ECLI:CZ:US:2023:4.US.3611.22.1
sp. zn. IV. ÚS 3611/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti PS PATROL, s. r. o., sídlem Střelecký ostrov 27/3, České Budějovice, zastoupené Mgr. Ing. Martinem Zvěřinou, advokátem, sídlem Dukelská 456/21, České Budějovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2022 č. j. 3 Ads 261/2020-68 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. června 2020 č. j. 51 Ad 1/2020-56, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a Ministerstva práce a sociálních věcí, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka podala dne 13. 2. 2019 žádost o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce za čtvrté čtvrtletí roku 2018, k níž připojila mimo jiné sdělení Finančního úřadu pro Jihočeský kraj (dále jen "správce daně") ze dne 7. 1. 2019 o existenci daňového nedoplatku na dani z přidané hodnoty (dále jen "DPH") ke dni 31. 12. 2018 ve výši 332 626 Kč. Úřad práce České republiky - krajská pobočka v Českých Budějovicích (dále jen "úřad práce") před vydáním rozhodnutí ve věci samé vyzval stěžovatelku, aby se vyjádřila k podkladům pro vydání správního rozhodnutí a sdělil jí, že nesplňuje podmínku "bezdlužného zaměstnavatele" podle §78a odst. 4 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zaměstnanosti"). K tomu stěžovatelka uvedla, že si je vědoma svého pochybení, a že správci daně zaslala daň dne 31. 12. 2018, ale ta byla připsána na jeho účet až dne 2. 1. 2019. Úřad práce rozhodnutím ze dne 5. 3. 2019 č. j. CBA-T-84/2019, s odkazem na §78a odst. 4 a 8 písm. b) zákona o zaměstnanosti, stěžovatelce neposkytl příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce za čtvrté čtvrtletí roku 2018. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že stěžovatelka nesplnila podmínku bezdlužného zaměstnavatele, neboť měla ke dni 31. 12. 2018 nedoplatek u správce daně ve výši 332 626 Kč, který byl uhrazen dne 2. 1. 2019, dále nedoplatek u Okresní správy sociálního zabezpečení ve výši 960 Kč, který byl uhrazen 2. 1. 2019, a nedoplatek na penále u Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky ve výši 374 Kč, který byl uhrazen dne 7. 1. 2019.
3. Proti rozhodnutí úřadu práce podala stěžovatelka odvolání, které vedlejší účastník z hlediska jeho skutečného obsahu posoudil podle §37 odst. 1 věty druhé správního řádu rovněž jako žádost o odstranění tvrdosti zákona podle §78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti. Usnesením ze dne 8. 8. 2019 č. j. MPSV-2019/83300-424/4 vedlejší účastník žádost o odstranění tvrdosti zákona zamítl z důvodu opožděnosti, proti čemuž stěžovatelka nepodala rozklad (bod 20 in fine odůvodnění napadeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích - dále jen "krajský soud"). Správním rozhodnutím vedlejšího účastníka ze dne 13. 11. 2019 č. j. MPSV-2019/202688-421/1 bylo podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno prvostupňové rozhodnutí úřadu práce. Vedlejší účastník v odůvodnění uvedl, a to i ve vazbě na doplnění odvolání, v němž stěžovatelka nově tvrdila existenci započitatelného daňového přeplatku vůči správci daně, že ani tato tvrzení nemohou mít na věc vliv, neboť v řízení o posuzované žádosti je zkoumán faktický stav fiskálních nedoplatků ke dni 31. 12. 2018, přičemž ze sdělení správce daně ze dne 7. 1. 2019 bylo zjištěno, že stěžovatelka k tomuto dni nedoplatek měla.
4. Ústavní stížností napadeným rozsudkem krajský soud zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí vedlejšího účastníka. Předeslal, že "podmínky bezdlužnosti jsou stanoveny poměrně přísně a i při hodnocení podkladů prokazujících existenci bezdlužnosti či existenci nedoplatků nemohou správní orgány postupovat svévolně a nerespektovat striktní zákonem stanovená pravidla" (bod 28 odůvodnění). Zdůraznil, že stěžovatelka až v doplnění odvolání ze dne 3. 4. 2019 uvedla, že ke dnům 28. 12. 2018, 31. 12. 2018 a 3. 4. 2019 měla vůči správci daně přeplatek, konkrétně 292 047 Kč, 273 016 Kč a 337 333 Kč, pročež i přes nedoplatek na DPH měla být k 31. 12. 2018 fakticky v přeplatku. Z §82 odst. 4 správního řádu však vyplývá, že není přípustné uplatňování takových skutečností a důkazů v odvolání či v průběhu odvolacího řízení (§86 odst. 3 správního řádu), o kterých účastník v řízení před správním orgánem prvního stupně nepochybně věděl. Předmětné řízení bylo zahájeno na žádost stěžovatelky, která sama předložila úřadu práce potvrzení správce daně o existenci daňového nedoplatku, a na správnosti uvedených údajů nic nerozporovala (bod 25 odůvodnění). Toto potvrzení pak úřad práce hodnotil jako veřejnou listinu, u níž se předpokládá její pravost a správnost.
5. Krajský soud zdůraznil, že stěžovatelka měla možnost získat požadovaný příspěvek navzdory negativnímu hodnocení její bezdlužnosti. Pokud by stěžovatelka postupovala podle §78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti, písemně by zdůvodnila celou situaci související se zjištěnými nedoplatky ke dni 31. 12. 2018, které byly následně uhrazeny, předložila by odůvodněnou a včasnou písemnou žádost vedlejšímu účastníkovi, který o žádosti zaměstnavatele o odstranění tvrdosti zákona rozhoduje, lze podle krajského soudu předpokládat, že by měla vyšší šanci na úspěšnost vyřízení žádosti o požadovaný příspěvek. Jelikož stěžovatelka této zákonné možnosti řádně a včas nevyužila, nebylo možno ji zhojit při soudním přezkumu správního rozhodnutí. Krajský soud proto uzavřel, že úřad práce a následně vedlejší účastník postupovaly v souladu se stěžovatelkou předloženými podklady, z nichž vyplynulo, že ji nelze označit za bezdlužnou. Stěžovatelka byla podle krajského soudu jistě obeznámena s obsahem listin, neboť je sama úřadu práce předložila, a měla proto s přihlédnutím k §82 odst. 4 správního řádu, který stanoví koncentrační zásadu pro odvolací řízení, projevit takovou aktivitu v řízení, aby vyvrátila skutečnosti v listinách uvedené. S novým tvrzením přišla stěžovatelka až v doplnění odvolání, ačkoliv předmětnými informacemi musela disponovat již v průběhu správního řízení o žádosti o poskytnutí příspěvku před správním orgánem prvního stupně (bod 34 odůvodnění).
6. Rozsudek krajského soudu stěžovatelka napadla kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. V prvé řadě nepřisvědčil námitce stěžovatelky o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Zdůraznil, že krajský soud "vypořádal všechny žalobní námitky..., přičemž z odůvodnění rozsudku je seznatelné, jakými úvahami byl při rozhodování věci veden a proč považoval námitky stěžovatele za nedůvodné. Odůvodnění rozsudku je vnitřně konzistentní a netrpí ani žádnými jinými nedostatky, pro něž by bylo nesrozumitelné" (bod 24). K jedné z námitek stěžovatelky dále zdůraznil, že "i pokud by zákon výslovně stanovil, že určitý konkrétní podklad pro rozhodnutí (v daném případě potvrzení o neexistenci daňových, či jiných veřejnoprávních nedoplatků) má opatřit správní orgán (což ovšem ze zákona o zaměstnanosti nevyplývá), a tento podklad opatřil (a předložil) účastník řízení, nic správnímu orgánu nebrání v tom, aby tento podklad přijal jako důkaz a vycházel z něj při svém rozhodování" (bod 26). Nejvyšší správní soud se ztotožnil i se závěry krajského soudu, podle kterých bylo v posuzované věci rozhodné, že k určenému dni byl nedoplatek evidován, přičemž následné procesy užité pro jeho úhradu nejsou významné. Stejně tak přisvědčil postupu vedlejšího účastníka a výkladu krajského soudu k použití koncentračního principu na stěžovatelkou nově uváděné skutečnosti v odvolacím řízení (bod 28 odůvodnění).
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka nejprve zpochybňuje správnost postupu správce daně, dále podrobně rekapituluje průběh řízení před správními orgány a průběh soudního řízení správního.
8. Těžištěm její argumentace je, že jak správní orgány, tak následně správní soudy "ve svém rozhodování a argumentaci zvolily formalistický přístup k aplikaci práva a rezignovaly na nalezení přirozené spravedlnosti (k rozhodnému dni to byl prokazatelně naopak stát, který stěžovatelce dlužil), když zákonnému principu koncentrace správního řízení nenadřadily ústavní požadavek rozpoznání spravedlnosti". Stěžovatelka poznamenává, že by paradoxně učinila lépe, kdyby úhradu daňového nedoplatku neprovedla a počkala, až správce daně v lednu 2019 použije k započtení dřívější přeplatek. Uvádí, že "bohužel nevyhledala pomoc právního zástupce bezprostředně a okamžitě již v lednu 2019 a nenechala se odborně vést správním řízením za pomoci svého právního zástupce... Spolehla se ovšem na to, že správní orgány věc řešící jsou a mají být zároveň jakýmsi odbornými průvodci uživatelů správních veřejných postupů, které často bývají složité. Oba správní orgány ale několikrát v této věci pochybily a oba soudy zcela oslyšely následně argumenty stěžovatelky a potvrdily nesprávný postup správních orgánů, když se v odůvodnění svých rozsudků omezily v zásadě pouze na konstatování, že správní orgány postupovaly formálně správně." V ústavní stížnosti opakovaně zdůrazňuje, že k rozhodnému dni 31. 12. 2018 měla vůči státu fakticky daňový přeplatek, pročež splnila i podmínku bezdlužnosti zaměstnavatele pro přiznání příspěvku na podporu osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě za 4. čtvrtletí roku 2018.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy a contrario), ale soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodovací činnosti soudů je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocnými rozhodnutími porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatelky. Jiné vady se nacházejí mimo přezkumnou pravomoc Ústavního soudu. Nutno tudíž vycházet mimo jiné z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů a jejich použití na jednotlivý případ je věcí správních orgánů, a následně správních soudů přezkoumávajících v tzv. plné jurisdikci jejich rozhodnutí.
11. Námitky uváděné stěžovatelkou v ústavní stížnosti v zásadě představují opakování a pokračování polemiky se závěry správních soudů. Z toho důvodu bylo na místě, aby Ústavní soud posoudil zejména to, zda se soudy s jejími námitkami řádným způsobem vypořádaly,
a zda jejich výklad zejména §82 odst. 4 správního řádu, nelze považovat za rozporný s ústavním pořádkem.
12. Již z rekapitulace obsahu soudních rozhodnutí (body 4 až 6 výše) je patrné, že soudy na jednotlivé žalobní (stížnostní) body dostatečným způsobem reagovaly a ozřejmily, z jakých důvodů bylo třeba stěžovatelčinu správní žalobu, resp. kasační stížnost, zamítnout. Je třeba zdůraznit, že kasační zásah Ústavního soudu mohou odůvodnit pouze tzv. kvalifikované vady, mající za následek porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky (viz shora bod 10). Jde zejména o situace, kdy je napadené rozhodnutí projevem soudní svévole, chybí v něm náležité odůvodnění, je vnitřně rozporné nebo právní závěry v něm uvedené jsou v extrémním rozporu se skutkovými zjištěními, případně dopustí-li se soud ústavně neslučitelného výkladu podústavního práva. K žádné z těchto situací ve věci stěžovatelky nedošlo.
