ECLI:CZ:US:2023:3.US.1093.21.1
sp. zn. III. ÚS 1093/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. arch. Petra Horneka, zastoupeného Mgr. Ditou Křápkovou, advokátkou, sídlem Lipová 5a, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. února 2021 č. j. 4 As 1/2021-46 a proti II. III. a IV. výroku usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. prosince 2020 č. j. 10 A 17/2014-137, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva kultury, sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a označených výroků tam uvedeného rozhodnutí Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 4 odst. 4, v čl. 11 odst. 1 a 3, v čl. 36 odst. 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i jeho právo podle čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím vedlejšího účastníka ze dne 13. 3. 2013 č. j. MK 14119/2013 PI bylo v přezkumném řízení podle §149 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen "správní řád"), zrušeno závazné stanovisko Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 29. 6. 2012 č. j. S-MHMP 560473/2012 ve věci stavby terasy ve střešní rovině domu X.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podal stěžovatel žalobu k městskému soudu. Městský soud nejprve žalobu usnesením ze dne 13. 2. 2014 č. j. 10 A 17/2014-35 odmítl s odůvodněním, že závazné stanovisko není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a tedy takovým rozhodnutím není ani rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení. Citované usnesení městského soudu zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. 5. 2014 č. j. 4 As 42/2014-69. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ačkoliv závazné stanovisko samo o sobě není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., rozhodnutí, jímž bylo závazné stanovisko v přezkumném řízení zrušeno, takovým rozhodnutím je, a lze ho napadnout samostatnou žalobou. V průběhu pokračujícího řízení o žalobě městský soud zjistil, že v nálezu sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016 (N 41/80 SbNU 501), dostupném stejně jako dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz, Ústavní soud kasačnímu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2014 (v souvislosti s přezkumem jiného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) vytkl, že se odchýlil od právního názoru vyjádřeného dříve v rozsudku č. j. 6 As 64/2012-21, aniž by věc předložil rozšířenému senátu, a opomenul zásadní úvahy k výkladu §65 odst. 1 s. ř. s., vyjádřené nejen v rozsudku rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009-113, ale též v předchozí judikatuře. Městský soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že závaznost kasačního rozsudku Nejvyššího správního soudu byla nálezem Ústavního soudu prolomena, a usnesením ze dne 20. 12. 2017 č. j. 10 A 17/2014-97 žalobu opětovně odmítl. Proti druhému usnesení o odmítnutí žaloby stěžovatel podal kasační stížnost. Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu i nadále trval na svém názoru, že proti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení má být přípustná samostatná žaloba, a proto věc předložil rozšířenému senátu, který usnesením ze dne 22. 10. 2019 č. j. 4 As 3/2018-50 věc čtvrtému senátu vrátil, neboť dospěl k závěru, že není založena jeho pravomoc rozhodnout o předložené právní otázce podle §17 odst. 1 s. ř. s., když k překonání kasační závaznosti prvního kasačního rozsudku čtvrtého senátu nálezem Ústavního soudu by mohlo dojít jen tehdy, pokud by Ústavní soud názor čtvrtého senátu o přípustnosti žaloby považoval za protiústavní, k čemuž nedošlo, protože Ústavní soud pouze poukázal na argumentační deficity kasačního rozsudku, avšak jeho závěry za protiústavní neoznačil. Následně čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 22. 11. 2019 č. j. 4 As 3/2018-58 druhé odmítací usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
4. Městský soud usnesením ze dne 7. 1. 2020 č. j. 10 A 17/2014-117 řízení přerušil, protože v mezidobí druhý senát Nejvyššího správního soudu v jiné věci (žalobce Michal Praha, spol. s r. o.) usnesením ze dne 20. 11. 2019 č. j. 2 As 8/2018-63 předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí podle §17 odst. 1 s. ř. s. otázku, zda lze proti rozhodnutí rušícímu v přezkumném řízení závazné stanovisko podat žalobu proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s., případně zda lze proti takovému rozhodnutí brojit žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle §82 s. ř. s. Rozšířený senát o sporné otázce rozhodl rozsudkem ze dne 15. 12. 2020 č. j. 2 As 8/2018-76 tak, že úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle §149 odst. 6 správního zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen podle §70 písm. a) s. ř. s. Žalobu proti takovému úkonu musí soud odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. d) s. ř. s. S ohledem na tento závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu městský soud usnesením ze dne 22. 12. 2020 č. j. 10 A 17/2014-137 žalobu odmítl pro nepřípustnost.
5. Usnesení městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjadřuje nesouhlas se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovenými v rozsudku ze dne 15. 12. 2020 č. j. 2 As 8/2018-76, naopak se ztotožňuje se závěry čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu vyplývajícími z rozsudku ze dne 23. 5. 2014 č. j. 4 As 42/2014-69. Stěžovatel je přesvědčen, že proti rozhodnutí, jímž bylo v přezkumném řízení zrušeno závazné stanovisko dotčeného orgánu, musí být přípustná samostatná žaloba. Opačný právní názor představuje porušení práva na soudní ochranu, jednak z důvodu absence ochrany legitimního očekávání, jakož i z důvodu naprosté neúčinnosti odloženého soudního přezkumu, k němuž nakonec ani v mnoha případech nemusí dojít.
7. Stěžovatel taktéž nesouhlasí s rozhodnutím vedlejšího účastníka, kterým bylo z podnětu Bytového družstva X a SVJ X zrušeno závazné stanovisko Odboru památkové péče ze dne 29. 6. 2012, jímž bylo z hlediska zájmů státní památkové péče shledáno (za splnění stanovených podmínek) vybudování terasy ve střešní rovině nemovitosti č. p. X, k. ú. M., jako přípustné. Stěžovatel má za to, že odůvodnění napadeného rozhodnutí vedlejšího účastníka je velmi nepřehledné, neobsahuje žádný konkrétní důvod nezákonnosti předmětného závazného stanoviska a trpí zásadními právními vadami, pro které je nezákonné. Stěžovateli byla odňata právní možnost bránit se proti zrušení původního závazného stanoviska. Jedinou cestu k ochraně svých práv stěžovatel spatřoval v soudním přezkumu rozhodnutí správních orgánů, správní soudy však odmítnutím soudního přezkumu zcela rezignovaly na své základní poslání, kterým je ochrana veřejných subjektivních práv osob.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud připomíná, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud není ani primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95) či nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159)].
10. Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně konstatuje, že ústavní stížnost je ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zjevně neopodstatněná také v případě, kdy jí předestřené shodné tvrzení o porušení základního práva a svobody bylo již dříve Ústavním soudem posouzeno, a z něj vycházející (obdobná) ústavní stížnost jím byla shledána nedůvodnou nebo neopodstatněnou; jinak řečeno, je tomu tak tehdy, když stížností napadený zásah orgánu veřejné moci je konformní se závěry, jež Ústavní soud ve vztahu k němu již dříve vyslovil.
11. Tak je tomu i v nyní posuzované věci, kdy Ústavní soud usnesením ze dne 28. 2. 2023 sp. zn. III. ÚS 534/21 odmítl ústavní stížnost obchodní korporace Michal Praha, spol. s r. o., která taktéž brojila proti rozhodnutí ministerstva kultury, jímž bylo zrušeno v přezkumném řízení podle §149 odst. 6 správního řádu závazné stanovisko odboru památkové péče Magistrátu hlavního města Prahy. Podstatou sporu v řízení v citované právní věci byla shodná otázka, tedy zda úkon správního orgánu, kterým bylo zrušeno závazné stanovisko v přezkumném řízení podle §149 odst. 6 správního řádu, resp. kterým byl zamítnut rozklad proti tomuto úkonu, představuje správní rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. Také v uvedené věci stěžovatelka nesouhlasila se závěrem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu a shodně jako nyní stěžovatel opřela svou argumentaci o odlišné stanovisko soudce Mgr. Aleše Roztočila.
12. Ústavní soud v usnesení ze dne 28. 2. 2023 sp. zn. III. ÚS 534/21 s odkazem na svou judikaturu shledal závěry správních soudů o odložení soudního přezkumu až do řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí ústavně slučitelnými. Ústavní soud připustil, že zvolené řešení často není pro dotčené osoby "komfortní", z ústavněprávního hlediska však měl za podstatné, že v případě zásahu do subjektivních veřejných práv se stěžovateli v konečném důsledku dostane právní ochrany, resp. nedojde k odepření přístupu k soudu (stavu denegatio iustitiae). Postup správních orgánů vedoucí ke zrušení závazného stanoviska může být totiž nadřízeným správním orgánem a posléze správním soudem přezkoumán při přezkumu rozhodnutí, do něhož je závazné stanovisko vtěleno, nedochází tak ke znemožnění soudního přezkumu en bloc, ale k "posunutí" soudního přezkumu do pozdější fáze, v níž je posuzována zákonnost rozhodnutí, pro něž je závazné stanovisko nebo "rozhodnutí" o jeho zrušení či změně, podkladem (viz §75 odst. 2 s. ř. s., podle něhož byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví).
13. V citovaném usnesení Ústavní soud uvedl, že správní soudy přesvědčivým a logickým způsobem vysvětlily, že samotným zrušením závazného stanoviska k žádnému přímému zásahu do subjektivních veřejných práv stěžovatelky (tím méně pak do ústavně zaručených základních práv a svobod podle Listiny) nedošlo a dojít nemohlo. Není-li sporu o tom, že závazná stanoviska nejsou správními rozhodnutími, když přímo nezakládají, nemění ani neruší práva a povinnosti osob, a jde tak o úkony podle části IV. správního řádu, nelze shledat sám o sobě protiústavním ani závěr, že úkon (byť formálně označený jako "rozhodnutí"), kterým se toto závazné stanovisko v přezkumném řízení mění nebo ruší, také není samostatně přezkoumatelným správním rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.
14. Ústavní soud neshledal důvodu se od tohoto svého závěru odchýlit, proto nepřisvědčil stěžovateli, že by odůvodnění napadených rozhodnutí bylo možno označit za svévolná či extrémní. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a městského soudu, které se vypořádaly se všemi námitkami stěžovatele způsobem, jenž Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti. Napadená rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Stěžovatel toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas s právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
15. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. května 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu