ECLI:CZ:US:2023:2.US.2484.23.1
sp. zn. II. ÚS 2484/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) a soudců Jana Svatoně a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele Bc. Ladislava Kachela, právně zastoupeného Mgr. Davidem Černým, advokátem, sídlem Horní náměstí 365/7, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2023 č. j. 2 As 230/2022-32 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 8. 2022 č. j. 79 A 1/2022-43, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavnímu soudu byl dne 19. 9. 2023 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro jejich rozpor s čl. 36 odst. 1 odst. 2, čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, stěžovatel se domáhal zrušení opatření obecné povahy - změny č. 2b územního plánu Ostravy, která nabyla účinnosti dne 14. 5. 2021. V návrhu uvedl, že je od roku 2004 vlastníkem pozemku p. č. X v k. ú. S., pozemek byl v původním územním plánu součástí funkční plochy "bydlení individuální". Změnou č. 1 územního plánu došlo ke změně způsobu využití plochy, v níž se pozemek nachází, na plochu "krajinná zeleň", a to i přes skutečnost, že navrhovatel předtím činil aktivní kroky k výstavbě rodinného domu na daném pozemku - byla mu povolena realizace přípojek a oplocení. Stěžovatel, kromě toho, že požadoval soudně po odpůrci peněžitou náhradu, podal v roce 2018 žádost o změnu územního plánu opět na stavební parcelu. K jeho žádosti se kladně vyjádřil Útvar hlavního architekta s tím, že původní důvod vymezení využití pozemku jako "krajinná zeleň" zanikl, když se již nesleduje územní systém ekologické stability v sousedství pozemku. Následně v roce 2019 zaslal primátor Ostravy stěžovateli dopis s informací, že se zastupitelstvo rozhodlo pořídit požadovanou změnu, tedy vyhovět mu. Toto zopakoval i zástupce odpůrce u soudního jednání v roce 2020, když uvedl, že lze předpokládat, že změna bude projednána a přijata v průběhu října a listopadu 2020. Změna č. 2b, vydaná 14. 4. 2021, však nakonec návrhu nevyhověla.
3. Krajský soud v Ostravě návrh stěžovatele zamítl. Stěžovatel proto podal ve věci kasační stížnost, v níž namítal, že pokud se odpůrce rozhodl nevyhovět jeho návrhu na změnu územního plánu, byl povinen ve svém opatření řádně a podrobněji odůvodnit, proč takto postupoval. Dále namítal, že nebylo na místě akcentovat fakt, že nepodal proti návrhu změny územního plánu námitky. Pokud jej totiž odpůrce opakovaně ujišťoval, že změnu zapracuje a měl podkladové stanovisko o neexistenci důvodu pro předchozí změnu, pak měl žádosti stěžovatele vyhovět, nebo se s uvedeným vypořádat v odůvodnění, což neučinil a zatížil tak svoje opatření nepřezkoumatelností. Dle stěžovatele nelze na základě strohého odůvodnění přezkoumat, zda odpůrce dostál kritériím, která na jeho rozhodnutí klade stavební zákon. Nevyhovění návrhu na změnu územního plánu znamenalo objektivně vážný zásah do vlastnického práva stěžovatele, neboť je udržován stav, kdy je naprosto znehodnocen stěžovatelův pozemek, aniž by to bylo odůvodněno nějakým relevantním a reálně existujícím veřejným zájmem. Konečně stěžovatel nesouhlasil ani se závěry krajského soudu ohledně jeho legitimního očekávání. Bylo prý prokázáno, že byl opakovaně utvrzován zástupci odpůrce, že jeho návrhu bude vyhověno. Stalo se tak jak samostatným dopisem od primátora ze dne 26. 2. 2019, tak i v rámci soudního řízení o náhradu újmy podle §102 stavebního zákona. Stěžovatel nesouhlasil, že tyto projevy odpůrce nemohly založit legitimní očekávání, když šlo o projevy učiněné v přímé souvislosti s výkonem veřejné moci, které výslovně odkazovaly na proces přípravy změny územního plánu.
4. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelem uplatněné kasační námitky nejsou důvodné, a proto kasační stížnost zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s. V odůvodnění napadeného rozsudku soud předně odkázal na rozsudek ze dne 28. 8. 2020 č. j. 6 As 141/2019-64, publ. pod č. 4077/2020 Sb. NSS, týkající se návrhu na zrušení změny platného územního plánu ve formě opatření obecné povahy v situaci, kdy odpůrce napadenou regulaci přebral z územního plánu původního, jenž je změnou upravován, přičemž navrhovatel před správními soudy tento původní územní plán nenapadl; v takovém případě by se totiž zrušením změny územního plánu na navrhovatelově právním postavení nic nezměnilo. Pokud v územním plánu z roku 2014 již předmětné omezení bylo zakotveno, na stěžovatelově právním postavení by se zrušením změny č. 2b územního plánu nic nezměnilo. Jestliže tedy stěžovatel původní územní plán, který změnil funkční využití jeho pozemku z plochy určené k individuálnímu bydlení na krajinnou zeleň, nenapadl a návrhem na zrušení jeho změny se snaží toto své opomenutí dohnat a obejít zákonné lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v jeho původní podobě (před přijatou změnou), neměl by být ve své snaze úspěšný. Pro věc je zásadní, že zastupitelstvem schválená změna územního plánu Ostravy č. 2b vůbec neřešila stěžovatelův pozemek. Stěžovatelem poukazovaný neproporcionální zásah do vlastnického práva, který dovozuje ze změny územního plánu, tato změna tedy nemohla přinést.
5. Dále se Nejvyšší správní soud vypořádal i s ostatními námitkami stěžovatele.
6. Bližší obsah napadených rozhodnutí, jakož ani průběh řízení, které jejich vydání předcházelo, není třeba podrobněji rekapitulovat, neboť jak tato rozhodnutí, tak průběh procesu jsou účastníkům řízení známy.
7. Stěžovatel v ústavní stížnosti podrobně popsal skutkový stav věci a namítá, že správní soudy nesprávně vyhodnotily kontext, v němž bylo o návrhu stěžovatele na změnu územního plánu rozhodováno, neboť tento kontext podle jeho přesvědčení odůvodňoval, aby byly kladeny větší nároky na odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (v části týkající se stěžovatele). Pokud se pořizovatel územního plánu rozhodl nevyhovět návrhu stěžovatele na změnu územního plánu, byl povinen ve svém opatření řádně a podrobněji odůvodnit, proč takto postupoval. Žádost stěžovatele směřovala k nápravě předchozího vadného stavu, kdy byl pozemek původně zastavitelný transformován na "krajinnou zeleň", ačkoliv důvod takové transformace (nepochybně poškozující práva stěžovatele jako vlastníka) zanikl, resp. nikdy reálně neexistoval. Stejný závěr, tj. neexistence důvodu pro předchozí změnu, byl prezentován i Útvarem hlavního architekta v rámci podkladových materiálů pro zastupitelstvo. Nevyhovění návrhu na změnu územního plánu znamenalo objektivně vážný zásah do vlastnického práva stěžovatele, neboť je jím v rozporu s návrhem stěžovatele na změnu udržován stav, kdy je naprosto znehodnocen stěžovatelův pozemek (není nijak reálně využitelný), aniž by to bylo odůvodněno nějakým stejně relevantním a reálně existujícím veřejným zájmem. Pokud soudy dospěly k závěru, že žádné legitimní očekávání stěžovatele nelze dovodit, dospěly i v tomto ohledu k nesprávnému právnímu posouzení věci, což fakticky vedlo k protiústavnímu odepření práva na soudní ochranu.
8. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi.
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
10. Výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s., přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. Ústavní soud tak není primárně povolán k interpretaci těchto právních předpisů, nýbrž ex constitutione k ochraně ústavně zaručených práv a svobod. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny. Ústavnímu soudu nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy a fungoval jako další "superrevizní" instituce.
11. Po posouzení ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí správních soudů je zřejmé, že ústavní stížnost z hlediska svého obsahu nepřináší žádné nové argumenty a de facto představuje toliko pokračující polemiku se závěry Nejvyššího správního soudu, potažmo krajského soudu, vedenou v rovině práva podústavního. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí a nenalezl v nich vady, které by nepřípustně postihly některé z tvrzených ústavně zaručených základních práv stěžovatelky. Oba správní soudy rozhodovaly v souladu se zákony i principy zakotvenými v Listině a v Ústavě, jejich rozhodnutí proto nelze označit za svévolná.
12. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku vypořádal všechny stěžovatelovy námitky a závěrem shrnul, že v důsledku absence námitek stěžovatele nebyla v odůvodnění změny územního plánu Ostravy č. 2b vůbec řešena změna funkčního využití jeho pozemku, vč. proporcionality zásahu do jeho soukromého práva, a proto nebylo možné, aby se touto otázkou Nejvyšší správní soud zabýval. Soud má být strážcem či pasivním korektorem procedury vedoucí k územní regulaci a nikoli jejím aktivním tvůrcem
13. Ústavní soud po přezkoumání obou napadených rozsudků správních soudů považuje jejich odůvodnění za dostatečné s tím, že postačuje na jejich právní závěry odkázat.
14. Jak Nejvyšší správní soud, tak před ním i krajský soud, rozhodovaly nestranně, s námitkami stěžovatele se řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s aplikovanými právními předpisy. Z obsahu a z charakteru v ústavní stížnosti uplatněných námitek je zřejmé, že stěžovatel jimi brojí především právě proti samotnému, pro něj nepříznivému výsledku dosavadního průběhu řízení před správními soudy, přičemž ústavní stížnost pro něj představuje další z procesních prostředků, jak tento nepříznivý výsledek zvrátit v jeho prospěch.
15. Ústavní soud uzavírá, že v řízení před obecnými soudy nedošlo k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele a z toho důvodu Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. října 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu