ECLI:CZ:US:2023:4.US.989.23.1
sp. zn. IV. ÚS 989/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti AVE CZ odpadové hospodářství, s. r. o., sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10 - Hostivař, zastoupené JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem, sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4 - Nusle, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. února 2023 č. j. 1 As 237/2021-52, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. června 2021 č. j. 8 A 45/2018-68, rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 3. ledna 2018 č. j. MZP/2017/500/327 a rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 29. června 2017 č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/ 1612097.003/17/PZF, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením (podle petitu), že jimi bylo porušeno její právo na soudní ochranu a řádný proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že Česká inspekce životního prostředí (dále jen "ČIŽP") napadeným rozhodnutím shledala, že stěžovatelka se dopustila správních deliktů podle §66 odst. 2 písm. a) a §66 odst. 5 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění do 31. 12. 2020 (dále jen "zákon o odpadech"), za což jí uložila pokutu ve výši 1 000 000 Kč (I. výrok) a povinnost nahradit náklady řízení (II. výrok). Jednání kladené stěžovatelce za vinu spočívalo v tom, že stěžovatelka v 1. fázi skládky Mšeno ohlásila nepravdivé údaje v hlášení o produkci a nakládání s odpady, v průběžné evidenci o odpadech a způsobech nakládání s nimi chybně použila předepsané kódy, nevybírala ve vymezeném období poplatek za uložení odpadů a nepřevedla příslušné finanční prostředky na účet finanční rezervy.
3. Proti rozhodnutí ČIŽP podala stěžovatelka odvolání, které Ministerstvo životního prostředí (dále jen "MŽP") napadeným rozhodnutím zamítlo a rozhodnutí ČIŽP potvrdilo. V odůvodnění MŽP reagovalo na stěžovatelčiny odvolací námitky a dospělo k závěru, že ČIŽP vyhodnotila deliktní jednání v souladu se zákonem.
4. Rozhodnutí MŽP napadla stěžovatelka žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem zamítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (II. výrok). V odůvodnění městský soud, kromě jiného, odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020 č. j. 7 As 54/2019-88, v němž se Nejvyšší správní soud velmi podrobně zabýval totožnou otázkou, tj. zda je použití odpadu na tvorbu konstrukčních prvků skládky využitím odpadu, či nikoliv, a to ve vztahu k jiné skládce stěžovatelky. Podle tohoto rozsudku nelze ukládání odpadů na skládku považovat za využití odpadu podle §4 odst. 1 písm. r) zákona o odpadech (ve znění do 30. 5. 2015), nebyl-li odpad na skládku ukládán s primárním cílem jeho využití a jeho použití na konstrukční prvky skládky bylo pouze jeho doplňkovou rolí. Odpady ve stěžovatelčině věci, které byly použity pro tvorbu konstrukčních prvků skládky, nebyly z hlediska zákona o odpadech využity, ale byly odstraněny jejich uložením na skládce. Stěžovatelka tedy pro evidenci odpadu použila nesprávný kód způsobu nakládání s nimi. Pro posouzení věci není rozhodné, zda je přípustné využití odpadů v 1. fázi provozu skládky, či nikoliv.
5. Následnou kasační stížnost stěžovatelky shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou, a proto ji napadeným rozsudkem zamítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (II. a III. výrok). V odůvodnění rozsudku Nejvyšší správní soud nejprve konstatoval, že rozsudek městského soudu je přezkoumatelný a poté připomenul, že se již dříve zabýval podobnými případy stěžovatelky a z jeho rozsudků v těchto věcech vyplývá, že ukládání odpadu na skládku nelze považovat za jeho využití, je-li hlavním účelem uložení odpadu na skládku jeho odstranění. Stěžovatelka nesprávně vykládá odkazovaný rozsudek č. j. 7 As 54/2019-88, z něhož vyplývá, že kvalifikace použití odpadů pro tvorbu konstrukčních prvků skládky ve smyslu využití odpadu podle zákona o odpadech je vždy vyloučena. Stěžovatelka použití odpadů na konstrukční prvky skládky nepopřela, a proto nebylo možné, aby pro takový odpad využila kód N 1. Poté se Nejvyšší správní soud ztotožnil s městským soudem, že stěžovatelka namítala nedostatky skutkových zjištění opožděně.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka předesílá, že v obdobné věci byly dvě její ústavní stížnosti odmítnuty jako zjevně neopodstatněné [usneseními ze dne 11. 10. 2022 sp. zn. II. ÚS 2385/22 a ze dne 7. 3. 2023 sp. zn. IV. ÚS 3160/22 (pozn. rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)], avšak podle jejího názoru je tato další ústavní stížnost přípustná a opodstatněná, argumentačně i věcně se liší od předchozích ústavních stížností.
