ECLI:CZ:US:2024:3.US.2520.23.1
sp. zn. III. ÚS 2520/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky CASINO KARTÁČ Group a. s., se sídlem Slévárenská 400/5, Ostrava, zastoupené JUDr. Jiřím Oršulou, advokátem, se sídlem Na Příkopě 988/31, Praha 1, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 11. července 2023, sp. zn. 6 As 216/2022, a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. srpna 2022, sp. zn. 25 Af 19/2019, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Magistrátu města Ostravy a Statutárního města Ostrava, oba se sídlem Prokešovo náměstí 1803/8, Ostrava, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá, aby byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená v čl. 26 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z napadených rozhodnutí Ústavní soud zjistil, že Úřad městského obvodu Ostrava - Mariánské Hory a Hulváky vydal rozhodnutí, jímž zamítl žádost stěžovatelky o změnu povolení k umístění herního prostoru spočívající v umístění technické hry v provozovně stěžovatelky na adrese 28. října 435/213, Ostrava - Mariánské Hory, a to pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Ostravy č. 8/2015, kterou se reguluje provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Ostravy (dále jen "vyhláška").
3. Magistrát města Ostravy jako odvolací správní orgán rozhodnutím ze dne 29. 3. 2019, č. j. SMO/184773/19/OFR/HI, změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že doplnil výslovný odkaz na zákonné ustanovení, podle něhož bylo rozhodnuto, přičemž obsahově rozhodnutí potvrdil.
4. Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 18. 12. 2019, č. j. 25 Af 19/2019-59 správní žalobu směřující proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy zamítnul.
5. Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti stěžovatelky rozsudek krajského soudu zrušil rozsudkem ze dne 10. 11. 2021, č. j. 6 As 12/2020-28, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Důvodem kasačního zásahu bylo, že krajský soud nevyzval statutární město Ostrava k oznámení, zda bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s., a dále, že se navzdory žalobní námitce stěžovatelky nezabýval tím, co bylo cílem regulace provedené vyhláškou a přiměřeností této regulace. Ostatní námitky stěžovatelky Nejvyšší správní soud důvodnými neshledal.
6. Krajský soud v opětovném řízení dal možnost vyjádřit se statutárnímu městu Ostrava, které tuto možnost nevyužilo, a doplnil dokazování listinnými důkazy. Žalobu stěžovatelky poté ústavní stížností napadeným rozsudkem opět zamítl a odůvodnění doplnil o argumentaci týkající se legitimního cíle vyhlášky a přiměřenosti této regulace.
7. Nejvyšší správní soud následnou kasační stížnost stěžovatelky ústavní stížností napadeným usnesením odmítl jako nepřípustnou podle §104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Nejvyšší správní soud se neztotožnil s tvrzením stěžovatelky, že krajský soud nerespektoval jeho závazný právní názor vyjádřený v předchozím kasačním rozsudku. Uvedl, že stěžovatelka nereaguje na nové závěry krajského soudu, ale jen opětovně vznáší argumentaci, kterou již Nejvyšší správní soud posoudil a kterou v předchozím rozsudku v dané věci shledal jako nedůvodnou.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka s odkazem na čl. 26 a 36 Listiny tvrdí, že bylo porušeno její základní právo na spravedlivý proces, v důsledku čehož došlo k zásahu "do základního práva podnikat".
9. Stěžovatelka vytýká soudům, že se nezabývaly rozporem vyhlášky s §19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v platném znění (dále jen "ZOHS"), resp. s judikaturou Soudního dvora EU. Stejně tak se nezabývaly zásahem do práva podnikat zaručeného čl. 26 Listiny. Vytýká soudům, že její námitky formalisticky nepovažovaly za žalobní body proto, že je tak v žalobě výslovně neoznačila.
10. Stěžovatelka dále tvrdí porušení svých práv tím, že nedošlo k provedení důkazu rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS") ze dne 29. 3. 2021. Ve zmíněném rozhodnutí ÚOHS je uvedeno, že vyhláška stěžovatelku znevýhodnila, a že je v rozporu s §19a ZOHS. Stěžovatelka tím namítá vadu opomenutého důkazu.
11. Odkaz Nejvyššího správního soudu na vázanost předcházejícím rozhodnutím v téže věci, v němž dospěl k závěru, že vyhláška není vůči stěžovatelce diskriminační, stěžovatelka považuje za nedostatečný, porušující její právo na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud se měl vypořádat s rozhodnutím ÚOHS.
12. Stěžovatelka dále namítá, že v důsledku diskriminační aplikace vyhlášky vůči ní došlo k porušení jejího práva na podnikání, neboť nesměla ve svém kasinu (v ul. 28. října 435/213, Ostrava) provozovat tytéž hazardní hry, které vyhláška umožňovala provozovat všem ostatním provozovatelům kasin v Ostravě.
13. S odkazem na závěry ÚOHS stěžovatelka uvádí, že v právním státě nemohou vedle sebe obstát navzájem rozporná pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné moci o téže věci, a proto požaduje zrušení napadených rozhodnutí.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
15. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
16. Ústavní soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda byly ve správní žalobě řádně uplatněny žalobní body tak, jak v ústavní stížnosti uvádí stěžovatelka. Od toho se pak odvíjí relevance některých dalších námitek stěžovatelky.
17. Stěžovatelka spolu s ústavní stížností předkládá svou správní žalobu. Po konfrontaci obsahu správní žaloby a napadeného rozsudku krajského soudu, resp. předchozího kasačního rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2021, v němž byly námitky stěžovatelky týkající se formulace žalobních bodů věcně přezkoumány, Ústavní soud stěžovatelce nepřisvědčil. Stěžovatelka sice v ústavní stížnosti argumentuje judikaturou Nejvyššího správního soudu vymezující pojem žalobního bodu ("každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné"), pomíjí však, že s touto její argumentací se již vypořádal Nejvyšší správní soud v prvním rozsudku ze dne 10. 11. 2021 (body 37-42).
18. Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku nezpochybnil argument stěžovatelky, že krajský soud je povinen se vypořádat se všemi žalobními body, byť výslovně nejsou jako žalobní bod formálně označeny. Zároveň ale doplnil, že z žaloby musí být zřejmé, co žalobce vytýká napadenému správnímu rozhodnutí, neboť formulací žalobních bodů žalobce určuje rozsah přezkumu. Zopakoval, že může jít sice o obecné a stručné, nicméně srozumitelné a jednoznačné vymezení skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat. Ústavní soud v uvedených východiscích, resp. v aplikovaných závěrech neshledává z pohledu ústavního práva na přístup k soudu jakékoli pochybení. Z obsahu žaloby je zřejmé, že některá tvrzení, která stěžovatelka v ústavní stížnosti označuje jako řádné žalobní body, jsou v žalobě uvedena jen v souvislosti s rekapitulací průběhu řízení o odvolání (část žaloby označená "I. Průběh správního řízení"). Nejen z označení příslušné části žaloby, ale i z jejího obsahu plyne, že jde pouze o rekapitulací námitek uvedených v odvolání proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu ("Žalobce v Odvolání dále zdůraznil, že..."). Z textu žaloby však nijak neplyne, zda některý z těchto argumentů stěžovatelka uplatňuje i ve správní žalobě směřující vůči rozhodnutí odvolacího orgánu. Stěžovatelka po rekapitulaci předchozího řízení (část I. žaloby) pokračuje vlastní argumentací, se kterou již napadá správní rozhodnutí odvolacího správního orgánu (část II žaloby nazvaná "Žalobní bod"). Ústavní soud proto souhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že odvolání a správní žaloba směřují proti jinému rozhodnutí a je o nich rozhodováno v jiném režimu, přičemž krajský soud není oprávněn o žalobních námitkách spekulovat a za žalobce domýšlet, které z odvolacích námitek se mohly či mají promítnout i do žaloby. Uvedený závěr soudů nelze považovat za přepjatě formalistický, zvláště pokud stěžovatelka sama v jiné části žaloby jasně uvádí (část II), které své argumenty považuje za součást žalobních tvrzení směřujících vůči napadenému rozhodnutí (žalobní body), a je tak i zřejmé, které naopak do své argumentace směřující vůči napadenému rozhodnutí odvolacího správního orgánu (ať už z jakýchkoli důvodů) nezahrnula. Ústavní soud proto nespatřuje v postupu správních soudů přepjatý formalismus, pokud neposoudily jako žalobní body námitky, které stěžovatelka uplatnila v odvolání ve správním řízení, v žalobě je rekapitulovala v rámci popisu správního řízení, za situace, kdy stěžovatelka svá žalobní tvrzení přehledně uvedla v jiné části žaloby.
19. Jestliže správní soudy dospěly k závěru, že námitky stěžovatelky týkající se rozporu vyhlášky s §19a ZOHS, resp. tvrzeného porušení čl. 26 Listiny nebyly řádně uplatněny, nelze jim z pohledu ústavního práva na soudní ochranu ničeho vytknout.
20. Na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 10. 11. 2021 týkající se jednoznačnosti žalobních bodů stěžovatelka v ústavní stížnosti nijak blíže nereaguje. Nenapadá ani rozsudek Nejvyššího správního soudu, který otázku řádného uplatnění žalobních bodů meritorně (a pro krajský soud závazně) posoudil.
21. K tvrzené námitce opomenutého důkazu Ústavní soud připomíná, že každý navržený důkaz není nutno provést, soud však musí zdůvodnit, proč k provedení důkazu nepřistoupil [blíže srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 1738/16 ze dne 1. 3. 2017 (N 38/84 SbNU 439), body 20-21]. V nyní posuzované věci krajský soud zdůvodnil, že důkaz v podobě rozhodnutí ÚOHS neprováděl proto, že rozpor vyhlášky s §19a ZOHS neposuzoval, neboť tento žalobní bod nebyl v žalobě řádně uplatněn (bod 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí). O ústavní vadu opomenutého důkazu tak proto v daném případě nejde, neboť soud neprovedení důkazu jasně vysvětlil.
22. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani tvrzenému porušení čl. 26 Listiny. Skutečnost, že se porušením čl. 26 Listiny nezabývaly správní soudy, již byla shora zdůvodněna neuplatněním daného žalobního bodu ve správní žalobě. Ústavní soud proto výše uzavřel, že k porušení ústavních procesních práv stěžovatelky (čl. 36 Listiny) ve vztahu k vypořádání argumentace na poli čl. 26 Listiny v posuzované věci nedošlo. Namítá-li stěžovatelka před Ústavním soudem též samotné porušení práva na podnikání zaručeného čl. 26 Listiny, spočívá její argumentace ve své podstatě v tom, že vyhláška dopadala na stěžovatelku diskriminačně, resp. že správní rozhodnutí vedlejších účastníků diskriminačně neumožnilo stěžovatelce provozovat jeden druh hazardní hry v jedné z provozoven na konkrétní adrese. Jinak řečeno, námitka porušení čl. 26 Listiny je založena pouze na tvrzené diskriminaci. S touto námitkou se však (byť nikoli výslovně na poli čl. 26 Listiny) vypořádal krajský soud již v prvním rozhodnutí ve věci, resp. následně Nejvyšší správní soud ve svém kasačním rozsudku ze dne 10. 11. 2021 (srov. body 50-53). Jeho závěrům nelze z pohledu posouzení diskriminačních účinků vyhlášky na stěžovatelku ničeho vytknout a Ústavní soud na ně pro stručnost odkazuje.
23. Tvrdí-li stěžovatelka nedostatečné zohlednění rozhodovací praxe Soudního dvora EU, přičemž zdůrazňuje požadavek nediskriminační povahy regulace hazardu, požadavek legitimního cíle této regulace, resp. přiměřenosti této regulace, je nutno uvést, že všechny tyto aspekty byly správními soudy přezkoumány. Uvedené požadavky ostatně plynou též z rozhodovací praxe Ústavního soudu, z níž správní soudy vycházely [zejm. nález ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (N 110/61 SbNU625), ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315) či ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31)] a otázkami diskriminace, legitimního cíle regulace i přiměřenosti regulace se zabývaly.
24. K závěru o nediskriminaci stěžovatelky dospěl krajský soud již v prvním napadeném rozhodnutí a Nejvyšší správní soud jej v kasačním rozsudku ze dne 10. 11. 2021 shledal správným (srov. body 50-53). Závěry týkající se cíle regulace a její přiměřenosti krajský soud doplnil na základě kasačního rozsudku Nejvyššího správního soudu (srov. body 54-56 kasačního rozsudku Nejvyššího správního soudu, resp. body 24-27 napadeného rozsudku krajského soudu).
25. V druhém (ústavní stížností napadeném) rozhodnutí Nejvyššího správního soudu posuzoval Nejvyšší správní soud přípustnost opakované kasační stížnosti, přičemž jasně a přehledně zdůvodnil, proč je opakovaná kasační stížnost nepřípustná, resp. proč se soud nemůže věcně zabývat opakovaně uplatněnou a již vypořádanou argumentací stěžovatelky, ať již šlo o tvrzenou diskriminaci, námitky vůči posouzení existence žalobních bodů, nebo o s tím související argumentaci §19a ZOHS či čl. 26 Listiny (srov. zejm. body 18-22 odůvodnění napadeného usnesení). Stěžovatelce tak nelze přisvědčit, že by Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadené rozhodnutí dostatečně nezdůvodnil.
26. První rozsudek Nejvyššího správního soudu, v němž soud na základě kasačních námitek stěžovatelky s konečnou platností posoudil tvrzené diskriminační účinky vyhlášky vůči stěžovatelce, přitom stěžovatelka ústavní stížností nenapadá, ani s konkrétní argumentací Nejvyššího správního soudu v ústavní stížnosti nijak věcně nepolemizuje.
27. Ústavní soud nepřisvědčil ani tvrzení stěžovatelky, že z důvodu tvrzeného rozporu mezi rozhodnutím ÚOHS a závěry správních soudů je nutno zrušit právě napadená soudní rozhodnutí. Argumentuje-li v této souvislosti stěžovatelka principy právního státu, je nutno zdůraznit, že v právním státě a v systému dělby je cílem správního soudnictví přezkoumávat akty moci výkonné způsobem stanoveným zákonem (čl. 36 odst. 2 Listiny). Není možno připustit, aby rozhodnutí moci soudní bylo Ústavním soudem zrušeno výhradně z důvodu tvrzeného rozporu s v mezidobí přijatým rozhodnutím moci výkonné (správního úřadu), které navíc soudně přezkoumáno ještě nebylo.
28. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2024
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu