ECLI:CZ:US:2023:2.US.849.21.1
sp. zn. II. ÚS 849/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida, soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudce Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Tomáše Grosmana, právně zastoupeného Mgr. Jakubem Hartmanem, advokátem se sídlem Janáčkova 333, Tišnov, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. ledna 2021, č. j. 30 Cdo 2079/2020-161, rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. února 2020, č. j. 71 Co 12/2020-144, a rozsudku Okresního soudu v Novém Jičíně ze dne 16. října 2019, č. j. 6 C 53/2019-110, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností se stěžovatel podle §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, domáhá zrušení v záhlaví specifikovaných rozhodnutí obecných soudů, a to z důvodu tvrzeného porušení svého práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí zjistil Ústavní soud následující relevantní skutečnosti. Stěžovatel je vlastníkem pozemku parc. č. X1 o výměře 1163 m2, v katastrálním území T., Katastrální úřad pro Moravskoslezský kraj, katastrální pracoviště Nový Jičín, zapsaného na LV č. X2. Pozemek se podle předchozího územního plánu obce T. nacházel v zastavěném území v ploše s určeným způsobem využití - zóna rekreace a sportu. Obec T. vydala dne 29. 2. 2016 opatřením obecné povahy č. 1/2016 nový územní plán, podle něhož se pozemek nachází v nezastavěném území v ploše s určeným způsobem využití - plocha zemědělská. Podle nového územního plánu jsou v této ploše (a tedy i na dotčených pozemcích) přípustné pouze stávající stavby a zařízení nezbytné pro zemědělství do 40 m2, napáječky, ohrady a elektrické ohradníky, stavby a zařízení, která jsou v zájmu ochrany přírody, stavby společných zařízení v rámci komplexních pozemkových úprav, remízky, aleje, zahrady a sady bez oplocení nebo s dočasným oplocením, stavby komunikací třídy C a D a další.
3. Stěžovatel se žalobou podanou k Okresnímu soudu v Novém Jičíně domáhal náhrady škody ve výši 407 000 Kč, a to z titulu snížení hodnoty pozemku v důsledku přijetí nového územního plánu. Okresní soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že stěžovatel neprokázal splnění podmínek pro náhradu škody podle §102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, respektive že nedoložil, že by mu škoda v důsledku změny územního plánu vznikla. Škoda by mohla spočívat ve vynaložení nákladů na koupi pozemku, který se následně stal nezastavitelným, v nákladech na projektovou přípravu stavby nebo ve snížení hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Stěžovatel však škodu vzniklou z těchto důvodů nedoložil, ani netvrdil. Svůj žalobní nárok zdůvodnil pouze rozdílem v hodnotě (tržní ceně) pozemku před změnou a po změně územního plánu. Okresní soud také na základě provedeného dokazování shledal, že pozemek byl původně určen k zastavění, stěžovatel toho však nevyužil a nepodnikl kroky k zastavění pozemku, po změně územního plánu se tak skutečný stav nezměnil. Proti rozsudku okresního soudu se stěžovatel bránil odvoláním.
4. Krajský soud v Ostravě napadeným rozsudkem potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupně. Krajský soud převzal skutková zjištění okresního soudu jako věcně správná a dostačující. Co se týče právního posouzení, dal stěžovateli za pravdu v tom ohledu, že okresní soud měl správně nárok stěžovatele posoudit také z hlediska jiných právních předpisů než pouze stavebního zákona, a to konkrétně podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci nesprávným úředním postupem nebo v důsledku nezákonného rozhodnutí (dále jen "zákon o odpovědnosti státu") a také podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Krajský soud však shledal, že toto pochybení okresního soudu nemělo vliv na věcnou správnost jeho rozhodnutí. Ve vztahu k případné aplikaci zákona o odpovědnosti státu krajský soud uvedl, že stěžovatel netvrdil ani neprokazoval, že by se obec T. dopustila nesprávného úředního postupu nebo vydala nezákonné rozhodnutí. Ve vztahu k případné aplikaci čl. 11 odst. 4 Listiny krajský soud uvedl, že podle judikatury Nejvyššího soudu vzniká nárok na náhradu za omezení vlastnického práva změnou územního plánu jen tehdy, pokud intenzita zásahu přesáhne spravedlivou míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty vlastnického práva schopen snášet, a pokud zásah představuje neospravedlnitelné a nepřiměřené znevýhodnění oproti ostatním vlastníkům. Krajský soud však shledal, že stěžovatel nemá postavení "zvláštní oběti" tak, jak ho definuje judikatura Nejvyššího soudu. Uvedl, že pozemek se již před změnou územního plánu nacházel v oblasti s rozsáhlou stavební uzávěrou z důvodu, že se nachází v CHKO Beskydy. Změnou územního plánu proto nedošlo k tak závažnému omezení ve využití pozemku oproti předchozímu stavu. Krajský soud konečně připomněl judikaturu Ústavního soudu, ze které mj. vyplývá, že neexistuje veřejné subjektivní právo na to, aby byl pozemek vždy pozemkem stavebním a stejně tak neexistuje veřejné subjektivní právo na to, aby územní plán určoval pozemku vlastníkem zamýšlený režim. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel dovolání.
5. Nejvyšší soud napadeným usnesením odmítl dovolání stěžovatele jako nepřípustné. Vysvětlil, ve kterých námitkách dovolání nesplňuje předpoklady přípustnosti vymezené zákonem a judikaturou a kterými námitkami se nemůže zabývat (vady řízení a skutková zjištění). Nejvyšší soud nepřipustil ani námitku stěžovatele, že pro něj bylo rozhodnutí krajského soudu překvapivé. Uvedl, že krajský soud reagoval na argumentaci samotného stěžovatele uvedenou v odvolání. Další námitky stěžovatele Nejvyšší soud nepřipustil s odůvodněním, že se při jejich řešení krajský soud neodchýlil od judikatury Nejvyššího soudu ani Ústavního soudu.
6. Stěžovatel má za to, že obecné soudy napadenými rozhodnutími porušily jeho ústavně zaručená práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 4 Listiny a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 37 odst. 3 Listiny. Stěžovatel ve své stížnosti opakuje argumentaci, kterou již předestřel v předchozím řízení. Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud vydal pro něj překvapivé rozhodnutí, když jeho nárok posoudil vedle stavebního zákona také podle zákona o odpovědnosti státu za škodu a přímo podle čl. 11 odst. 4 Listiny, přestože okresní soud tyto právní předpisy do svého právního posouzení vůbec nezahrnul. Stěžovatel má za to, že ho měl správně krajský soud poučit, aby doplnil svá tvrzení a navrhl k nim důkazy, případně měl rozhodnutí okresního soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Stěžovatel dále namítá, že obecné soudy neprovedly, respektive se nevypořádaly se všemi jím navrhovanými důkazy. Současně považuje napadené rozhodnutí krajského soudu za neurčité a nepřezkoumatelné. Zásah do práva na ochranu vlastnictví spatřuje v tom, že v důsledku změny územního plánu došlo ke snížení hodnoty jeho pozemku, a proto má nárok na náhradu škody. Stěžovatel má za to, že k zásahu do jeho vlastnického práva došlo diskriminačně a libovolně. Stěžovatel je přesvědčen, že má postavení zvláštního poškozeného, a proto mu náleží náhrada přímo podle čl. 11 odst. 4 Listiny.
7. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
8. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že představuje zjevně neopodstatněný návrh podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
9. Pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Takové zásahy či pochybení obecných soudů nicméně Ústavní soud v nyní posuzované věci neshledal.
10. Právo vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 Listiny, jakož i právo pokojně užívat majetek podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je omezitelné, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) však nesmí být vlastnické právo omezeno ve větší než přiměřené míře a pouze tehdy, když je to nezbytné [viz bod 54 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ze dne 12. 2. 2019 (89/2019 Sb.)]. Jednotlivec nemůže o využití svého pozemku libovolně a sám od sebe rozhodovat bez jakéhokoliv ohledu na veřejný zájem, neboť způsob využití je dán zejména druhem pozemku uvedeným v katastru nemovitostí a regulací prováděnou prostřednictvím nástrojů územního plánování (viz HANÁK, Jakub. Vyvlastnění z environmentálních důvodů. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2015, str. 89-90).
11. Prostřednictvím územních plánů může docházet (a také dochází) k zásahu do vlastnického práva - jde o zásah nepřímý, který však může značně ovlivnit cenu pozemku. Z judikatury správních soudů však vyplývá, že "z žádné zákonné normy či normy práva ústavního nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití" (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ao 1/2008-51 ze dne 28. 3. 2008 a č. j. 4 As 281/2018-41 ze dne 12. 10. 2018). Nikdo zároveň nemá veřejné subjektivní právo na to, aby poměry v území, ve kterém se nachází jeho majetek, byly navždy konzervovány a nemohly se nikdy zákonným způsobem změnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 49/2007-191 ze dne 12. 9. 2008). Z judikatury Ústavního soudu pak vyplývá, že neexistuje ani subjektivní právo na to, aby pozemku byl územním plánem "určen" stěžovatelem zamýšlený režim (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 310/09).
12. Ustanovení §102 odst. 2 stavebního zákona stanoví, že: "vlastníkovi pozemku, kterému vznikla prokazatelná majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu, náleží náhrada vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku." Znění předmětného ustanovení účinné od 1. 1. 2013 se výrazně liší od znění, které bylo účinné do 31. 12. 2012 - výrazně omezuje okruh případů, ve kterých lze újmu nahradit, neboť se nekompenzuje snížení ceny nemovitosti jako takové, ale pouze "prokazatelné náklady" vynaložené na přípravu stavby. Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb. stanoví, že "jestliže nedošlo ke změně vlastníka, pozemek byl určen k zastavění a majitel toho nevyužil, následně rozhodlo příslušné zastupitelstvo o zrušení zastavitelné plochy, ve které se pozemek nachází, nejedná se o majetkovou újmu ve smyslu tohoto ustanovení."
13. Úprava náhrady "prokazatelných nákladů" vyjádřená §102 stavebního zákona tedy nezahrnuje kompenzaci za samotné snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití. Pokud má však zásah do vlastnického práva v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu takovou intenzitu, že omezení přesahuje míru spravedlnosti, je nutné uvažovat o přiznání náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití §102 stavebního zákona, a to včetně ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 1 Ao 1/2009-120 ze dne 21. 7. 2009).
14. Tento přístup je v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, podle které je v případech opatření upravujících užívání majetku neexistence odškodnění jedním z faktorů, jež je nezbytné vzít v potaz při zjišťování, zda byla zachována spravedlivá rovnováha. Absence kompenzace sama o sobě však nemůže představovat porušení práva pokojně užívat majetek (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 3. 2010 ve věci Depalle proti Francii, č. stížnosti 34044/02, §91). Při posuzování přiměřenosti zásahu a nároku na kompenzaci je rovněž nutné vzít v úvahu i aspekt určitého rizika spojeného s nákupem pozemků (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 11. 1991 ve věci Pine Valley Developments Ltd a ostatní proti Irsku, č. stížnosti 12742/87, §59).
15. Ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny nelze vykládat jako základní právo na náhradu za jakékoliv omezení vlastnického práva stanovené zákonem. Zákon může obecně stanovit meze vlastnického práva, aniž by takovéto omezení bylo spojeno s právem na náhradu; nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny tak je třeba vztáhnout pouze na určité kvalifikované případy omezení [viz bod 16 stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)].
16. Za znaky kvalifikovaného omezení vlastnického práva, jež nezbytně vyžaduje poskytnutí náhrady, Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti výslovně označil omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti; druhou podmínkou je intenzita omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení a dále délkou trvání takového omezení, tedy zda jde o omezení dočasné nebo trvalé (body 17 a 18 výše citovaného stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09).
17. Při posuzovaní, zda lze za snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití přiznat určitou kompenzaci, resp. zda je jednotlivec nucen snášet nadměrné břemeno, je především nutné zohlednit legitimní očekávání vlastníka pozemku ohledně jeho konkrétního funkčního využití (např. realizace výstavby). Jinými slovy, je nutné v konkrétním případě zohlednit existenci a intenzitu záměru vlastníka pozemku stavbu na pozemku realizovat. Intenzita dopadu omezení na vlastníka pozemku totiž může být různá v závislosti na tom, jak svůj pozemek zamýšlel využívat: zákaz provádět určité změny vlastníka nemusí nijak omezit (neboť takové změny provádět vůbec nezamýšlel) nebo se naopak může stát, že vlastník pozemku zamýšlel provádět určité úpravy (typicky zřizovat stavby) a již pro tyto změny podnikl některé přípravné kroky (např. získal rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení apod.) [srov. nález sp. zn. III. ÚS 950/17 ze dne 19. 12. 2017 (N 232/87 SbNU 781)]. Tomu odpovídá i znění přiměřeně použitelného §102 odst. 3 stavebního zákona.
18. Ústavní soud s ohledem na výše vymezená obecná východiska dospěl k závěru, že v nyní projednávaném případě obecné soudy rozhodly v souladu s výše popsanými judikatorními východisky. Srozumitelně a logicky vysvětlily, proč omezení vlastnického práva stěžovatele nepovažovaly za kvalifikované omezení užívání majetku, za které je nutno přiznat stěžovateli náhradu ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití §102 stavebního zákona. Z odůvodnění napadených rozhodnutí vyplývá, že se zejména krajský soud zabýval intenzitou, kterou změna územního plánu zasáhla vlastnické právo stěžovatele. Krajský soud jasně vysvětlil, proč se se změnou územního plánu možnosti stěžovatele, jak využít pozemek, výrazně nezměnily, a proto nelze na jeho případ aplikovat čl. 11 odst. 4 Listiny, respektive podle tohoto ustanovení nelze poskytnout stěžovateli náhradu. Obecné soudy mimo jiné vzaly v úvahu, že stěžovatel nabyl pozemek bezúplatně (dědictvím), že nevynaložil žádné náklady pro realizaci stavby a že pozemek nesloužil k zajištění závazku. Obecné soudy dále shledaly, že již před změnou územního plánu byla možnost výstavby na dotčených pozemcích výrazně omezena, jelikož se pozemek nachází v CHKO Beskydy. Ani procesním námitkám stěžovatele pak nelze přisvědčit, neboť i v tomto ohledu obecné soudy postupovaly v souladu s ústavním pořádkem a judikaturou Ústavního soudu.
19. Lze tedy uzavřít, že závěry obecných soudů ohledně intenzity omezení vlastnického práva stěžovatele nejsou svévolné či excesivní. Z výše uvedených závěrů zároveň vyplývá, že napadená rozhodnutí jsou přezkoumatelná a závěry v nich uvedené nejsou v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Současně byly v řízení před obecnými soudy dodrženy všechny předpoklady spravedlivého procesu.
20. Z uvedených důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. března 2023
Ludvík David v. r.
předseda senátu