ECLI:CZ:US:2023:4.US.2297.23.1
sp. zn. IV. ÚS 2297/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Janem Svatoněm o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Elektrárna Chvaletice a.s., sídlem K Elektrárně 227, Chvaletice, zastoupené JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., advokátem, sídlem V Celnici 1034/6, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2023 č. j. 4 As 341/2020-63, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a 1. Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice a 2. Frank Bold Society, z.s., sídlem Údolní 33, Brno, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zrušení shora uvedeného soudního rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její práva zaručená v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z jejích příloh se podává, že Krajský úřad Pardubického kraje (dále jen "krajský úřad") na základě žádosti stěžovatelky vydal dne 18. 4. 2019 vyjádření č. j. KrÚ27167/2019/OŽPZÚCH s odkazem na §23 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění účinném do 30. 12. 2020 (dále jen "zákon o EIA"). V uvedeném vyjádření vyslovil, že záměr "Ekologizace energetického zdroje Elektrárna Chvaletice" (dále jen "záměr") nepodléhá posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí.
3. První vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 22. 1. 2020 č. j. MZP/2019/550/1239 - Ko zamítl odvolání 2. vedlejšího účastníka proti vyjádření ze dne 18. 4. 2019 jako nepřípustné. Měl za to, že odvolání směřuje proti úkonu správního orgánu (krajského úřadu), které má povahu jiného správního úkonu podle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), a nelze jej proto považovat za rozhodnutí.
4. O žalobě 2. vedlejšího účastníka rozhodl Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 14. 10. 2020 č. j. 52 A 19/2020-77 tak, že ji zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II). Krajský soud konstatoval, že stěžejní otázkou je, zda vyjádření krajského úřadu je či není rozhodnutím, které by bylo ve spojení s rozhodnutím 1. vedlejšího účastníka soudně přezkoumatelné. Z vyjádření ze dne 18. 4. 2019 podle krajského soudu jednoznačně vyplývalo, že jde o vyjádření podle §23 odst. 4 zákona o EIA, které nebylo vydáno ve správním řízení a které má i podle důvodové zprávy k uvedenému zákonu formu jiného správního úkonu podle části čtvrté správního řádu. Krajský soud připustil, že za určitých okolností lze i úkony (například přípisy či sdělení), které nejsou označeny jako rozhodnutí, materiálně posuzovat jako rozhodnutí (pokud zasahují do právní sféry žalobce), nicméně v posuzovaném případě tomu tak nebylo.
5. Ke kasační stížnosti 2. vedlejšího účastníka rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem, že se rozsudek krajského soudu ze dne 14. 10. 2020 č. j. 52 A 19/2020-77 zrušuje (výrok I), že se rozhodnutí 1. vedlejšího účastníka ze dne 22. 1. 2020 č. j. MZP/2019/550/1239 - Ko zrušuje a věc se vrací 1. vedlejšímu účastníkovi k dalšímu řízení (výrok II) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III a IV). Nejvyšší správní soud shledal, že přestože v ryze obecné rovině je možné s krajským soudem i 1. vedlejším účastníkem souhlasit v tom, že zákon o EIA v §23 odst. 3 a 4 nepředpokládá na základě žádosti žadatele vydání rozhodnutí, ale pouze vyjádření příslušného orgánu, které se považuje za jiný správní úkon podle části čtvrté správního řádu, v posuzovaném případě nebylo možno vyjádření ze dne 18. 4. 2019 za tento jiný správní úkon podle části čtvrté správního řádu považovat proto, že krajský úřad, byť s odkazem na §23 odst. 4 zákona o EIA, projevil vůli mající všechny judikaturou vytčené atributy správního rozhodnutí, jehož vydání předpokládá v §7 odst. 6 zákona o EIA. Krajský soud tedy spornou otázku o povaze vyjádření ze dne 18. 4. 2019 posoudil nesprávně. Uvedené vyjádření je rozhodnutím podle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a 1. vedlejší účastník tudíž pochybil, pokud odvolání 2. vedlejšího účastníka proti tomuto rozhodnutí zamítl jako nepřípustné.
II.
Stěžovatelčina argumentace
6. Stěžovatelka má zejména za to, že napadeným rozsudkem byla významně ohrožena její důvěra v právo a její práva nabytá v dobré víře. Nejvyšší správní soud v rozporu s ustálenou správní praxí i svou předchozí judikaturou označil vyjádření krajského úřadu za rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Tato nedůvodná a neodůvodněná "překlasifikace" s sebou potenciálně pro stěžovatelku nese závažné procesní důsledky, jejichž výsledkem je narušení práv stěžovatelky nabytých v dobré víře. Nejvyšší správní soud se dopustil svévole, když bez náležitého odůvodnění posoudil povahu vyjádření krajského úřadu v rozporu se svou předchozí judikaturou. Vzhledem k vázanosti správních soudů a správních orgánů právním názorem Nejvyššího správního soudu, jakož i k obecné závaznosti rozsudku Nejvyššího správního soudu, tento závěr de facto vyprazdňuje obsah vyjádření podle §23 odst. 3, resp. 4 zákona o EIA pro účel záměru a v budoucnu i pro účely záměrů jemu obdobných. Napadený rozsudek je ve významném rozporu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, když v jeho důsledku jsou správní orgány nuceny o záměru opětovně rozhodovat mimo meze zákonného rámce. Opětovné řízení o záměru navíc bude stiženo přepjatým formalismem, stejně jako je přepjatě formalistický samotný napadený rozsudek.
