ECLI:CZ:US:2023:3.US.1325.23.1
sp. zn. III. ÚS 1325/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatelky České štěrkopísky spol. s r. o., sídlem Cukrovarská 41/34, Praha 9, zastoupené Mgr. Tomášem Uherkem, advokátem, sídlem Jandova 208/8, Praha 9, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. května 2023 č. j. 10 As 333/2022-66 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. listopadu 2022 č. j. 18 A 77/2022-37, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, a obchodní společnosti Vodovody a kanalizace Hodonín, a. s., sídlem Purkyňova 2933/2, Hodonín, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") usnesením ze dne 23. 11. 2022 č. j. 18 A 77/2022-37 odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), žalobu, kterou se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem Ministerstva životního prostředí (dále jen "Ministerstvo"), jenž spatřovala ve sdělení Sekce ochrany životního prostředí Ministerstva ze dne 5. 8. 2022 č. j. MZP/2022/700/97, jímž nebyla k žádosti stěžovatelky ze dne 7. 3. 2022 podle §9a odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, prodloužena platnost stanoviska EIA ze dne 9. 3. 2015 č. j. 12289/ENV/15. Městský soud dospěl k závěru, že tvrzený zásah není nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s., neboť závazná stanoviska nemohou být předmětem soudního přezkumu, protože sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti, když do práv subjektu může závazné stanovisko zasáhnout až případným vydáním konečného rozhodnutí, pro něž bylo stanovisko závazným podkladem. Usnesení městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl, neboť se ztotožnil se závěry městského soudu.
II.
Argumentace stěžovatelky
3. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje nesouhlas se závěrem správních soudů, že sdělení o neprodloužení stanoviska EIA není přezkoumatelné ve správním soudnictví. Vyšly-li soudy v napadených rozhodnutích ze závěrů rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu Závazná stanoviska III (rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. prosince 2020 č. j. 2 As 8/2018-76), který řeší zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení, poukazuje stěžovatelka na to, že vydání úkonu správního orgánu, kterým není vyhověno žádosti o prodloužení platnosti stanoviska EIA, nelze srovnávat se situací, kdy je pro nezákonnost v přezkumném řízení zrušeno vadné závazné stanovisko. Při vydání stanoviska EIA v dané věci totiž k žádné nezákonnosti nedošlo. V důsledku definitivního ukončení věci pak musí investor zpracovat zcela novou dokumentaci a následně zahájit zcela nový proces EIA. Jako neefektivní se jeví taktéž podání žádosti o povolení hornické činnosti, kdy by předpokladem soudního přezkumu bylo zastavení řízení o takové žádosti pouze z důvodu nedoložení nezbytného podkladu v podobě platného stanoviska EIA. Argumentují-li správní soudy omezenou platností stanoviska EIA, s tou stěžovatelka počítala, nikoli však s tím, že žádosti nebude vyhověno sdělením k tomu neoprávněné osoby, v rozporu s odborným názorem věc skutečně vyřizujících úředních osob a na základě pokynu podjaté ministryně, nadto bez možnosti soudní ochrany. V doplnění ústavní stížnosti stěžovatelka sděluje, že Odbor EIA Ministerstva usnesením ze dne 19. 5. 2023 č. j. MZP/2023/710/1892 sdělení Sekce ochrany životního prostředí Ministerstva ze dne 5. 8. 2022 o neprodloužení platnosti stanoviska EIA zrušil pro nepřezkoumatelnost.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
4. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
5. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů, a vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Ústavní soud napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95 či nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159), dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz]. K takovému pochybení správních soudů v nyní posuzované věci nedošlo.
6. Podstatou věci řešené správními soudy bylo, zda se lze proti sdělení o neprodloužení platnosti stanoviska EIA bránit žalobou proti nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s.
7. Městský soud v odůvodnění svého usnesení dovodil, že v úkonu, jímž není prodloužena platnost závazného stanoviska jako podkladového úkonu, nelze spatřovat samostatný zásah do subjektivních veřejných práv, jakýchkoliv osob. Ve své podstatě jde o situaci, v níž subjekt nedisponuje závazným stanoviskem. Městský soud dále uvedl, že stěžovatelka musela počítat s omezenou platností stanoviska EIA a nemohla mít v tomto ohledu legitimní očekávání, že platnost stanoviska bude bez dalšího prodloužena. Podle městského soudu není stěžovatelka zbavena práva na soudní ochranu, neboť se případně může bránit žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu, který by spočíval v nevydání nového stanoviska EIA.
8. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval povahou stanoviska EIA v posuzované věci a dospěl k závěru, že smyslem přechodných ustanovení zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, bylo, aby se původně nezávazná stanoviska EIA, jež mají být podkladem rozhodnutí v navazujících řízeních, která po 30. 3. 2015 ještě nebyla dokončena, stala stanovisky závaznými. Na původní stanovisko EIA je tedy podle Nejvyššího správního soudu nutné nahlížet ve spojení s ověřovacím závazným stanoviskem - tato dvě stanoviska společně vytváří závazné stanovisko EIA. Jde-li o povahu sdělení o neprodloužení stanoviska EIA, Nejvyšší správní soud měl za to, že má obdobnou (nikoli však stejnou) povahu jako zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení a lze na něj přiměřeně použít závěry z rozsudku rozšířeného senátu Závazná stanoviska III. Podle tohoto rozsudku úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle §149 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen podle §70 písm. a) s. ř. s. Žalobu proti takovému úkonu musí soud odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. d) s. ř. s.
9. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by závěr Nejvyššího správního soudu a městského soudu z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť jejich rozhodnutí považuje za řádně odůvodněná a přesvědčivá. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadených rozhodnutí, která se se všemi námitkami stěžovatelky vypořádala způsobem, jenž Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní soudy při svém rozhodování aplikovaly platné právo a při jeho interpretaci vycházely z jeho podstaty a smyslu.
10. To platí i pro v ústavní stížnosti vyjádřené námitky týkající se podání opakované žádosti o stanovisko EIA a podání žádosti o povolení hornické činnosti, se kterými se Nejvyšší správní soud vypořádal v bodech 40 a 41 rozsudku. Také závěru Nejvyššího správního soudu, že jakkoli finanční a časová zátěž související s podáním takových žádostí může být pro dotčenou osobu citelná, dává platná právní úprava správním soudům jen velmi omezené možnosti do takových situací zasahovat, nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout, neboť Nejvyšší správní soud při svých závěrech vycházel z rozsudku Závazná stanoviska III. V době rozhodování Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti stěžovatelky (podané dne 1. 12. 2022) již přitom bylo usnesením ze dne 28. 2. 2023 sp. zn. III. ÚS 534/21 rozhodnuto o ústavní stížnosti podané proti rozsudku Závazná stanoviska III. Ústavní soud v citovaném usnesení s odkazem na svou judikaturu shledal závěry správních soudů o odložení soudního přezkumu závazného stanoviska až do řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí ústavně slučitelnými. Ústavní soud připustil, že takové řešení často není pro dotčené osoby komfortní, optimálnost právní úpravy, jejího výkladu a používání soudy však neměl za referenční hledisko přezkumu v řízení o ústavní stížnosti, když z ústavněprávního hlediska je podstatné, že v případě zásahu do subjektivních veřejných práv se stěžovatelce v konečném důsledku dostane právní ochrany, resp. nedojde k odepření přístupu k soudu.
11. Jak uvedl v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud, taktéž sdělení o neprodloužení platnosti stanoviska EIA se v právech stěžovatelky neprojeví přímo, ale případně až spolu s konečným rozhodnutím ve věci. Upozorňuje-li stěžovatelka, že na rozdíl od zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení z důvodu nezákonnosti (rozsudek Závazná stanoviska III) při vydání stanoviska EIA v její věci k žádné nezákonnosti nedošlo, k čemuž odkazuje na odložení mnoha podnětů k jeho zrušení v přezkumném řízení, nelze než uvést, že odbor EIA Ministerstva usnesením dne 19. 5. 2023 č. j. MZP/2023/710/1892 zrušil sdělení o neprodloužení platnosti stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru "Těžba a úprava štěrkopísku v Uherském Ostrohu 2" na životní prostředí ze dne 5. 8. 2022 z důvodů vad způsobujících jeho nezákonnost.
12. Ze všech uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení základních práv stěžovatelky neshledal. Správní soudy se danou věcí podrobně zabývaly, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svých rozhodnutí srozumitelně uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. října 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu