ECLI:CZ:US:2024:1.US.3206.23.1
sp. zn. I. ÚS 3206/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Wintra a soudců Jaromíra Jirsy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Sportovní areál Harrachov a. s., sídlem, Harrachov 225, zastoupené Mgr. Martinem Moskalem, advokátem, sídlem Skořepka 1058/8, Praha 1 - Staré město, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. srpna 2023 č. j. 33 Cdo 646/2022-160, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. června 2021 č. j. 72 Co 140/2021-132 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 3. února 2021 č. j. 23 C 183/2019-97, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 10, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, přičemž tvrdí, že jimi byla porušena základní práva zakotvená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a dále v čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
2. Z ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se podává, že Obvodní soud pro Prahu 10 (dále jen "obvodní soud") v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl žalobu, kterou se stěžovatelka domáhala nahrazení projevu vůle vedlejší účastnice jako žalované tak, že schvaluje kupní smlouvu uzavřenou mezi stěžovatelkou a Českou republikou - Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových č. j. UZSVM/HSM/2424/2016-HSMM, jejíž úplné znění je uvedeno v žalobě (výrok I.) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II.). Obvodní soud vyšel ze zjištění, že stěžovatelka s Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále též jen "Úřad pro zastupování státu") dlouhodobě řeší otázku užívání a převodu v žalobě blíže specifikovaných pozemků v k. ú. Harrachov. Pozemky se nacházejí v chráněném území Krkonošského národního parku a stěžovatelka na nich dlouhodobě provozovala lyžařské středisko na základě nájemních smluv. Ke dni podání žaloby tento právní titul užívání zanikl a stěžovatelka pozemky užívala bez právního důvodu. V listopadu 2016 uzavřely stěžovatelka s Českou republikou jednající Úřadem pro zastupování státu kupní smlouvu o převodu předmětných nemovitostí, k jejíž platnosti je podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o majetku státu"), nezbytné schválení Ministerstvem životního prostředí České republiky (dále jen "Ministerstvo životního prostředí" nebo "ministerstvo"). Ministerstvo dopisem ze dne 23. 12. 2016 odmítlo souhlas s převodem předmětných pozemků udělit. Současně vysvětlilo důvody, které jej k tomu vedly. Obvodní soud se věcnými důvody jeho nesouhlasu nezabýval. S odkazem na §22 odst. 6 a §44 odst. 3 a 4 zákona o majetku státu a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2007 sp. zn. 25 Cdo 312/2005 konstatoval, že nahradit prohlášení vůle vedlejší účastnice je možné pouze tehdy, jestliže by povinnost vedlejší účastnice smlouvu schválit ukládala smlouva nebo zákon. Vedlejší účastnice v tomto právním vztahu nevystupuje jako nositel veřejné moci, ale jako rovnocenný subjekt soukromoprávního vztahu. Schválení kupní smlouvy je projevem vůle státu jako vlastníka. Schválení (udělení souhlasu) je vyžadováno právě proto, že sporné pozemky se nacházejí v chráněné krajinné oblasti, jde o pozemky se zvýšeným významem pro stát, a je podmínkou platnosti právního jednání. Obvodní soud uzavřel, že soudní přezkum (ne)schválení Ministerstvem životního prostředí je vyloučen, neboť na ně neexistuje právní nárok.
3. Proti rozsudku obvodního soudu podala stěžovatelka odvolání. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem rozsudek obvodního soudu potvrdil (výrok I.) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II.). Městský soud se ztotožnil se skutkovými i právními závěry obvodního soudu. Shodně s obvodním soudem dovodil, že udělení souhlasu s uzavřenou kupní smlouvou podle §22 odst. 6 a §44 zákona o majetku státu není výkonem veřejné moci vůči stěžovatelce, nýbrž korektivem sloužícím k hospodárnému využití majetku státu v souladu s principem ochrany přírody a životního prostředí. Schválení převodu konkrétního majetku státu je součástí pravidel pro nakládání s majetkem státu a systému opatření bránících převodům státního majetku, které by z pohledu chráněných zájmů státu mohly být pro stát nevýhodné. Tato pravidla plynou ze zákona, a proto každý zájemce o majetek státu s nimi musí v rámci legitimního očekávání počítat. Současně je podle městského soudu třeba schválení kupní smlouvy Ministerstvem životního prostředí považovat za součást svobodného projevu vůle a právního jednání státu jako vlastníka nemovitého majetku a subjektu občanskoprávních vztahů, v nichž vystupuje s ostatními účastníky v rovném postavení. Projev vůle účastníka občanskoprávních vztahů směřující k dispozici s majetkem v jeho vlastnictví může být nahrazen soudním rozhodnutím pouze v případech, kdy mu povinnost určitým způsobem právně jednat a odpovídající projev vůle učinit ukládá zákon nebo smlouva. O takový případ však v předmětné věci nejde a vynucení udělení schvalovací doložky formou nahrazení projevu vůle Ministerstva životního prostředí soudním rozhodnutím tak není možné.
4. Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka dovolání. Napadeným rozsudkem Nejvyšší soud dovolání stěžovatelky zamítl (výrok I.) a dále rozhodl o nákladech řízení (výrok II.). Nejvyšší soud shledal dovolání přípustným pro řešení otázky, zda - jsou-li splněny veškeré podmínky převodu dotčeného majetku - má ministerstvo povinnost udělit schvalovací doložku. Nejvyšší soud porovnával §44 odst. 1 zákona o majetku státu ve znění účinném do 29. 2. 2016 s jeho dikcí po novele provedené zákonem č. 51/2016 Sb. V tomto novelizovaném znění byla s účinností od 1. 3. 2016 z §44 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb. vypuštěna věta druhá, v níž se mimo jiné uvádí, že učiněná rozhodnutí nepodléhají přezkoumání soudem. Provedením výkladu uvedeného ustanovení za použití důvodové zprávy k zákonu č. 51/2016 Sb., Nejvyšší soud dovodil, že soukromoprávní povaha jednání a rozhodování státu při hospodaření, a tedy i nakládání s vlastním majetkem, je již ustáleně judikována i soudy, takže i bez výslovného ustanovení v zákoně o majetku státu by ani nadále neměly vznikat o právním režimu těchto aktů pochybnosti. Důvodová zpráva k zákonu č. 51/2016 Sb. potvrzuje, že i když §44 odst. 1 zákona o majetku státu již expressis verbis nestanoví, že na rozhodování o udělení výjimky, schválení nebo předchozí souhlas se nevztahují předpisy o správním řízení a učiněná rozhodnutí nepodléhají přezkoumání soudem, tato pravidla platí stále.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. V ústavní stížnosti stěžovatelka nesouhlasí se závěrem Nejvyššího soudu, že rozhodnutí Ministerstva životního prostředí nepodléhá přezkoumání soudem. Stěžovatelka namítá, že uvedený postup, kterým jí bylo odepřeno právo na meritorní přezkum právních kroků Ministerstva životního prostředí, vedl ke zkrácení jejího práva na soudní ochranu.
6. Stěžovatelka uvádí, že v předmětné věci došlo k porušení jejího legitimního očekávání a k zásahu do jejích ústavně zaručených práv, neboť Úřad pro zastupování státu je nadán kompetencemi k posouzení základních předpokladů pro převody majetku státu a jejich zákonnosti. Tento převod majetku vyhodnotil jako vhodný a jediný správný, a to právě z důvodu jednotného funkčního celku (lyžařského areálu), předkupního práva stěžovatelky a nepotřebnosti tohoto majetku pro stát. Uvedené rozhodnutí vyústilo v uzavření kupní smlouvy. Ministerstvo mělo přezkoumat tento převod s přihlédnutím k zájmům na ochranu životního prostředí. Namísto toho bezdůvodně zasahovalo do kompetencí Úřadu pro zastupování státu, aniž by uvedlo důvod pro neudělení schvalovací doložky z důvodu ochrany životního prostředí. Napadený postup ministerstva podle stěžovatelky vykazuje prvky libovůle a svévole, neboť v obdobných případech ministerstvo rozhoduje rozdílně, aniž by byl uveden (existoval) jakýkoliv relevantní důvod. Ministerstvo životního prostředí tak svým rozhodnutím o neudělení schvalovací doložky posuzovalo mimo své kompetence aspekty převodu vlastnictví k nemovitostem, což mu posuzovat nepřísluší. Tyto aspekty si vyložilo způsobem, kterým si "odůvodnilo" neschválení převodu předmětných nemovitostí, přičemž důvody nebyly v souladu se zákonem. Nepostupovalo tedy předvídatelně, ale v rozporu s legitimním očekáváním. Ministerstvo dále nerespektovalo svoji úlohu v daném rozhodovacím procesu, tj. jakožto garanta ochrany zájmů na ochraně životního prostředí, a zasáhlo do práva stěžovatelky na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny, a to s vědomím toho, že se toto jeho rozhodnutí o neudělení schvalovací doložky vymyká obvyklému přezkumu.
7. Stěžovatelka uvádí, že ona (resp. její právní předchůdce) užívá předmětné pozemky od roku 1985 a provozuje na nich lyžařský areál. Investovala do lyžařského areálu enormní finanční a lidské zdroje, přičemž lyžování lze zařadit jakožto sportovní aktivitu do veřejného zájmu. Stěžovatelka předmětné pozemky za výše uvedeným účelem užívala a dále užívá. Vzhledem k tomu, že pozemky již byly před desítkami let upraveny tak, aby vyhovovaly jejich účelu užívání jako sjezdové tratě, nedochází k žádným dalším zásahům do životního prostředí, přičemž ať již v nájemním vztahu nebo vlastnickém vztahu podléhají jakékoli případné změny či úpravy schválení ze strany orgánů ochrany životního prostředí. Uvedený areál je přitom lokálně i celostátně významné a zavedené sportovní centrum pro zimní sporty. Stávající stav, kdy není možno tento areál rozvíjet a dostatečně udržovat, v žádném případě nepřispívá k "lepší" ochraně přírody a krajiny. Stěžovatelka poukazuje na to, že k podobnému tématu se vyjadřoval již Ústavní soud, když konstatoval, že právě ochranou životního prostředí jsou různá omezení vlastnického práva často zdůvodněna. Stěžovatelka dovozuje, že Ministerstvo životního prostředí žádný relevantní důvod pro odmítnutí udělit schvalovací doložku nenašlo, a proto ho ani do svého rozhodnutí nemohlo uvést a své rozhodnutí tak učinilo nepřezkoumatelným.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
10. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471).
11. V posuzované věci dospěly obecné soudy shodně k závěru, že rozhodování Ministerstva životního prostředí o udělení či neudělení souhlasu ke kupní smlouvě podle §22 odst. 6 a §44 zákona o majetku státu není výkonem veřejné moci vůči stěžovatelce. Vedlejší účastnice v tomto právním vztahu nevystupuje jako nositel veřejné moci, ale jako rovnocenný subjekt soukromoprávního vztahu. Udělení či neudělení souhlasu Ministerstva životního prostředí s převodem pozemku je projevem svobodné vůle státu jako vlastníka nemovitého majetku a subjektu občanskoprávních vztahů, v nichž vystupuje s ostatními účastníky v rovném postavení. Udělení souhlasu je podmínkou platnosti právního jednání, přičemž tuto povinnost mu nelze vnutit nahrazením projevu vůle Ministerstva životního prostředí soudním rozhodnutím, neboť pro to není dán zákonný podklad. Soudní přezkum aktu neschválení právního jednání Ministerstvem životního prostředí je proto vyloučen, neboť na něj není právní nárok. Nejvyšší soud v napadeném rozsudku potvrdil, že soukromoprávní povaha jednání a rozhodování státu při hospodaření, a tedy i nakládáním s vlastním majetkem, je soudy již ustáleně judikována, a zůstala nezměněna i po novelizaci zákona o majetku státu. Uvedené závěry obecných soudů považuje Ústavní soud za ústavně konformní.
12. Obecné soudy rovněž přiléhavě vysvětlily, že i když se stěžovatelka může neudělením schvalovací doložky cítit být dotčena, nelze přehlédnout, že schválení převodu konkrétního majetku státu je součástí pravidel pro nakládání s majetkem státu a systému opatření bránících převodům státního majetku, které by z pohledu chráněných zájmů státu mohly být pro stát nevýhodné. Tato pravidla plynou ze zákona, a tak každý zájemce o majetek státu s nimi musí v rámci legitimního očekávání počítat. Závěr stěžovatelky, že pro schválení smlouvy je pro Ministerstvo životního prostředí určující stanovisko Úřadu pro zastupování státu, nemá oporu v §22 a §44 zákona o majetku státu.
13. Námitkou stěžovatelky o rozporu napadených rozhodnutí obecných soudů s nálezem Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004 sp. zn. III. ÚS 495/02 (N 33/32 SbNU 303), se zabýval Nejvyšší soud v napadeném rozhodnutí, přičemž vysvětlil, že závěry tohoto nálezu nedopadají na nyní posuzovanou věc. V uvedeném nálezu byla řešena otázka vydání konkrétní nemovitosti spravované Pozemkovým fondem České republiky do podílového spoluvlastnictví stěžovatelů jako náhradního pozemku podle §11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a nikoliv otázka (ne)existence souhlasu Ministerstva životního prostředí s uzavřenou kupní smlouvou podle §22 odst. 6 a §44 zákona o majetku státu.
14. Z ústavní stížnosti je evidentní, že stěžovatelka od Ústavního soudu očekává přehodnocení právních závěrů, k nimž dospěly obecné soudy ohledně neudělení souhlasu Ministerstva životního prostředí s uzavřením předmětné kupní smlouvy. Tím staví Ústavní soud do role další soudní instance, která mu, jak je uvedeno výše, nepřísluší. Ústavní stížnost je v této části pouhou polemikou se závěry Nejvyššího soudu, městského soudu a obvodního soudu.
15. Z napadených rozhodnutí je zřejmé, že obecné soudy se předmětnou věcí řádně zabývaly. Při rozhodování vyšly z dostatečně provedeného dokazování, na věc aplikovaly relevantní právní předpisy, jakož i relevantní judikaturu vztahující se k předmětné oblasti. Ústavní soud konstatuje, že postup obecných soudů byl řádně odůvodněn a jejich rozhodnutí odpovídají zjištěnému skutkovému ději. Argumentaci soudů rozvedenou v jejich napadených rozhodnutích, považuje Ústavní soud za ústavně souladnou a srozumitelnou a jejich úvahy se nejeví být nikterak nepřiměřenými. Okolnosti, pro které soudy rozhodly o věci samé rozhodnutími, s nimiž stěžovatelka nesouhlasí, jsou v jejich odůvodnění v dostatečném rozsahu, přehledně a srozumitelně vysvětleny, proto Ústavní soud na tato rozhodnutí odkazuje.
16. Ústavní soud v posuzované věci neshledal žádné kvalifikované pochybení, jež by bylo způsobilé zapříčinit tvrzené porušení práv stěžovatelky. V závěrech ve věci jednajících soudů Ústavní soud nezjistil ani znaky libovůle, překvapivosti nebo nepředvídatelnosti, či přílišný formalistický postup. Ústavní soud proto neshledal žádný důvod pro svůj případný kasační zásah.
17. Ústavní soud uzavírá, že přezkoumal ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2024
Jan Wintr v. r.
předseda senátu