III.
Posouzení přípustnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení (§42 odst. 1 a odst. 2 zákona o Ústavním soudu), přičemž dospěl k závěru, že jde o nepřípustný návrh podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní stížnost pak podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy tvoří procesní prostředek k ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod, který je vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv, ve vztahu subsidiarity. Ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti a principu minimalizace zásahů do činnosti obecných soudů vyplývá, že rozhodovací činnost Ústavního soudu je primárně zaměřena na přezkum věcí skončených, v nichž případný zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod již nelze napravit odpovídajícími procesními prostředky v rámci řízení samotného či cestou obecného (v tomto případě správního) soudnictví.
9. Na základě všeho výše uvedeného pak Ústavní soud činí opakovaně závěr, že zásadně nelze připustit ústavní stížnost proti kasačnímu rozhodnutí Nejvyššího soudu ani Nejvyššího správního soudu [srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 29/11 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.) nebo ze dne 18. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2371/11 (N 159/66 SbNU 373); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], přičemž tyto závěry lze bezpochyby aplikovat i na kasační rozhodnutí správních soudů vydané ve správním soudnictví, kterými se posuzovaná věc "vrací zpět" správním orgánům k dalšímu řízení (srov. např. za všechny usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2366/21). Ve věcech, kdy Ústavní soud připustil ústavní stížnost proti nepravomocně skončené věci, se týkaly skutkově a právně zcela odlišných a velmi specifických situací (vrácení neprávem zkonfiskovaného zemědělského majetku podle zákona o půdě; absence soudní kontroly návrhového oprávnění nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu či porušení práva na zákonného soudce neodůvodněným nařízením změny senátu), tudíž jsou v nyní posuzované věci neaplikovatelné.
10. Stejně tak nelze postupovat cestou aplikace výjimky podle §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. K takovému výjimečnému postupu může dojít jen v případě, že všechny prostředky, které zákon k ochraně práv stěžovateli poskytuje, nebyly vyčerpány a řízení je přitom pravomocně skončeno (popř. jde o jiný zásah orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí nebo opatření), takže jiný prostředek nápravy již neexistuje, věc však svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a ústavní stížnost byla podána ve stanovené lhůtě jednoho roku. O takový případ v posuzované věci nejde, což vyplývá i ze samotného konstatování Nejvyššího správního soudu v bodě 48 napadeného rozsudku: "Nejvyšší správní soud přitom považuje za potřebné na tomto místě zdůraznit, že ne každé vyjádření vydané příslušným správním orgánem podle §23 odst. 3 a 4 zákona o EIA je rozhodnutím podle §65 s. ř. s. Je totiž třeba vždy přihlížet k individuálním okolnostem toho kterého případu a posuzovat skutkovou a právní stránku každé věci jednotlivě s ohledem na obsah i formu posuzovaného úkonu správního orgánu.", ze kterého se jednoznačně podává, že závěry uvedené v napadeném rozsudku nelze bez dalšího aplikovat na veškerá vyjádření vydávaná podle §23 odst. 3 a 4 zákona o EIA, a jsou aplikovaná pouze v této konkrétní věci stěžovatelky.
11. Procesním důsledkem napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu je, že věc se vrací zpět 1. vedlejšímu účastníkovi (tj. Ministerstvu životního prostředí), který bude o ní znovu rozhodovat, jak ostatně již podle tvrzení stěžovatelky učinil, přičemž bude v takto otevřeném řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu zřetelně vyjádřeným v odůvodnění napadeného rozsudku. Nejde proto o věc pravomocně skončenou z hlediska §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ochranu práv, do nichž bylo (či je nebo bude "v dalším řízení") zasaženo postupem správního orgánu, poskytuje soudní řád správní, a to v obecné rovině typicky prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu či žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Rozhodly-li by správní orgány podle stěžovatelky v následném správním řízení nezákonně, soudní řád správní poskytuje uplatnitelné prostředky ochrany, což by v případě následného procesního úspěchu mohlo vyústit i v to, co nyní požaduje stěžovatelka po Ústavním soudu. Z těchto důvodů je ústavní stížnost stěžovatelky nepřípustná.
12. Ústavní soud pro úplnost dodává, že v posuzované věci nedochází k odepření spravedlnosti (denegationis iustitiae), jelikož Ústavní soud bude případně povolán zabývat se zásahem do ústavně zaručených práv stěžovatelky (teprve) v rámci přezkumu pravomocného rozhodnutí, kterým bude řízení definitivně pravomocně skončeno a ohledně kterého tedy budou vyčerpány veškeré zákonem garantované procesní prostředky obrany (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2009 sp. zn. IV. ÚS 1353/09). Ústavní soud na tomto místě připomíná, že ačkoliv je ústavní stížnost zásadně přípustná jen proti konečnému rozhodnutí (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), není tím vyloučeno, aby se v rámci jeho přezkumu uplatnily námitky směřující nejen k tomuto rozhodnutí, nýbrž i k celému dosavadnímu průběhu řízení. Vlastní ústavněprávní posouzení se tak může týkat i všech předchozích rozhodnutí, jež byla v tomto řízení vydána.
13. Na základě výše uvedených důvodů byla ústavní stížnost Ústavním soudem podle §75 odst. 1 ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítnuta jako návrh, který je nepřípustný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. prosince 2023
Jan Svatoň, v. r.
soudce zpravodaj