ECLI:CZ:US:2023:2.US.3133.23.1
sp. zn. II. ÚS 3133/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky XSOLAR REUSE SYSTÉM a.s., se sídlem Antala Staška 510/38, Praha 4, zastoupené Mgr. Kristianou Urbánkovou, advokátkou, se sídlem Václavské náměstí 846/1, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. října 2023, č. j. 9 As 196/2023-109, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. června 2023, č. j. 14 A 28/2023-122, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, a to pro porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 38 odst. 2 Listiny, a práva na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a práva podnikat podle čl. 26 Listiny.
2. Stěžovatelka se před Městským soudem v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného Ministerstva životního prostředí, který spatřovala jednak v neuvedení v seznamu vydaných oprávnění k provozování kolektivního systému elektrozařízení, jednak ve výzvě k neprodlenému prokázání, že o zamýšleném ukončení své činnosti provozovatele kolektivního systému předem informovala. Stěžovatelka pod původní firmou REMA PV Systém, a.s. provozovala kolektivní systém pro elektrozařízení. Zabezpečovala pro provozovatele solárních elektráren (provozovatelé FVE) plnění jejich zákonných povinností, tedy zajištění financovaní zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů. V souladu s §37p odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (dále též "původní zákon o odpadech"; zrušen ke dni 1. 1. 2021), jsou provozovatelé FVE, jejichž solární elektrárny jsou vybaveny solárními panely uvedenými na trh do dne 1. 1. 2013, povinni zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů prostřednictvím rovnoměrných dílčích plateb příspěvků, poskytovaných minimálně s roční periodicitou, počínaje od 1. 1. 2014, na základě smlouvy uzavřené s osobou podle §37h odst. 1 písm. c) původního zákona o odpadech. Smlouvu s provozovatelem kolektivního systému uzavírali tak, aby bylo financování plně zajištěno nejpozději do 1. 1. 2019.
3. Přípisem ze dne 11. 1. 2023 ministerstvo sdělilo stěžovatelce, že ke dni 31. 12. 2022 zaniklo její oprávnění k provozování kolektivního systému podle původního zákona o odpadech, jelikož nezaslala včas ministerstvu žádost o vydání oprávnění k provozování kolektivního systému podle §36 zákona č. 542/2020 Sb., o výrobcích s ukončenou životností (dále "zákon o výrobcích"). Osobou zúčastněnou na řízení (ve smyslu §34 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, "s. ř. s.") byla společnost WIS Energo Ledce Sever s.r.o. s ohledem na to, že pokud by stěžovatelka nebyla se zásahovou žalobou úspěšná, hrozí této společnosti řízení o odpovědnosti za přestupek. V období od 1. 1. 2023 totiž neměla uzavřenou smlouvu s jiným provozovatelem kolektivního systému, než je stěžovatelka. Městský soud ale v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu stěžovatelky zamítl, jelikož neshledal nezákonnost zásahu.
4. Stěžovatelka proti rozsudku brojila kasační stížností, kterou spojila s návrhem na přiznání odkladného účinku. Ten odůvodnila tím, že deklarace zániku jejího oprávnění k provozování kolektivního systému, zajišťujícího plnění povinností provozovatelů FVE s historickými panely, znamená okamžitý zánik jejích závazkových vztahů a povinnost převést dosud nespotřebované prostředky na likvidaci odpadu. Namítala, že pokud by kasační stížnosti bylo vyhověno, k obnovení činnosti stěžovatelky by již nedošlo. Nepřiznání odkladného účinku by proto mělo pro stěžovatelku likvidační důsledky. Nejvyšší správní soud však v této procesní části návrhu stěžovatelky nevyhověl, protože návrh na přiznání odkladného účinku proti rozhodnutí o zásahové žalobě může mít své opodstatnění pouze v případě vyhovění zásahové žalobě, což se nestalo. Následně zamítl i samotnou kasační stížnost. Vyložil přechodné ustanovení §142 odst. 1 zákona o výrobcích (s účinností od 1. 1. 2023) týkající se výjimky z obecného pravidla předpokládajícího podání žádosti o vydání oprávnění k provozování kolektivního systému podle zákona o výrobcích. Ztotožnil se totiž s městským soudem v tom, že se výjimka vztahuje pouze na provozovatele kolektivního systému, který se specializoval na plnění povinností ve vztahu k historickým solárním panelům. Přitom je rozhodná formulace oprávnění k provozování kolektivního systému (tedy zápis v seznamu výrobců a provozovatelů kolektivních systémů, nikoliv fakticita, jak namítala stěžovatelka). Stěžovatelka byla ke dni 31. 12. 2022 zapsaná jako provozovatelka kolektivního systému pro celou skupinu solárních panelů, což ani nerozporuje. Nebyla tedy provozovatelkou zajišťující výhradně plnění povinností ve vztahu k historickým solárním panelům, a proto se na ni nevztahuje výjimka v §142 odst. 1, větě druhé, zákona o výrobcích. Jestliže nepožádala podle §142 odst. 1, věty první, zákona o výrobcích o provozování kolektivního systému podle tohoto zákona, nebyla od 1. 1. 2023 oprávněna kolektivní systém nadále provozovat, a tudíž být jako provozovatelka zapsaná v Seznamu výrobců elektrozařízení. Stěžovatelce zaniklo její oprávnění provozovat kolektivní systém podle starého zákona o odpadech, a to v celém rozsahu, tj. ve vztahu k historickým i novým solárním panelům, jelikož výjimka v §142 odst. 1 zákona o výrobcích se na stěžovatelku nevztahuje a o oprávnění podle zákona o výrobcích stěžovatelka nepožádala. Ani ostatní kasační námitky nepovažoval Nejvyšší správní soud za důvodné.
II. Argumentace v ústavní stížnosti
5. Ve své ústavní stížnosti stěžovatelka rekapitulovala dosavadní průběh řízení. Vedle zrušení napadených rozhodnutí rovněž navrhla, aby Ústavní soud vyslovil, že Nejvyšší správní soud porušil právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 38 odst. 2 Listiny tím, že nerozhodl o jejím návrhu na vydání předběžného opatření ze dne 13. 9. 2023. Jak Městský soud v Praze, tak Nejvyšší správní soud vytýká stěžovatelce nesplnění požadavku na formulaci oprávnění či zápisu pro účely pokračování provozování kolektivního sytému, aniž by takový požadavek ze zákona vyplýval. Stěžovatelka namítá, že pokud provozovatel kolektivního systému hodlal pokračovat v činnosti ve shodném rozsahu, k němuž byl doposud oprávněn podle starého zákona o odpadech (ať už podle oprávnění či zápisu), musel do 31.12.2022 podat žádost o vydání oprávnění podle zákona o výrobcích. Stěžovatelka je přesvědčena o tom, že pokud by zákonodárce považoval formální znění oprávnění či zápisu za rozhodující pro aplikaci výjimky z požadavku recertifikace, nikoliv faktický rozsah činnost, zvolil by odlišnou zákonnou formulaci. Věta druhá sporného §142 odst. 1 zákona o výrobcích nestanoví pro aplikaci výjimky požadavek, aby provozovateli kolektivního systému svědčilo oprávnění, které ke dni 31.12.2020 bylo formulováno výhradně pro historické solární panely. Výjimka se totiž vztahuje na osoby zajišťující výhradně plnění povinnosti provozovatelů solárních elektráren s historickými panely - nikoliv na provozovatele kolektivního systému, kteří disponují oprávněním (či zápisem), jež je formulováno výhradně pro provozovatele solárních elektráren s historickými panely.
6. Zákonodárce neshledal potřebu recertifikace kolektivního systému výhradně pro historické panely z důvodu absence zvláštních zákonných požadavků, jejichž splnění by stávající provozovatel musel naplnit, a konstatoval, že kolektivní systém lze provozovat na základě dosavadního oprávnění bez časového omezení. Tímto ustanovením zákonodárce vytvořil jak na straně provozovatelů kolektivního systému pro historické panely, tak na straně provozovatelů FVE s historickými panely, jejichž povinnosti jsou daným kolektivním systémem zabezpečovány, legitimní očekávání, že se pro obě zúčastněné strany přijetím nové právní úpravy ničeho nemění. Zejména ubezpečil provozovatele FVE s historickými panely, že navzdory přijetí nové právní úpravy bude zachována kontinuita zabezpečování jejich povinností, tak aby nedošlo k újmě na jejich právech a povinnostech. V neposlední řadě však tímto ustanovením zákonodárce předchází vzniku ekologické zátěže, která by vyplývala z rizika nezajištění likvidace odpadu z historických solárních panelů, pokud by kontinuita zajištěna nebyla. Formulace oprávnění či zápisu stěžovatelky k provozování kolektivního systému [podle (původního) starého zákona o odpadech], které se vztahuje jak na historické panely, tak na jiná elektrozařízení, nemůže bránit v pokračování činností provozovatele kolektivního systému výhradně pro historické panely po datu 31.12.2022. V tomto smyslu je rozhodnutí obecných soudů pro stěžovatelku překvapivé.
7. Žádost o zúžení oprávnění mohla stěžovatelka podle správních soudů podat do stejného data, do něhož mohla stěžovatelka požádat o vydání oprávnění k provozování nového kolektivního systému (rovněž do 31.12.2022). Pokud by však stěžovatelka zažádala o zúžení oprávnění nejpozději dne 31.12.2022, je zřejmé, že ministerstvo by o zúžení či změně nikdy nerozhodlo před skončením přechodného období a po jeho skončení by bylo nuceno řízení zastavit, protože oprávnění ve zbytném rozsahu ex lege zaniklo uplynutím doby. Obecné soudy se i na tomto místě dopustily přepjatého formalismu a interpretace práva zasahuje do práva stěžovatelky podnikat. Přestože účelem provozováni kolektivního systému není dosahování zisku, neznamená tato okolnost sama o sobě důvod pro vynětí stěžovatelky z působnosti čl. 26 Listiny. V důsledku nesprávné interpretace přechodných ustanovení zákona o výrobcích bylo zasaženo do ústavně garantovaného práva stěžovatelky podnikat, problematika má však celospolečenský dopad na ústavně zaručené právo každého na příznivé životni prostředí (čl. 35 Listiny), které je ohroženo v důsledku rizika znemožnění zajištění ekologické likvidace odpadu z vysloužilých historických solárních panelů, a to navzdory tomu, že stěžovatelka má zajištěnou kapacitu a je připravena likvidaci zajistit.
8. Dne 13.9.2023 v řízení o kasační stížnosti podala stěžovatelka návrh na vydání předběžného opatření. Vedlejší účastník se k návrhu na vydání předběžného opatření vyjádřil podáním ze dne 27.9.2023, k němuž stěžovatelka zaujala stanovisko ve své replice ze dne 6.10.2023. Nejvyšší správní soud byl povinen o shora uvedeném návrhu rozhodnout dle §38 odst. 2 s.ř.s. bez zbytečného odkladu; není-li tu nebezpečí z prodlení, do 30 dnů od jeho podání. Aniž by soud o žádosti procesně rozhodnul, rozhodl přímo meritorně o zamítnutí kasační stížnosti, což je nepřípustné.
III. Posouzení Ústavním soudem
9. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas, podána osobou, které byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena advokátem dle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
10. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
11. Stěžovatelka se neztotožňuje s právním posouzením otázky, zda ministerstvo mohlo vést stěžovatelku od 1. 1. 2023 dále v Seznamu oprávnění k provozování kolektivního systému a zda toto oprávnění k zajištění (výhradně) plnění povinností provozovatelů FVE se solárními panely uvedenými na trh do dne 1.1.2013 (tzv. historické panely) zaniklo k 31.12.2022 ve smyslu přechodných ustanovení zákona o výrobcích. Přednesla Ústavnímu soudu vlastní výklad dotčených ustanovení. Jedná se ovšem o ustanovení práva podústavního, proto Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je pouze přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
12. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). O jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471).
13. S účinností od 1. 1. 2023 je právní úprava kolektivních systémů zajišťujících plnění povinností stanovených pro nakládání s elektroodpadem, včetně solárních panelů, obsažena v zákoně o výrobcích. Podle sporného §142 odst. 1 zákona o výrobcích platí, že "kolektivní systém může být provozován na základě oprávnění vydaného podle zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo na základě zápisu právnické osoby podle §37h odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, do Seznamu výrobců elektrozařízení podle zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, jestliže toto oprávnění nebo zápis byly platné v den předcházející dni nabytí účinnosti tohoto zákona, a to do dne 31. prosince 2022 nebo do nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti o vydání oprávnění k provozování kolektivního systému podle tohoto zákona, jejímž předmětem je provozování téhož kolektivního systému, pokud byla žádost podána do dne 31. prosince 2022. To neplatí v případě právnické osoby podle §37h odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, zajišťující výhradně plnění povinností provozovatelů solárních elektráren, jejichž součástí jsou solární panely uvedené na trh do dne 1. ledna 2013, která může provozovat kolektivní systém bez časového omezení."
14. Závěr obecných soudů, že se výjimka v poslední větě citovaného ustanovení vztahuje pouze na provozovatele kolektivního systému, který se specializoval na plnění povinností ve vztahu k historickým solárním panelům, přičemž rozhodným je zápis (nikoliv fakticita), považuje Ústavní soud za ústavně udržitelný. Správní soudy vyložily, že zápis v Seznamu výrobců elektrozařízení měl podle starého zákona o odpadech odpovídat faktickému stavu a provozovatel kolektivního systému zajišťoval to, pro co mu svědčilo oprávnění (obdobně i podle nové právní úpravy lze podle §34 odst. 1 zákona o výrobcích provozovat kolektivní systém výslovně pouze na základě oprávnění vydaného ministerstvem, a podle §38 pak provádí ministerstvo změny oprávnění). Ústavní soud neshledal důvod do výkladu provedeného správními soudy zasahovat.
15. Posouzení této námitky přitom bylo klíčové pro úspěšnost další stížní argumentace. Stěžovatelka nikdy nerozporovala, že žádnou žádost (ani o změnu svého oprávnění) nepodala a ani nijak ministerstvu nesdělila, že nadále hodlá kolektivní systém provozovat pouze ve vztahu k historickým solárním panelům. Za takového stavu není podstatné, k jakému okamžiku měla žádost o změnu podat. Ústavní soud nepovažoval ani ostatní správními soudy předestřené závěry za nerozumné.
16. Není zásahem do práva stěžovatelky podnikat (ani do práva na příznivé životní prostředí), je-li na podkladě veřejnoprávních předpisů státem vyžadováno splnění povinností ze strany subjektů kolektivního systému. Ústavní stížnost stěžovatelky polemizuje se závěry obecných soudů, pouhý nesouhlas však nemá ústavně právní rozměr.
17. Samostatnou otázkou v ústavní stížnosti bylo možné procesní pochybení Nejvyššího správního soudu. Soud poté, co nevyhověl žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (podle §107 s.ř.s.), nijak nerozhodl o návrhu na vydání předběžného opatření (podle §38 s.ř.s.) a rovnou vydal meritorní rozhodnutí. V judikatuře správních soudů i soudu Ústavního však soudy mnohdy o procesních návrzích spojených se sistací účinků samostatně nerozhodují, a rovnou rozhodnou ve věci samé. Tento procesní postup soudy volí například proto, že mají ve stanovených lhůtách již k dispozici všechny požadované podklady pro meritorní rozhodnutí. Jestliže dne 13. 9. 2023 podala stěžovatelka podle tvrzení v ústavní stížnosti návrh na vydání předběžného opatření, přičemž dne 27. 9. 2023 se k němu vyjádřil žalovaný, Nejvyšší správní soud nepochybil, když dne 19. 10. 2023 meritorně rozhodnul, aniž by se návrhem samostatně zabýval. Je také zjevné, že lhůty ve smyslu soudního řádu správního tímto zvoleným postupem neporušil a lze proto uzavřít, že postup nebyl stěžovatelce na újmu.
18. Jelikož Ústavní soud neshledal důvodné ani ostatní námitky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2024
Jan Svatoň v. r.
předseda senátu