13. V posuzované věci je podstatné, že řízení o poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce, je zahajováno na žádost zaměstnavatele (stěžovatelky), tj. ve své prvotní fázi je ovládáno dispoziční zásadou. Sama stěžovatelka přiložila ke své žádosti (návrhu na zahájení řízení) potvrzení správce daně, z něhož jednoznačně vyplynulo, že k rozhodnému datu měla daňový nedoplatek. Stěžovatelka na této skutečnosti ve své žádosti ani v průběhu řízení před úřadem práce coby správním orgánem prvního stupně ničeho nerozporovala, dokonce k jeho výzvě (přípisu) sama přiznala své pochybení (bod 2 výše). Úřad práce v průběhu dokazování nakládal s potvrzením správce daně jako s veřejnou listinou podle §53 odst. 3 správního řádu, když ta byla vydána státním orgánem v mezích jeho zákonné působnosti a pravomoci. Při provádění a hodnocení důkazy takovými listinami je ve správním řízení potlačena zásada volného hodnocení důkazů ve prospěch tzv. legální teorie důkazní, přiznávající těmto listinám ex lege důkazní sílu v tom směru, že se u nich předpokládá jejich pravost a správnost. Tu začala stěžovatelka zpochybňovat až v doplnění odvolání s tím, že vůči správci daně měla naopak daňový přeplatek. Tuto argumentaci přitom opakuje i v ústavní stížnosti (bod 8 výše). Jelikož šlo o řízení o žádosti, a nikoliv o řízení zahajované z moci úřední, v němž by byla stěžovatelce ukládána povinnost, v odvolacím řízení se plně a zcela opodstatněně uplatnil koncentrační princip, zakotvený v §82 odst. 4 správního řádu, který správní soudy podle názoru Ústavního soudu vyložily a na věc použily ústavně slučitelným způsobem. Ostatně ani v ústavní stížnosti stěžovatelka neprokázala, že by v doplnění odvolání vnesla do odvolacího řízení právě takové skutečnosti a důkazy, které nemohla uplatnit již dříve, tj. v řízení před správním orgánem prvního stupně, které je naproti tomu ovládáno zásadou arbitrárního pořádku (jednotnosti řízení).
14. Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že podmínky pro přiznání nároku na poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, jsou nastaveny poměrně přísně. Na straně druhé je však nutno poznamenat, že se zde nakládá s veřejnými prostředky, a bylo na ní, zda se těmto zákonným podmínkám podrobí a bude daný příspěvek po státu žádat. V dané věci nadto nelze odhlédnout ani od toho, že proti rozhodnutí ve věci žádosti o zmírnění tvrdosti zákona stěžovatelka nepodala rozklad (bod 3 výše) jako řádný opravný prostředek proti rozhodnutí ústředního správního úřadu. Procesní pasivitu stěžovatelky v předcházejících správních řízeních (neuvedení rozhodných skutečností v řízení před úřadem práce, resp. před zkoncentrováním řízení, jakož i nepodání rozkladu proti rozhodnutí ve věci žádosti o zmírnění tvrdosti zákona) nelze s ohledem na shora uvedená východiska (viz bod 10) "dohánět" v řízení před Ústavním soudem. Jakkoliv Ústavní soud chápe patrně svízelnou situaci stěžovatelky a konstatuje, že soudy nejsou vázány toliko jazykovým výkladem právní normy, představujícím pouze prvotní přiblížení se k jejímu obsahu [viz např. nález ze dne 9. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1710/07 (N 188/47 SbNU 455)], na straně druhé ani správní soudy nemohou ignorovat kogentní ustanovení zákona [přiměřeně viz např. nález ze dne 13. 9. 2013 sp. zn. II. ÚS 2864/12 (N 157/70 SbNU 453)] a pouštět se do volného dotváření práva, když v právní úpravě neexistuje taková právní mezera, kterou by bylo nutno tímto dotvářením práva vyplnit.
15. Lze shrnout, že soudy ve věci stěžovatelky použily podústavní právo způsobem, který se nevymyká z ústavněprávních kautel. Skutečnost, že soudy zaujímají k věci jiný právní názor než stěžovatelka, sama o sobě nevede k porušení jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť jeho obsahem není záruka úspěchu v řízení (srov. např. usnesení ze dne 30. 6. 2020 sp. zn. III. ÚS 1171/20, veřejně dostupné na https://nalus.usoud.cz/).
16. Ústavní soud proto odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2023
Jan Filip, v. r.
předseda senátu