem znemožnění "automatického" a anonymního přístupu k oznámením až 6. 11. 2020 "po obdržení předžalobní výzvy". Podle ní se tak mělo stát dříve, v jeho postupu proto spatřuje porušení svých výše uvedených základních práv.
IV
Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti, která byla podána včas, osobou oprávněnou a řádně zastoupenou advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a dospěl k závěru, že je přípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona (v podrobnostech mutatis mutandis viz body 16-20 nálezu ze dne 18. 10. 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22).
Ústavní soud již o nastíněné problematice rozhodoval. Nejprve vydal čtvrtý senát k 27 ústavním stížnostem vyhovující nález sp. zn. IV. ÚS 579/22 (k němuž bylo připojeno odlišné stanovisko), jenž byl následně překonán postupem podle §23 zákona o Ústavním soudu, tj. přijetím stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22, které Ústavní soud při rozhodování dané věci respektuje.
Závěry stanoviska lze ve stručnosti rekapitulovat zaprvé tak, že několikrát zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, od něhož stěžovatelka své nároky odvozuje, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva spravedlnosti, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo podle §13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném zrušeným ustanovením.
Navazujícím výrokem II stanoviska pak plénum uvádí, že samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v období do 31. 12. 2020 v předchozím odstavci uvedeným způsobem, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny (a zákona č. 82/1998 Sb.).
V souvislosti s výše uvedeným vyhovujícím nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 579/22 však Ústavní soud současně nemůže pominout skutečnost, že mezi 27 ústavními stěžovateli v předmětné věci byla tatáž stěžovatelka Barbora Hlaváčová, která předmětem ústavní stížnosti v nyní projednávané věci učinila vedle napadeného usnesení Nejvyššího soudu také rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2021 č. j. 35 Co 301/2021-121 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 6. 2021 č. j. 47 C 189/2020-85. Obou těchto rozsudků se však již týkal nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22, který zrušil tu výrokovou část rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2021 č. j. 35 Co 301/2021-121, jíž bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 6. 2021 č. j. 47 C 189/2020-85 zamítajícím (mimo jiných) žalobu stěžovatelky na zaplacení náhrady nemajetkové újmy (výrok II.) a odmítl (tehdejší) ústavní stížnost ve zbývajících částech, tj. ve věci náhrady nákladů řízení (výrok III.).
Ústavní soud z uvedeného proto resumuje následující. Stěžovatelka sice podala nynější ústavní stížnost proti všem napadeným rozhodnutím, avšak z hlediska procesního stavu jejich výrokových částí je nutno mezi nimi zásadně rozlišovat. O žalobě na uložení povinnosti žalované poskytnout stěžovatelce zadostiučinění ve formě omluvy nebylo Ústavním soudem - kvůli omezení petitu ve věci ústavní stížnosti sp. zn. IV. ÚS 579/22 na "peněžité zadostiučinění a nákladů řízení" - nálezem citované spisové značky rozhodnuto; bylo však stěžovatelkou podáno dovolání, o kterém Nejvyšší soud nynější ústavní stížností napadeným usnesením rozhodl, když ji odmítl pro nepřípustnost. Ústavní soud tedy nálezem sp. zn. IV. ÚS 579/22 (tehdejší) ústavní stížnosti zčásti vyhověl, když rozhodl o zrušení výrokové části rozsudku Městského soudu v Praze, jíž bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2, zamítajícím žalobu stěžovatelky na zaplacení náhrady nemajetkové újmy a zčásti ji ve věci náhrady nákladů řízení odmítl.
V
První senát ústavního soudu proto dospěl k závěru, že jde o ústavní stížnost zčásti zjevně neopodstatněnou a zčásti o návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
Ve vztahu k napadenému usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 10. 2022 č. j. 30 Cdo 1664/2022-176 Ústavní soud připomíná závazný právní názor pléna Ústavního soudu vyjádřený ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22, přičemž v podrobnostech lze odkázat na odůvodnění citovaného stanoviska (k aplikaci na souzenou věc viz zejména body 38-53); pro srozumitelnost vlastního odůvodnění se ve stručnosti dále uvádějí jeho základní východiska.
Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (shrnutého zejména v bodech 45-47 odůvodnění stanoviska) vyplývá, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky, které pro ni z hlediska přiměřenosti zásahu vyplývaly ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. V žádném ohledu z něj ovšem nelze dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů. Ani před vykonatelností nálezu neznamenalo právo nahlížet do registru oznámení možnost použít získané informace jakýmkoli způsobem; použil-li by někdo takto získané údaje nezákonným způsobem, dotčený funkcionář by se vůči němu mohl žalobou domáhat ochrany svých osobnostních práv.
Rekapitulované okolnosti jsou přitom podstatné pro důvod, pro který byla vykonatelnost zmíněného nálezu odložena a nenastala dnem jeho vyhlášení, jak je jinak obvyklé, nerozhodne-li Ústavní soud jinak (čl. 89 odst. 1 Ústavy a §70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ponecháním zákonné úpravy, jejíž neústavnost zjistil, po přechodnou dobu v platnosti a účinnosti zohlednil Ústavní soud nejen míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, nebo ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17).
Právě tomuto ústavně aprobovanému účelu slouží i povinnost veřejných funkcionářů podávat oznámení a jí odpovídající právo každého do nich ve stanoveném rozsahu nahlížet. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do těchto oznámení na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena uvedená základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod, což plénum z podrobně vyložených důvodů vedlo k závěru formulovanému ve výroku I. stanoviska, že Ministerstvo spravedlnosti neporušilo svou povinnost a nepostupovalo nezákonně, umožňovalo-li nahlížení do registru oznámení podle §13 odst. 3 věty první a druhé a §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů i v době ode dne vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti.
O nesprávný úřední postup z hlediska nároku na náhradu nemateriální újmy ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny (a zákona č. 82/1998 Sb.) proto ze strany Ministerstva nešlo (ani v mezidobí od vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů, ani předtím). Podle §71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález Ústavního soudu, kterým byl jako neústavní zrušen zákon, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl v souladu se zrušeným zákonem v době, kdy byl platný a účinný. Článek 36 odst. 3 Listiny totiž nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárce může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takový zásah "může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody" (stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, bod 13). Na citovaném závěru, stejně jako na argumentaci Nejvyššího soudu v napadeném usnesení, nemá Ústavní soud v posuzované věci důvod cokoli měnit a ústavní stížnost považuje v této části za zjevně neopodstatněnou.
Ústavní soud konečně ve vztahu k (dřívější) ústavní stížností napadeným rozsudkům Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, o kterých již bylo v ústavní stížností vymezeném rozsahu nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 579/22 rozhodnuto ve prospěch stěžovatelky, konstatuje, že taková rozhodnutí zjevně nejsou způsobilá zasáhnout do jejích základních práv a svobod; podrobněji k uvedené rozhodovací praxi Ústavního soudu srov. například nález sp. zn. IV. ÚS 3026/20 a z poslední doby usnesení sp. zn. I. ÚS 6/23. Ústavnímu soudu proto nezbylo než uzavřít s tím, že ústavní stížnost v části směřující proti uvedeným rozsudkům je podána někým zjevně neoprávněným.
VI
Na základě výše uvedeného Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) a §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný a zčásti jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. února 2023
JUDr. Vladimír Sládeček, v. r.
předseda senátu