ECLI:CZ:US:2023:2.US.2588.23.1
sp. zn. II. ÚS 2588/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně a soudců Josefa Baxy (soudce zpravodaje) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky Miriam Duškové, zastoupené JUDr. Jiřím Lojdou, LL.M., EUR., Ph.D., advokátem, sídlem Nemocniční 582/8, Praha 9 - Vysočany, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. srpna 2023 č. j. 1 As 56/2023-48, usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 28. března 2023 č. j. 65 A 25/2023-38 a rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Olomoucký kraj ze dne 2. ledna 2023 č. j. V-1391/2022-805-73, a s ní spojeném návrhu na zrušení slov "ani žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem" v §18 odst. 4 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci a Katastrálního úřadu pro Olomoucký kraj, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí a uložení povinnosti Katastrálnímu úřadu pro Olomoucký kraj (dále jen "katastrální úřad") obnovit stav před vydáním napadeného rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv zaručených v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 17 a 47 Listiny základních práv Evropské unie.
2. S ústavní stížnosti stěžovatelka podala návrh na zrušení §18 odst. 4 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), "v pasáži, která vylučuje použití žaloby podle ustanovení občanského soudního řádu". Ústavní soud považuje uvedené vymezení za nepřesné, nicméně vzhledem ke znění uvedeného ustanovení je zřejmé, že stěžovatelka navrhuje v tomto ustanovení zrušení slov "ani žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem".
3. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelka podala u Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci (dále jen "krajský soud") žalobu proti napadenému rozhodnutí katastrálního úřadu, kterým tento úřad podle §18 odst. 1 katastrálního zákona vyhověl návrhu Miloslavy Duškové a na základě darovací smlouvy ze dne 6. 4. 2020 povolil vklad změny vlastnictví k nemovitým věcem pro Miloslavu Duškovou k podílu ideální 1/4 pozemku parc. č. st. X1 a podílu ideální 1/4 pozemku parc. č. X2, obojí v k. ú. H. Dále se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem katastrálního úřadu.
4. Krajský soud napadeným usnesením odmítl jednotlivé návrhy stěžovatelky uplatněné v žalobě pro nepřípustnost podle §46 odst. 2 ve spojení s §68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, neboť napadeným rozhodnutím rozhodl správní orgán v soukromoprávní věci. Efektivním prostředkem ochrany práv stěžovatelky v souvislosti se vkladem do katastru nemovitostí je podle platné úpravy určovací žaloba podle §986 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, podle něhož se může ten, kdo tvrdí, že je ve svém právu dotčen zápisem provedeným do veřejného seznamu bez právního důvodu ve prospěch jiného, domáhat výmazu takového zápisu a žádat, aby to bylo ve veřejném seznamu poznamenáno (poznámkou spornosti zápisu podle §24 katastrálního zákona).
5. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (se stejným předmětem) byla krajským soudem odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Stěžovatelka v žalobě identifikovala postupy katastrálního úřadu v řízení o povolení vkladu, které podle ní odporovaly zákonu. Ve své podstatě se však domáhala toho, aby krajský soud přezkoumal uvedené řízení jako takové. Nezákonné zásahy vymezila způsobem, který "stírá" hranice mezi žalobou zásahovou a žalobou proti rozhodnutí. Stěžovatelka zčásti usiluje o určení, co vše bylo nezákonné v předmětném vkladovém řízení, a částečně dokonce žádá po soudu, aby uložil katastrálnímu úřadu všeobecnou povinnost dodržovat zákony a zásady správního řízení. I přes tuto obecnost je ale zřejmé, že veškeré v žalobě uvedené procesní postupy katastrálního úřadu ji nemohly zasáhnout samostatně, nýbrž jen v návaznosti na výsledné rozhodnutí, resp. jeho následek v podobě vkladu vlastnického práva. Tyto procesní postupy v daném kontextu nemohly být nezákonnými zásahy, proti nimž by mohl soud ve správním soudnictví poskytnout ochranu.
6. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky. Vzhledem k tomu, že kasační stížnost směřovala proti usnesení o odmítnutí návrhu, mohla být podána jen z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního. Jde totiž o speciální důvod vůči důvodům podle písmen a) až d) téhož ustanovení. Nejvyšší správní soud se v takovém případě v řízení o kasační stížnosti zabývá výlučně tím, zda byly splněny zákonné předpoklady pro odmítnutí návrhu. Nemůže se naopak zabývat věcí samou, což před ním nečinil ani krajský soud.
7. V kasační stížnosti se stěžovatelka omezila na tvrzení, že napadené rozhodnutí katastrálního úřadu o povolení zápisu do katastru nemovitostí musí podléhat přezkumu ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud poukázal na §68 písm. b) soudního řádu správního, podle něhož je žaloba nepřípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Tak je tomu i u rozhodnutí o povolení vkladu do katastru nemovitostí. Z obsahu kasační stížnosti zjevně plyne, že stěžovatelka nesouhlasí zejména s platností darovací smlouvy, na jejímž základě byl proveden vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí. Touto otázkou se však správní soudy nemohly zabývat. Krajský soud správně odkázal stěžovatelku na možnost podat určovací žalobu podle §986 odst. 1 občanského zákoníku. Nic na tom nemění ani skutečnost, že podle §18 odst. 4 katastrálního zákona není proti rozhodnutí, kterým se vklad povoluje, přípustný žádný opravný prostředek.
8. Podle Nejvyššího správního soudu stěžovatelka v kasační stížnosti svojí argumentací brojila pouze proti závěrům krajského soudu o nepříslušnosti soudů k rozhodování o zápisu do katastru nemovitostí. Ačkoli formálně napadala usnesení krajského soudu v celém rozsahu, nijak argumentačně nebrojila proti závěrům o odmítnutí žaloby proti nezákonnému zásahu. Touto otázkou se proto Nejvyšší správní soud nezabýval.
II.
Argumentace stěžovatelky
9. Stěžovatelka namítá, že katastrální úřad provedl napadeným rozhodnutím vklad změny vlastnictví na základě listiny - darovací smlouvy, která vyvolávala pochybnosti o své platnosti. Katastrální úřad měl podle jejího názoru zkoumat, zda vůbec jde o právní jednání. V takovém případě by zjistil, že darovací smlouva platným právním jednáním není a že napadené rozhodnutí katastrálního úřadu trpí vadami, jež je činí zjevně právně neuskutečnitelným, a tedy nicotným.
10. Krajský soud měl podle stěžovatelky pochybit tím, že napadeným usnesením nerozhodl o nicotnosti napadeného rozhodnutí katastrálního úřadu. Nelze souhlasit se závěrem, že rozhodnutí o povolení vkladu věcného práva k nemovité věci je jednoznačně rozhodnutím v soukromoprávní věci, a to již proto, že toto rozhodnutí je zásahem do veřejného subjektivního práva stěžovatelky na ochranu jejího práva k nemovité věci prostřednictvím zápisu v katastru nemovitostí. Protože podle §18 odst. 4 katastrálního zákona není přípustná žaloba podle části páté občanského soudního řádu, stěžovatelce by měla být v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny poskytnuta ochrana ve správním soudnictví.
11. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu se nijak nezabýval argumentací stěžovatelky o nicotnosti rozhodnutí katastrálního úřadu, a dezinterpretoval některé pasáže kasační stížnosti, patrně ve snaze vyhnout se rozhodnutí komplexního problému. I když Nejvyšší správní soud poukázal na svou povinnost přezkoumat, zda byly splněny předpoklady pro odmítnutí návrhu, nikde v napadeném rozsudku tuto skutečnost neposuzuje. Napadený rozsudek se rovněž nevypořádal s námitkou, že ve věci nejde o soukromoprávní věc. Stěžovatelka zpochybňuje závěr, že nejsou dány podmínky řízení v části správní žaloby podané podle §82 a násl. soudního řádu správního, a vytýká Nejvyššímu správnímu soudu nedostatek posouzení, zda bylo možné překážku připustitelného (plausibilního) tvrzení nezákonného zásahu na výzvu soudu odstranit. O nepřípustnosti žaloby v této části bylo krajským soudem rozhodnuto podle §46 odst. 2 ve spojení s §68 písm. b) soudního řádu správního, ačkoli pro nepřípustnost lze odmítnout návrh pouze podle §46 odst. 1 písm. d), a nikoli §46 odst. 2 soudního řádu správního.
12. Stěžovatelka se domnívá, že je dán důvod pro zrušení části §18 odst. 4 katastrálního zákona, která vylučuje použití žaloby podle části páté občanského soudního řádu, a to právě proto, že stěžovatelka musí mít možnost se proti rozhodnutí o povolení vkladu bránit soudní cestou. Současné znění zákona upřednostňuje nabyvatele nemovitých věcí před osobou, která vlastnické právo pozbývá. Nabyvatel má možnost obrátit se přímo na soud v případě, že vklad nebyl proveden, zatímco současný vlastník musí strpět zápis jiné osoby, dokud soud nerozhodne o jeho určovací žalobě, že zápis neodpovídá skutečnosti. Závěrem stěžovatelka zdůrazňuje, že existující zápis v katastru nemovitostí představuje z důvodu nicotnosti napadeného rozhodnutí katastrálního úřadu trvající zásah do jejích subjektivních práv.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní stížnost má náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a Ústavní soud je příslušný k jejímu projednání. Byla podána oprávněnou navrhovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní stížnost je v části, v níž směřuje proti napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu a napadenému usnesení krajského soudu, také přípustná (stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a byla podána včas. Stěžovatelka je zastoupena advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
14. Jde-li o napadené rozhodnutí katastrálního úřadu, žaloba stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí byla odmítnuta podle §46 odst. 2 ve spojení s §68 písm. b) soudního řádu správního. Otázkou, zda stěžovatelka měla využít procesní prostředky ve správním soudnictví, nebo v občanském soudním řízení, se Ústavní soud v posuzované věci zabýval níže při posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti. Bylo-li by přesto možné již na tomto místě přisvědčit její argumentaci, že se ochrany svých ústavně zaručených základních práv a svobod mohla domoci ve správním soudnictví, tím, že krajský soud žalobu odmítl a věcně se jí nezabýval, byla by její ústavní stížnost proti napadenému rozhodnutí katastrálního úřadu předčasná, a tedy nepřípustná podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud by se musel nejprve zabývat napadenými rozhodnutími správních soudů a jejich zrušením umožnit věcné projednání žaloby krajským soudem. Bylo-li by naopak posouzení správních soudů správné, ústavní stížnost proti rozhodnutí katastrálního úřadu by byla nepřípustná podle stejného ustanovení pro nevyčerpání žaloby o určení podle §986 odst. 1 občanského zákoníku.
15. K uvedenému je žádoucí dodat, že ze stejných důvodů je nepřípustný i související návrh stěžovatelky, aby Ústavní soud uložil povinnost katastrálnímu úřadu obnovit stav před vydáním jeho rozhodnutí. To by bylo navíc možné jen za předpokladu, že by napadené rozhodnutí katastrálního úřadu mělo povahu jiného zásahu orgánu veřejné moci [srov. §82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Tak tomu ale není.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
16. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci v řízení o ústavní stížnosti jen z toho hlediska, zda jimi nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody.
17. V posuzované věci se Ústavní soud zabýval opodstatněností ústavní stížnosti jen v té její části, v níž směřovala proti napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu a napadenému usnesení krajského soudu. Musel přitom přezkoumat, zda byly dány důvody odmítnutí žaloby stěžovatelky proti rozhodnutí a tvrzeným zásahům katastrálního úřadu.
18. Odmítnutí žaloby proti napadenému rozhodnutí katastrálního úřadu podle §46 odst. 2 ve spojení s §68 písm. b) soudního řádu správního je opodstatněno tím, že správní orgán rozhodl v soukromoprávní věci [důvod odmítnutí podle §46 odst. 2 soudního řádu správního se jako zvláštní úprava použije před §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona]. Tento závěr považuje Ústavní soud za zřejmý, odpovídající obsahu uvedeného rozhodnutí a z ústavněprávních hledisek mu nelze nic vytknout. Ústavní soud z něj vyšel také v minulosti, kdy zároveň - v souladu se závěry vyslovenými v napadených rozhodnutích správních soudů - připustil, že podle stávající zákonné právní úpravy je procesním prostředkem ochrany práva stěžovatelky proti následkům rozhodnutí o povolení vkladu určovací žaloba podle §986 odst. 1 občanského zákoníku (srov. usnesení ze dne
26. 10. 2021 sp. zn. III. ÚS 2491/21). Stěžovatelka proto nemohla žalobou podle §65 a násl. soudního řádu správního napadnout rozhodnutí katastrálního úřadu.
19. Správní soudy v napadených rozhodnutích nepoužily §18 odst. 4 katastrálního zákona. Toto ustanovení vylučuje možnost podání žaloby proti rozhodnutí, kterým se vklad povoluje, podle části páté občanského soudního řádu. Správní soudy však o takovéto žalobě vůbec nerozhodovaly. Vzhledem k tomu, že uvedené ustanovení v napadené části nebylo při rozhodování správních soudů použito, nejsou splněny podmínky, za nichž by stěžovatelka byla oprávněna podat návrh na jeho zrušení
podle §74 zákona o Ústavním soudu.
20. Jde-li o žalobu proti nezákonnému zásahu, Nejvyššímu správnímu soudu nelze vytknout, že se nezabýval důvody, pro které krajský soud odmítl žalobu proti nezákonnému zásahu. Jak vyplývá z obsahu kasační stížnosti, stěžovatelka proti tomuto odmítnutí nijak argumentačně nebrojila. Přesto lze alespoň nad rámec tohoto závěru přisvědčit důvodu odmítnutí této žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Stěžovatelka vymezila jednotlivé zásahy tak, že žádný z nich nepůsobí vůči stěžovatelce mimo řízení o povolení vkladu jinak než prostřednictvím napadeného rozhodnutí katastrálního úřadu. V tomto směru lze ve shodě s krajským soudem odkázat na obecné závěry vyslovené v nálezu ze dne 14. 1. 2020 sp. zn. III. ÚS 2383/19 (N 6/98 SbNU 39), že je třeba odlišit na straně jedné procesní úkony správního orgánu, jejichž účinek se může (mimo samotný průběh řízení) ve sféře účastníka projevit jen v souvislosti s výsledným rozhodnutím, a na straně druhé procesní úkony správního orgánu, jejichž důsledek se neprojeví nutně v podobě výsledného rozhodnutí, ale které jsou způsobilé účastníka zasáhnout samy i jinak než prostřednictvím takového rozhodnutí. U prvně uvedených procesních úkonů platí, že týká-li se výsledné správní rozhodnutí ústavně zaručených základních práv a svobod, je právo na soudní přezkum takovéhoto rozhodnutí zaručeno v čl. 36 odst. 2 Listiny. Při znalosti výsledného správního rozhodnutí je zároveň možné hodnotit, zda případné porušení procesních pravidel bylo způsobilé toto rozhodnutí ovlivnit (body 32 a 33 citovaného nálezu).
21. Uvedené důvody odmítnutí žaloby odůvodňují závěr, že napadenými rozhodnutími správních soudů nebylo stěžovatelce odepřeno základní právo na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Stěžovatelka se mohla soudního přezkumu domáhat jinými zákonnými procesními prostředky.
22. Protože Ústavní soud ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky (viz bod 1 tohoto usnesení), dospěl k závěru, že ústavní stížnost je v části, v níž směřuje proti napadeným rozhodnutím správních soudů návrhem zjevně neopodstatněným, a podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ji v této části mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl. Ve zbylé části odmítl ústavní stížnost podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu pro nepřípustnost. Návrh na zrušení slov "ani žaloba podle ustanovení občanského soudního řádu o řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem" v §18 odst. 4 katastrálního zákona odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným podle §43 odst. 1 písm. c) a §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2023
Jan Svatoň v. r.
předseda senátu