ECLI:CZ:US:2023:4.US.492.23.1
sp. zn. IV. ÚS 492/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Radka Mikuly, zastoupeného Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou sídlem Burešova 615/6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. prosince 2022 č. j. 7 As 214/2022-39 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. června 2022 č. j. 11 A 155/2021-58, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva vnitra, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavnímu soudu byla dne 20. 2. 2023 doručena ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), následně doplněná dne 3. 3. 2023, kterou se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo na svobodu pohybu podle čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), svoboda projevu a právo na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny, právo pokojně se shromažďovat podle čl. 19 odst. 1 Listiny, právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i čl. 4 odst. 4 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel se zásahovou žalobou podle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), podanou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), domáhal určení nezákonnosti zásahu příslušníků Policie České republiky při shromáždění dne 14. 5. 2021 konaného v blízkosti velvyslanectví Státu Izrael, který měl spočívat 1) ve vytvoření policejního kordonu oddělujícího účastníky oznámeného propalestinského shromáždění, jehož se stěžovatel jako příznivec Palestiny původně účastnil, a neoznámeného proizraelského shromáždění a 2) v následné výzvě, aby se stěžovatel přesunul na opačnou stranu kordonu (zpět k propalestinskému shromáždění), než se v dané chvíli nacházel.
3. Městský soud po nařízení jednání ve věci napadeným rozsudkem žalobu stěžovatele zamítl. V průběhu jednání městský soud provedl dokazování mimo jiné čtyřmi videozáznamy. Z nich vyplynulo, že se stěžovatel účastnil oznámeného propalestinského shromáždění v blízkosti velvyslanectví Státu Izrael s tím, že následně přešel mezi účastníky neohlášeného proizraelského (proti)shromáždění, kde podle výpovědí policistů rozdmýchával slovní nepokoje. Jelikož již jeho samotný příchod na stranu proizraelského shromáždění vystupňoval emoce a podle vedlejšího účastníka hrozilo narušení veřejného pořádku, byl stěžovatel policisty vyzván, aby se přesunul zpět k propalestinskému shromáždění, kde do té doby byl. Mezi oběma shromážděnými přitom policisté vytvořili kordon, a to mimo jiné po dohodě se svolavatelem oznámeného propalestinského shromáždění, který podle jednoho z videozáznamů požádal "o co největší mezeru mezi shromážděními tak, aby bylo zabráněno konfliktům" (bod 21 odůvodnění) a současně souhlasil s řešením "že nebude umožněn vstup účastníků jednoho shromáždění do druhého" (tamtéž). Vytvořením kordonu tak byl stěžovateli znemožněn volný pohyb mezi jednotlivými shromážděními, nicméně na rozdíl od razantnějších zásahů tento prostředek nadále zachoval jádro shromažďovacího práva pro účastníky obou shromáždění - účastníci se mohli sejít a pokojně a kolektivně vyjádřit svůj názor na izraelsko-palestinský konflikt. Z provedeného dokazováno nadto vyplynulo, že oba názorové tábory na sebe mohly (byť ve zmenšené míře) přes vytvořený kordon reagovat (bod 45 odůvodnění).
4. Byl-li stěžovatel účastníkem oznámeného shromáždění, "postupovala policie správně a pochopitelně, když ho... vyzvala, aby se přesunul do části, kde se konalo oznámené shromáždění" (bod 47 odůvodnění). Jak vyplývá i z videozáznamu, stěžovatel byl k opuštění prostoru řádně vyzván a byl i poučen o důvodech této výzvy. Městský soud zdůraznil, že jako účastníka propalestinského shromáždění, a nikoliv jako nezúčastněnou třetí osobu, ho vnímali i účastníci proizraelské protidemonstrace, kteří aplaudovali jeho zajištění a odvedení z prostoru shromáždění (bod 46 odůvodnění). Městský soud nepřisvědčil námitce stěžovatele, že "mu policie byla povinna umožnit volný pohyb mezi shromážděními, aby mohl vykonávat svoji svobodu projevu. Taková argumentace totiž pomíjí kolektivní prvek výkonu shromažďovacího práva a z toho plynoucí potřebu, aby případná opatření měla též kolektivní povahu. V obdobných situacích totiž policie nemá možnost ani kapacitu každého účastníka oponujících si shromáždění prověřovat a zjišťovat, zda on konkrétně např. vyvolával konflikty, nebo u něj hrozí, že je bude vyvolávat. Součástí výkonu shromažďovacího práva je kolektivní projev určitého postoje, který napomáhá jednotlivci k účasti na veřejném životě i zapojení se do diskuze nad otázkami veřejného charakteru. Stojí-li proti sobě dvě různé skupiny osob, které kolektivně vyjadřují protichůdné názory na určitou otázku, musí mít případné opatření veřejné moci též kolektivní charakter. To samozřejmě určitým způsobem omezuje individuální možnosti jednotlivých účastníků shromáždění, nicméně takové omezení považuje soud za nevyhnutelná a vyplývající ze skupinové povahy shromažďovacího práva" (bod 48 odůvodnění).
5. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl jako nedůvodnou. Nepřisvědčil námitce stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, když naopak vyzdvihnul "podrobnou a přesvědčivou argumentaci městského soudu" (bod 19). Zdůraznil, že policejní orgány mají nejen právo, ale rovněž povinnost konfliktům a jejich eskalaci předcházet, nikoliv pouze pasivně přihlížet. S ohledem na skutkové závěry, k nimž dospěl na základě řádně provedeného dokazování městský soud, hodnotil Nejvyšší správní soud vytvoření policejního kordonu oddělujícího obě shromáždění jako vhodné a přiměřené opatření. Při posouzení přiměřenosti omezení shromažďovacího práva je přitom klíčový nejen obsah projevu, ale i místo projevu, resp. to, že shromáždění se konalo v těsné blízkosti velvyslanectví Státu Izrael, které má Česká republika podle čl. 22 Vídeňské úmluvy o diplomatických stycích povinnost chránit. Stejně tak nebylo možné odhlédnout ani od způsobu projevů účastníků shromáždění, když je z provedeného dokazování patrné, že "projevy a počínání shluků pokřikujících jedinců s různými vlajkami a transparenty v místě shromáždění lze popsat různě, ale rozhodně ne jako mírumilovný a poklidný debatní kroužek" (bod 20). Nejvyšší správní soud vedl, že přistoupí-li Policie ČR "k vytvoření kordonu za účelem fyzického oddělení obou shromáždění, pak lze v rámci podobného počínání jen těžko požadovat, aby zároveň individuálně posuzovala chování každého jednotlivého účastníka shromáždění, a pro každého z nich pak ihned zřizovala jakýsi individuální režim pohybu, v závislosti na míře či absenci agresivního chování každého jednotlivce shromáždění se účastnícího. Podobný požadavek je v rozporu s logikou a cílem celé operace, ale i jakýmikoliv rozumně koncipovanými možnostmi policie v kontextu podobného zásahu" (bod 24).
II.
Argumentace stěžovatele
6. V ústavní stížnosti a jejím doplnění stěžovatel tvrdí svou verzi skutkového stavu průběhu obou shromáždění, rekapituluje obsah napadených rozhodnutí a namítá porušení svých shora uvedených základních práv a svobod (viz bod 1).
7. Stěžovatel považuje vytvoření policejního kordonu za nedůvodné a nepřiměřené, a to již proto, že žádné předchozí vážnější konflikty, výtržnosti, hrubé neslušnosti nebo jiné jednání narušující veřejný pořádek nebyly na území České republiky v souvislosti s tématem Státu Izrael a Palestiny známy, a nekonaly se ani v daný den. Na místě shromáždění nebyla použita pyrotechnika, nedocházelo k záměrnému maskování účastníků shromáždění a ti "dokonce nedržely v rukách žádné zbraně". Zdůrazňuje, že se neúčastnil shromáždění, které by bylo "protiizraelské, ale propalestinské". Jeho cílem bylo pouze vyjádřit podporu Palestincům prchajících z Pásma Gazy a Západního břehu Jordánu. Preventivní opatření spočívající ve vytvoření kordonu tak bylo nedůvodné, a to i vzhledem k velkému počtu policistů připravených k možnému zásahu. Vedlejší účastník ani správní soudy podle stěžovatele "neprokázaly, že by před zřízením oddělujícího policejního kordonu nastaly takové skutečnosti, které by vážným způsobem odůvodňovaly dané preventivní a do práv účastnících se osob zasahující opatření. Absence dostatečně závažných důkazů o skutkových okolnostech vážně narušujících veřejný pořádek jednoduše nemůže být pokrytecky nahrazována argumentem mezinárodní atmosféry vztahů mezi Izraelem a Palestinou."
8. Za zásadní stěžovatel považuje skutečnost, že proizraelská protidemonstrace nebyla oznámena. Zdůrazňuje přitom, že "ani v demokracii se právo na protishromáždění nemůže rozšířit na záměrné omezování výkonu práva shromažďovacího původně ohlášeného shromáždění - resp. v demokracii by právo na protidemonstraci nemělo vyústit až v ochromení účinného práva se shromažďovat". Stěžovatel připouští, že neuposlechl výzvy policisty opustit prostor proizraelského protishromáždění, avšak proto, že ji považoval a považuje za nezákonnou. Žádný právní předpis nebrání osobě směřovat na určitou veřejnou akci a pak se rozhodnout zúčastnit jiné, třeba i konkurující. Policejní kordon měl podle stěžovatele zastrašující a odrazující efekt od účasti na shromáždění. V té souvislosti stěžovatel poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2021 sp. zn. II. ÚS 1022/21 (veřejně dostupný na https://nalus.usoud.cz). Ochrana majetku velvyslanectví Státu Izrael byla podle něj zajištěna i bez utvoření kordonu mezi dvěma shromážděními. Stěžovatel zpochybňuje, že by v průběhu demonstrace rozdmýchával jakékoliv rozepře. Uvádí, že pokud by byla situace skutečně tak napjatá a vyhrocená, jak tvrdí vedlejší účastník a správní soudy, pak se "jeví vytvoření permanentního kordonu oddělující obě shromáždění jen pásem policistů jako držení dvou rozčilených pitbulů v kleci v těsné blízkosti vedle sebe. Sice je jim technicky vzato znemožněno na sebe bezprostředně zaútočit za současného ponechání možnosti si měnit názory, ale na uklidnění vztahů to bude mít pouze minimální efekt."
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Jeho ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona
a contrario), neboť vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví. Řízení o ústavní stížnosti není pokračováním soudního řízení správního, ale zvláštním řízením, jehož předmětem je přezkum napadených rozhodnutí toliko v rovině porušení základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Úkolem Ústavního soudu je proto ochrana ústavnosti, nikoliv celkový přezkum činnosti soudů [viz např. nález ze dne 4. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 2208/11 (N 74/65 SbNU 41)].
11. Ústavní stížnost je v zásadě opakováním, resp. pokračováním polemiky se závěry městského soudu a Nejvyššího správního soudu, což samo o sobě její důvodnost založit nemůže. Proto bylo na místě, aby Ústavní soud především posoudil, zda se soudy s námitkami stěžovatele ústavně souladným způsobem vypořádaly.
12. Městský soud podle §49 odst. 1 s. ř. s. nařídil k projednání věci jednání, v jehož průběhu provedl obsáhlé dokazování, včetně zkoumání obsahu čtyř různých videozáznamů z místa shromáždění. Na základě řádně provedeného dokazování dospěl městský soud k jasně formulovaným skutkovým závěrům, k jejichž přehodnocení nemá Ústavní soud v obecné rovině žádný důvod. Mohl by tak učinit pouze tehdy, dopustily-li by se soudy při hodnocení důkazů libovůle, případně by učiněné závěry byly v extrémním rozporu s provedeným dokazováním [např. nálezy ze dne 6. 2. 2020 sp. zn. I. ÚS 1833/18 (N 20/98 SbNU 156), ze dne 5. 9. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2690/15 (N 164/86 SbNU 677) a další]. Nic takového však Ústavní soud nezjistil.
13. Předmětem ústavní stížnosti je v konečném důsledku posouzení způsobu řešení konfliktu mezi dvěma shromážděními, resp. přiměřenosti omezení shromažďovacího práva podle čl. 19 odst. 1 Listiny a svobody pohybu podle čl. 14 odst. 1 Listiny. Tím se však správní soudy dostatečným způsobem zabývaly, když zejména z odůvodnění rozsudku městského soudu je patrné, že vzhledem ke konkrétním okolnostem došlo k nejmírnějšímu možnému omezení výkonu shromažďovacího práva, který umožnil zachování jeho podstaty (viz bod 3 výše) a v určité míře také vzájemnou výměnu názorů mezi účastníky obou shromáždění. Ústavní soud podotýká, že mírnějším prostředkem by v obecné rovině mohlo být snad jen stanovení podmínek pro konání shromáždění podle §8 odst. 2 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o právu shromažďovacím"). Tohoto "preventivního" institutu však nemohla veřejná moc využít již z toho důvodu, že protishromáždění na podporu Izraele bylo shromážděním neohlášeným. Nadto ani v případě stanovení podmínek pro konání obou shromáždění nelze v konečném důsledku a priori vyloučit nutnost s ohledem na konkrétní průběh shromáždění vytvořit policejní kordon fyzicky oddělující dvě různá shromáždění.
14. Ústavní soud zdůrazňuje, že i neoznámené (proti)shromáždění obecně požívá ústavní ochrany plynoucí z čl. 19 odst. 1 Listiny, a že ani porušení povinnosti oznámit konání shromáždění není samo o sobě důvodem pro jeho rozpuštění [§12 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím; viz též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 17. 7. 2007 ve věci Bukta a další proti Maďarsku, stížnost č. 25691/04, §36]. Nelze tak bez dalšího akceptovat požadavek, aby bylo neoznámené shromáždění přesunuto na zcela odlišné místo a byla tak úplně vyloučena jakákoliv výměna názorů a tím i do určité míry smysl protishromáždění, natož aby toto shromáždění bylo rozpuštěno. Je třeba zdůraznit, že shromažďovací právo je právem vykonávaným kolektivně. Rozumným je proto závěr Nejvyššího správního soudu (viz bod 5 výše), že v případě kolize dvou shromáždění zpravidla není možné již z povahy shromažďovacího práva pro každého z účastníků shromáždění "ihned zřizovat jakýsi individuální režim pohybu" mezi dvěma znepřátelenými shromážděními.
15. V dané věci nelze odhlédnout ani od toho, že podle zjištění městského soudu svolavatel ohlášeného propalestinského shromáždění, kterého se původně stěžovatel účastnil, souhlasil s vytvořením dostatečné "mezery" mezi shromážděními s tím, že "nebude umožněn vstup účastníků jednoho shromáždění do druhého" (bod 3 výše). Stěžovatel pomíjí, že vytvořením kordonu byla sledována také ochrana účastníků řádně ohlášeného propalestinského shromáždění, čímž stát plnil svůj pozitivní závazek zajistit možnost účastnit se shromáždění beze strachu, že účastnici budou vystaveni násilí ze strany svých odpůrců (viz již rozsudek ESLP ze dne 21. 6. 1988 ve věci Plattform "Ärzte für das Leben" proti Rakousku, stížnost č. 10126/82, §28). Podstatné je rovněž to, že stěžovatel byl účastníky proizraelského protishromáždění v zásadě vnímám jako "nepřátelská osoba", jejímuž vyvedení policisty tleskali (bod 4 výše). V té souvislosti je třeba uvést, že byť by nedošlo k zajištění stěžovatele policisty, mohl by svolavatel či pořadatel shromáždění stěžovatele jako z jejich pohledu "nepřátelskou osobu" nebo tzv. "provokatéra" ze shromáždění vyloučit. Přestože tak zákon o právu shromažďovacím výslovně nestanoví, odborná literatura dospěla k závěru, že "oprávnění vyloučit účastníka ze shromáždění vychází z obecného oprávnění svolavatele a pořadatele udílet závazné pokyny účastníkům a ze zodpovědnosti svolavatele za řádný průběh shromáždění... Účastník je obecně povinen pokynu svolavatele i pořadatele uposlechnout, a tímto pokynem tedy může být i pokyn k opuštění shromáždění..." (ČERNÝ, P. Základní instituty shromažďovacího práva. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 123).
16. Odkazuje-li stěžovatelka na nález sp. zn. II. ÚS 1022/21, je třeba zdůraznit, že ten neřešil otázku vytvoření policejního kordonu mezi dvěma (proti)shromážděnými, ale týkal se nepřiměřeného a bezdůvodného vyzývání k prokázání totožnosti účastníků shromáždění. Ústavní soud v tomto nálezu poukázal na nezbytnost existence konkrétního důvodu legitimizujícího výzvu k prokázání totožnosti (bod 39 odůvodnění) s tím, že zneužíváním tohoto institutu orgány veřejné moci v průběhu shromáždění může v konečném důsledku a v konkrétních situacích dojít k vyvolání tzv. odrazujícího účinku, což může vést k porušení shromažďovacího práva podle čl. 19 odst. 1 Listiny. Vytvoření policejního kordonu v nyní posuzované věci nebylo samo o sobě způsobilé "odradit" účastníky od účasti na "svém" shromáždění k podpoře politiky jedné ze dvou stran izraelsko-palestinského konfliktu. Nebylo ani prokázáno, že by byť skrytým účelem vytvořeného kordonu bylo cokoliv jiného, než plnění pozitivních závazků státu (viz výše) a zajištění veřejného pořádku.
17. Napadená soudní rozhodnutí jsou náležitě a srozumitelně odůvodněna, soudy reagovaly na všechny relevantní námitky stěžovatele a řízení nezatížily žádnou z vad, která by vedla k porušení práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Skutečnost, že stěžovatel má o výsledku řízení jinou představu, nezakládá porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod.
18. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. března 2023
Jan Filip, v. r.
předseda senátu