7. K porušení práva na soudní ochranu došlo postupem soudů, které označily za nepřípustné doplnění žaloby podané po lhůtě pro podání žaloby, správní orgány ani soudy nikdy nezjistily a ani nezjišťovaly skutkový stav, a přesto rozhodly o její vině a uložení správního trestu, čímž se právní závěry v rozhodnutích správních orgánů i následných rozsudcích soudů dostaly do extrémního nesouladu se skutkovými zjištěními (respektive jejich absencí). Stěžovatelka namítá, že Nejvyšší správní soud odkazovaný rozsudek č. j. 7 As 54/2019-88, v němž změnil dosavadní výklad a ve svém důsledku přisvědčil jejímu právnímu názoru, že i v 1. fázi provozu skládky lze využívat odpad pro konstrukční prvky skládky, vydal až v průběhu řízení, z něhož vzešla nynější napadená rozhodnutí. Tímto okamžikem podle stěžovatelky vyvstala v tehdy běžícím řízení otázka, zda byl odpad na předmětné skládce využit nebo odstraněn. To však nikdy nebylo zkoumáno ani hodnoceno. Městský soud se s tímto závažným pochybením vypořádal jen tak, že stěžovatelka vznesla tuto námitku před správními orgány opožděně, neboť uznání takové námitky jako včasné by znamenalo prolomení zásady koncentrace řízení. Stěžovatelka v této souvislosti obsáhle argumentuje, že s ohledem na příbuznost správního trestání a trestání podle trestněprávních předpisů a dále s ohledem na výklad zastávaný Evropským soudem pro lidská práva, měly správní orgány a posléze správní soudy zásadu koncentrace řízení v její prospěch prolomit a závěry odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu zohlednit i v řízení, z něhož vzešla napadená rozhodnutí. Neučinily-li tak, porušily její základní práva. Extrémní nesoulad mezi právními závěry a skutkovými zjištěními ve své věci stěžovatelka spatřuje v tom, že v průběhu správního řízení a soudního řízení nebylo nikterak zjišťováno, zda stěžovatelkou zpracovávané odpady, které měla nesprávně evidovat a (ne)odvádět z nich patřičné platby, byly takové povahy, aby mohly být využívány jako konstrukční prvky skládky.
8. Správní soudy rovněž v napadených rozhodnutích vůbec nezvažovaly, zda uložená pokuta, zvláště i s dalšími pokutami ukládanými stěžovatelce v obdobných řízeních, nepřiměřeně neomezuje její právo podnikat (vlastnit majetek) a nemá na ni ve svém důsledku "rdousící efekt".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je toliko přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ jsou v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.
11. Proces výkladu a použití podústavního práva bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - nepřijatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
12. K argumentaci stěžovatelky Ústavní soud předně uvádí, že - byť je na první pohled obsáhlá a propracovaná - z velké části se míjí s nosnými důvody napadených rozhodnutí. Stěžovatelka totiž již v úvodu ústavní stížnosti vychází ze zjevně nesprávného závěru, že Nejvyšší správní soud v jiném řízení vedeném proti stěžovatelce vynesl rozsudek, v němž měl nově přisvědčit její argumentaci do té míry, že by tato změna jeho postoje měla mít zásadní vliv i na řízení, z něhož vzešla ústavní stížností napadená rozhodnutí. Tak tomu však zjevně podle Ústavního soudu není. Rozsudek sp. zn. 7 As 54/2019, stejně jako nyní ústavní stížností napadená rozhodnutí správních soudů, vychází z toho, že odpad umístěný na skládce nepřestává být odpadem jenom proto, že vzhledem ke svým vlastnostem může mít pro tuto skládku technické využití. Na tomto závěru přitom nic nemění ani skutečnost, že Nejvyšší správní soud tehdy kasační stížností stěžovatelky napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil druhostupňovému orgánu k dalšímu řízení, když bylo zapotřebí vypořádat se s otázkou, zda lze jako odpad hodnotit látku Rekosol. Tato specifická otázka však v řízení, z něhož vzešla nyní napadená rozhodnutí, sporná nebyla, což stěžovatelka ostatně ani v ústavní stížnosti netvrdí. Určující pro posouzení napadených rozhodnutí rovněž není závěr, zda lze eventuální odpad využít pro konstrukční prvky skládky již v první fázi její existence. Protože rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 54/2019-88 neobsahuje, vzdor tvrzení stěžovatelky, žádné přelomové hodnocení, je argumentace stěžovatelky o nutnosti prolomit v její prospěch zásadu koncentrace řízení nedůvodná.
13. Zjevně také nemůže obstát stěžovatelčina námitka o existenci extrémního nesouladu mezi právními závěry a skutkovými zjištěními. Již MŽP ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky zdůraznilo - a i Nejvyšší správní soud z tohoto závěru vyšel - že stěžovatelka ve skutečnosti ve správním řízení povahu materiálu, který využila pro konstrukční prvky skládky, nerozporovala; netvrdila tedy, stručně vyjádřeno, že uvedený materiál ve skutečnosti nebyl odpadem, a naopak uznávala, že materiál použitý pro konstrukční prvky skládky odpadem byl. Za daného stavu takový odpad nebyl ve skutečnosti využit, ale byl na skládce odstraněn tím, že pro své vlastnosti posloužil jako materiál pro konstrukční prvky skládky. Za daného stavu správní soudy podle Ústavního soudu nepochybily, když se povaze odpadu, který byl pro konstrukční prvky skládky použit, podrobněji nevěnovaly.
14. Podle Ústavního soudu nemůže ke kasaci napadených rozhodnutí vést ani námitka stěžovatelky, že se správní orgány a správní soudy nezabývaly tím, zda pokuty stěžovatelce ukládané (včetně pokuty, která jí byla uložena i v řízení, z něhož vzešla napadená rozhodnutí), nemají vůči ní a její možnosti podnikat a vlastnit majetek nepřiměřený a "rdousící efekt". K tomu Ústavní soud uvádí, že stěžovatelka v ústavní stížnosti dostatečně netvrdí, že by takovouto závadu namítala již v řízení před správními soudy a že by se s uvedenou námitkou nikoliv dostatečně vypořádaly; takový argument přitom Ústavní soud zmiňuje proto, že u jiných námitek stěžovatelka obdobným způsobem svoji obranu formuluje. Ústavní soud shledal, že stěžovatelčina argumentace o nepřiměřenosti pokuty, resp. o "rdousícím efektu" je založena na obecné argumentaci, aniž by takový negativní efekt vůči svému podnikání nebo majetku stěžovatelka důsledně tvrdila a prokazovala. Stěžovatelka tak zjevně vychází z toho, že jí byly v průběhu doby ukládány pokuty v řádech milionů korun českých, na druhou stranu nezohledňuje množství odpadu, které zjevně výše popsaným způsobem nesprávně evidovala a neodváděla za něj stanovená plnění. Přitom, aby bylo možno uvažovat o nepřiměřenosti uvedené sankce vůči ní, musela by se stěžovatelka alespoň pokusit tvrzenou nepřiměřenost v ústavní stížnosti podrobněji odůvodnit. Sama okolnost, že stěžovatelce byly uloženy pokuty v řádech milionů korun, pro závěr o nepřiměřenosti pokuty nepostačuje.
15. Dále Ústavní soud k argumentaci stěžovatelky pro stručnost odkazuje na usnesení sp. zn. II. ÚS 2385/22 a sp. zn. IV. ÚS 3160/22, kterými byly obdobné ústavní stížnosti stěžovatelky odmítnuty pro zjevnou neopodstatněnost, když ani nyní stěžovatelkou předkládaná argumentace nepřesvědčila IV. senát Ústavního soudu o tom, že by měl stěžovatelkou předkládanou argumentaci hodnotit jako opodstatněnou, tedy takovou, která svědčí pro závěr, že napadenými rozhodnutími byla porušena stěžovatelčina práva a svobody.
16. Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelky, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. května 2023
Jan Filip v. r.
předseda senátu