ECLI:CZ:US:2023:4.US.353.23.1
sp. zn. IV. ÚS 353/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy, soudce zpravodaje Jaroslava Fenyka a soudce Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelek 1) Olgy Klímové a 2) MUDr. Ireny Kubatkové, zastoupených JUDr. Petrem Šťovíčkem, Ph.D., advokátem se sídlem Malostranské náměstí 5/28, Praha 1 - Malá Strana, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. prosince 2022 č. j. 7 As 260/2022-32 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. srpna 2022 č. j. 3 A 121/2020-121, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a České republiky - Státního pozemkového úřadu, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3 - Žižkov, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelky domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro tvrzené porušení čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 3 Ústavy.
II. Rekapitulace skutkového a procesního vývoje
2. Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Středočeský kraj a hl. m. Prahu (dále jen "KPÚ"), rozhodnutím ze dne 31. 10. 2017 č. j. PÚ 8043/93/6 (dále jen "rozhodnutí KPÚ") rozhodl, že stěžovatelky nejsou vlastnicemi tam specifikovaných nemovitostí podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen "zákon o půdě"), jako dědičky po oprávněné osobě (zemřelé) - matce stěžovatelek. Stěžovatelky podaly dne 16. 9. 2019 žádost, aby vedlejší účastnice prohlásila rozhodnutí KPÚ nicotným a uložila mu povinnost ve věci znovu rozhodnout podle výsledků dodatečného dědického řízení. K této žádosti vedlejší účastnice sdělila, že v této věci lze uvažovat o obnově řízení. Stěžovatelky tedy podaly ke KPÚ žádost o obnovu řízení ve věci sp. zn. PÚ 8043/93/6, kterou KPÚ dne 2. 9. 2020 zamítl. Proti tomuto rozhodnutí brojily stěžovatelky správní žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 21. 4. 2022 č. j. 6 A 4/2021-69 pro nedůvodnost zamítl. Stěžovatelky podaly dne 23. 9. 2020 vedlejší účastnici novou žádost, aby prohlásila nicotnost rozhodnutí KPÚ a uložila mu povinnost rozhodnout podle výsledků dodatečného dědického řízení z roku 2020. Dopisem ze dne 20. 10. 2020 vedlejší účastnice stěžovatelkám sdělila, že neshledala důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti rozhodnutí KPÚ.
3. Stěžovatelky následně podaly k městskému soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti vedlejší účastnice, kterou městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Dospěl k závěru, že vedlejší účastnice není nečinná. V souladu s §77 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, totiž stěžovatelkám sdělila, že neshledala důvod pro zahájení řízení o prohlášení nicotnosti rozhodnutí KPÚ. Samotný podnět přitom řízení o prohlášení nicotnosti nezahajuje. Je na uvážení správního orgánu, zda shledá důvody pro zahájení takového řízení. Stěžovatel se tudíž nemůže ani domoci vydání meritorního rozhodnutí žalobou na ochranu před nečinností. K tomu městský soud doplnil, že při rozhodování o žalobě proti nečinnosti není oprávněn posuzovat náležitosti již vydaných předchozích rozhodnutí. Z toho důvodu se věcně nezabýval stěžovatelkami namítanými vadami rozhodnutí KPÚ. Námitky vůči tomuto rozhodnutí mohly stěžovatelky uplatnit podle §9 odst. 6 zákona o půdě prostřednictvím žaloby v občanském soudním řízení.
4. Proti rozsudku městského soudu podaly stěžovatelky kasační stížnost, kterou zamítl Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem jako nedůvodnou. Vyložil přitom svoji judikaturu, podle které osoba, která podle §77 odst. 3 správního řádu dá podnět k prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí, nemá právo na vydání meritorního rozhodnutí, nýbrž pouze na sdělení, zda správní orgán shledal důvody k zahájení řízení. Neztotožnil se s námitkou stěžovatelek, že měl za takové situace povinnost rozhodnout o nicotnosti rozhodnutí KPÚ sám městský soud. Správní soudy sice mají povinnost přihlédnout k nicotnosti správních rozhodnutí, ta však dopadá na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Předmětem řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nejsou a ani nemohou být předchozí správní rozhodnutí. Právní řád přitom poskytuje množství nástrojů k ochraně práv stěžovatelek, jež mohou být rozhodnutím KPÚ dotčena. Takovým prostředkem však není žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jež je pouze subsidiárním prostředkem ochrany.
III. Argumentace stěžovatelek
5. Stěžovatelky považují za nesprávný závěr správních soudů, že nebyl důvod pro zahájení řízení o nicotnosti rozhodnutí KPÚ. Stěžovatelky mají nadále za to, že bylo povinností vedlejší účastnice takové řízení o nicotnosti zahájit, neboť stěžovatelky správnímu orgánu řádně doložily, že vedlejší účastnice postupovala nezákonně, když rozhodovala ve věci dědictví po zemřelé matce stěžovatelek. Podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu přitom nelze obcházet specifické soudní procedury, jako např. dědické řízení. K této otázce se ostatně již přímo ve věci stěžovatelek, v níž se domáhali vůči vedlejší účastnici vyplacení finanční náhrady z rozhodnutí KPÚ, vyjádřil Obvodní soud pro Prahu 3 v soudním řízení vedeném pod sp. zn. 4 C 10/2019.
6. Vedlejší účastnice do dnešního dne o nicotnosti rozhodnutí KPÚ meritorně nerozhodla, naopak je ve věci pasivní a odmítá protiprávní stav odstranit. Ze zjevně formalistického přístupu správních soudů k nárokům stěžovatelek je přitom zřejmá nevůle správních soudů zabývat se obsahem vznesených námitek - takový postup považují za denegatio iustitiae. Stěžovatelky nesdílí právní názor správních soudů, že vedlejší účastnice nebyla podle zákona oprávněna nicotnost rozhodnutí KPÚ vyslovit, naopak bylo povinností správního orgánu takto postupovat a pokud takto nepostupoval, bylo povinností správních soudů věc řádně posoudit a příp. vyslovit nicotnost rozhodnutí KPÚ. Stěžovatelky závěrem shrnují, že bylo porušeno zejména jejich ústavní právo, jímž se dědění zaručuje, jakož i jejich právo vlastnit majetek. Stěžovatelky se domnívají, že postupem správních soudů jim nebyla řádně poskytnuta soudní ochrana. Postup vedlejší účastnice je možné označit také za rozporný s čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť jí nepřísluší, aby rozhodovala v dědických věcech, jako se stalo v tomto případě.
IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní stížnost byla oprávněnými osobami podána včas [§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], a není nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Stěžovatelky jsou řádně zastoupeny advokátem (§29 až §31 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
V. Vlastní hodnocení Ústavního soudu
8. Ústavní soud není povolán k zasahování do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci, neboť je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Proto postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
9. Argumentace stěžovatelek představuje především pokračující polemiku s právními závěry správních soudů, že se stěžovatelky nemohou žalobou na ochranu proti nečinnosti domáhat vydání rozhodnutí o nicotnosti a že v tomto typu řízení nemohou správní soudy přezkoumávat dříve správním orgánem vydaná rozhodnutí. Avšak podle Ústavního soudu jsou napadená rozhodnutí, s ohledem na předmět řízení, v nichž byla vydána, ústavně konformní. Správní soudy svá rozhodnutí srozumitelně a logicky odůvodnily a řádně přitom vypořádaly všechny relevantní námitky a argumenty stěžovatelek, které v ústavní stížnosti znovu reprodukují.
10. K namítanému porušení čl. 36 odst. 1 Listiny Ústavní soud předesílá, že uvedené ustanovení zaručuje každému možnost domáhat se "stanoveným postupem" svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. "postupy"), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ústavní soud přitom již v minulosti konstatoval, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat [srov. bod 19. nálezu ze dne 7. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 12/17 (N 202/87 SbNU 311)].
11. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví, že byl-li jednotlivec na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny [viz bod 49. odůvodnění nálezu ze dne 27. 11. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 41/17 (N 189/91 SbNU 329; 16/2019 Sb.)]. Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu již nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat a případně i omezit. Dodrží-li jednotlivec stanovené postupy a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae. O takový případ však v nyní posuzované věci nejde.
12. Správní soudy ve svých rozhodnutích vyložily, že prohlášení nicotnosti rozhodnutí svou povahou představuje nápravný prostředek dozorčího práva, na jehož výkon a užití není právní nárok; v řízení o ochraně proti nečinnosti pak lze posuzovat pouze to, zda byl správní orgán nečinný, přičemž se v něm nelze domáhat vydání rozhodnutí o nicotnosti či nicotnost rozhodnutí prohlásit (viz zejm. bod 36. odůvodnění rozsudku městského soudu a body 18. až 21. rozsudku Nejvyššího správního soudu). V uvedeném - řádně odůvodněném - závěru neshledává Ústavní soud nic neústavního [srov. též stanovisko pléna ze dne 19. 12. 2000 sp. zn. Pl. ÚS-st. 12/2000 (ST 12/21 SbNU 484) nebo usnesení ze dne 29. 1. 2019 sp. zn. I. ÚS 3608/18 (U 3/92 SbNU 365)]. Postup správních soudů odpovídá jejich ustálené rozhodovací praxi, kterou stěžovatelky pomíjí a v ústavní stížnosti ji ani nijak nezpochybňují.
13. Mimoto správní soudy vysvětlily, jaké právní instrumenty mohou stěžovatelky k ochraně svých tvrzených práv využít (srov. bod 37. odůvodnění rozsudku městského soudu a bod 22. odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu). Stěžovatelkám tedy nebyla odepřena možnost domáhat se ochrany svých práv, neboť tak neučinily stanoveným postupem. Stěžovatelky byly navíc usnesením městského soudu ze dne 6. 5. 2022 č. j. 3 A 121/2020-93 vyzvány, aby upřesnily, zda nechtějí změnit žalobní typ na žalobu proti nezákonnému zásahu či na žalobu proti rozhodnutí. Nelze proto správním soudům vytýkat zjevně formalistický přístup, jímž by se "vyhýbaly" meritornímu přezkumu námitek stěžovatelek vůči rozhodnutí KPÚ.
14. Konečně, namítají-li stěžovatelky porušení svého ústavně zaručeného práva na ochranu vlastnictví a jeho složek (čl. 11 odst. 1 Listiny), uvádí k tomu Ústavní soud toliko, že uvedené právo nebylo v nynější věci nijak dotčeno, neboť se v řízení o ochraně před nečinností o jejich vlastnickém právu (ani sekundárně) nerozhodovalo. Stěžovatelky měly (popř. stále mají) možnost uplatnit svá procesní práva a zprostředkovaně se domáhat ochrany svých majetkových práv v jiných - k tomu určených - řízeních (viz též předchozí bod).
15. Další námitky a argumenty stěžovatelek směřující k podpoření jejich závěru o nicotnosti rozhodnutí KPÚ (a o souvisejícím porušení jejich ústavně zaručených práv) zjevně neodpovídají smyslu řízení proti nečinnosti správního orgánu, a jsou proto pro posouzení nynější věci bez významu [jak rovněž dovodily správní soudy ve svých rozhodnutích (srov. např. bod 24. odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu)].
16. Ústavní soud přezkoumal ústavní stížností napadená rozhodnutí z hlediska porušení ústavně zaručených práv a svobod stěžovatelek a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
17. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. března 2023
Josef Fiala v. r.
předseda senátu