ECLI:CZ:US:2024:3.US.2695.23.1
sp. zn. III. ÚS 2695/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti Svazku obcí Kelčany, Milotice, Skoronice, Vacenovice, Vlkoš, se sídlem Vlkoš 95, zastoupeného Mgr. Zuzanou Tinthoferovou, advokátkou, se sídlem Vídeňská 277/68, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. srpna 2023, č. j. 2 Afs 241/2021-47, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. července 2021, č. j. 31 Af 53/2017-149, a rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 5. 4. 2017, č. j. 16768/17/5000-10480-809735 a č. j. 16769/17/5000-10480-809735, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Odvolacího finančního ředitelství jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Shrnutí podstaty věci
1. V tomto řízení je stěžovatelem svazek obcí, který jako zadavatel veřejné zakázky snížil pomocí losování počet zájemců o tuto zakázku. Při tomto úkonu však podle finančního úřadu nepostupoval dostatečně kontrolovatelně a transparentně, čímž porušil zákon a podmínky poskytnutí dotace. Odvolací finanční ředitelství i správní soudy tomuto závěru přisvědčily. Předmětem řízení o ústavní stížnosti je nyní otázka, zda napadená rozhodnutí nejsou z hlediska jejich závěrů a odůvodnění protiústavní.
II. Dosavadní průběh řízení
2. Svazek obcí byl v roce 2011 zadavatelem veřejné zakázky. Jejím předmětem byl projekt, na který mu byla poskytnuta dotace od Ministerstva životního prostředí. Ve lhůtě pro podání žádostí o účast bylo svazku obcí doručeno 27 žádostí. Losováním pomocí elektronického zařízení došlo k jejich omezení na 10.
3. Při tomto losování však svazek obcí podle finančního úřadu nepostupoval dostatečně transparentně a kontrolovatelně, čímž porušil podmínky poskytnutí dotace a §6 a §61 odst. 5 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 3. 2012 ("zákon o veřejných zakázkách"). Finanční úřad proto vydal platební výměry, kterými uložil svazku obcí povinnost odvést částku 493 033 Kč do Státního fondu životního prostředí a částku 8 381 551 Kč do Národního fondu.
4. Svazek obcí se proti platebním výměrům finančního úřadu odvolal. Odvolací finanční ředitelství však jeho odvolání zamítlo a výměry potvrdilo (viz napadená rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství).
5. Krajský soud rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství nejprve zrušil pro nepřezkoumatelnost. Tu spatřoval v nedostatečném vypořádání námitek ohledně výše odvodů (viz rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 53/2017-110). Nejvyšší správní soud s tímto posouzením nesouhlasil, rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 270/2019-36).
6. Krajský soud poté rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství znovu přezkoumal a žalobu svazku obcí zamítl (viz napadený rozsudek krajského soudu). Nejvyšší správní soud později zamítl i jeho kasační stížnost (viz napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu). Soudy dospěly ke shodnému závěru jako správní orgány, tj. že svazek obcí postupoval při snížení počtu zájemců protizákonně, protože nezajistil dostatečnou kontrolovatelnost a transparentnost elektronického losování.
III. Argumentace stěžovatele
7. Svazek obcí (dále též "stěžovatel") podává proti výše uvedeným rozhodnutím ústavní stížnost. Orgány veřejné moci podle něj porušily jeho právo na spravedlivý proces a soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod) a právo na ochranu majetku (čl. 11 Listiny).
8. Stěžovatel nezatížil výběrové řízení či losování žádnou vadou, která by mohla vyvolat objektivní pochybnosti o jeho řádnosti či transparentnosti. Neměl zájem na nepatřičném omezování soutěže či férovosti losování, nenarušil férovost losování, žádnému přítomnému uchazeči neznemožnil kontrolu losovacího zařízení a žádný orgán nekonstatoval, že by toto zařízení bylo zmanipulováno.
9. Stěžovatel odmítá, že nebyl připraven zodpovědět otázky k losovacímu zařízení nebo že ho neumožnil zkontrolovat. Obecné soudy nemají oporu pro své tvrzení, že k ovlivnění losování mohlo dojít skrze Wi-Fi či Bluetooth. Dovozovat pochybnosti o průběhu losování na základě pasivity zástupců přítomných dodavatelů odporuje unijnímu právu. Závěr o porušení zásady transparentnosti dostatečně nezohledňuje fakt, že losování je již ze své podstaty vždy objektivně nepřezkoumatelné, což však ani podle judikatury samo o sobě nestačí k porušení zákona.
10. Nejvyšší správní soud "takřka ignoroval" veškeré skutečnosti, které zajistily transparentnost omezení počtu zájemců - například to, že losovací zařízení bylo certifikováno, že žádný přítomný dodavatel nevznesl k průběhu losování námitky nebo že čísla uchazečů byla přidělena podle příchodu jejich zástupců. Namísto toho se Nejvyšší správní soud zaměřil na nedostatky notářského zápisu o losování.
11. Nejvyšší správní soud rozhodl opačně nežli ve svém dřívějším rozhodnutí, v němž uvedl, že losování provedené na elektronickém zařízení lze považovat za souladné se zákonem (viz rozsudek č. j. 5 As 191/2018-32). Orgány také rozhodly v rozporu s nálezem Ústavního soudu, podle něhož losování pomocí elektronického zařízení automaticky neporušuje zásadu transparentnosti (viz nález sp. zn. II. ÚS 2191/20).
12. Odvolací finanční ředitelství se nezabývalo návrhem na provedení důkazu certifikací losovacího zařízení. Obecné soudy odmítly návrhy na provedení výslechu svědků losování, kteří by mohli potvrdit, že zájemci o zakázku mohli klást otázky ohledně losovacího zařízení a mohli si zkontrolovat jeho parametry.
13. Napadená rozhodnutí odporují zásadě právní jistoty a předvídatelnosti práva, protože z právních předpisů platných v době losování nebylo možné dovodit, že budou judikaturou dovozeny další nároky na průběh losování, které nevyplývaly ze zákona ani z podmínek poskytovatele dotace. Soudy nepřípustně a retroaktivně vytvořily stěžovateli další povinnost: "zajistit certifikaci losovacího zařízení ohledně odpojení konektivity".
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
14. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatele se závěrem orgánů veřejné moci, podle nichž svazek obcí porušil zásadu transparentnosti při omezení počtu zájemců o veřejnou zakázku (§6 zákona o veřejných zakázkách) a nedodržel zákonné podmínky pro tento postup (§61 zákona o veřejných zakázkách).
15. Posouzení této otázky je především záležitostí hodnocení skutkového stavu a výkladu podústavního práva. Tento úkol přitom náleží zejména obecným soudům - nikoli Ústavnímu soudu. Ten je oprávněn posuzovat pouze to, zda v řízení nebo v něm vydaným rozhodnutím nedošlo k excesu, který je natolik závažný, že porušil ústavně zaručené základní právo či svobodu [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Po přezkoumání napadených rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že k ničemu takovému v této věci nedošlo.
16. Závěr orgánů veřejné moci o protizákonnosti omezení počtu zájemců se opírá o skutečnost, že subjekty, které zajišťovaly losování, "nepřijaly opatření k zajištění kontrolovatelnosti a transparentnosti losování provedeného s použitím elektronického losovacího zařízení, notebooku ASUS" (viz bod 44 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Nedostatek kontrolovatelnosti a transparentnosti orgány veřejné moci zdůvodnily zejména tím, že svazek provedl losování, aniž by bylo zkontrolováno použité hlasovací zařízení, aniž by byli přítomní seznámeni s fungováním losovacího programu nebo aniž by byly učiněny kroky k vyloučení jeho ovlivnění (například provedením zkušebního losování, ověřením ochrany notebooku proti manipulaci nebo vypnutím Wi-Fi, Bluetooth a dalších komunikačních rozhraní).
17. Ústavní soud nemá vůči tomuto závěru ani jeho zdůvodnění z hlediska ústavnosti žádné výhrady. Správní soudy i správní orgány srozumitelně popsaly, o jaká obecná právní východiska - vyplývající ze zákona i judikatury - se při svém rozhodování opíraly (viz zejména body 38 až 43 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, body 38 až 52 rozhodnutí krajského soudu a body 11 až 21 rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství). Řádně také vysvětlily, proč zjištěné skutkové okolnosti odůvodňují závěr o nedostatečné transparentnosti a kontrolovatelnosti losování (viz zejména body 44 až 48 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, body 54 až 55 a body 22 až 37 rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství). Jejich právní posouzení přitom není svévolné, žádným protiústavním způsobem nevybočuje z mezí všeobecně uznávaného chápání zásady transparentnosti losování a nevykazuje ani jinou ústavněprávní vadu.
18. Naprostou většinu námitek, kterými se stěžovatel snaží výše popsané závěry zpochybnit, vznesl už během řízení před správními soudy i správními orgány (viz body 18 až 24 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, body 4 až 11 rozhodnutí krajského soudu a bod 10 rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství). Orgány veřejné moci se přitom jeho námitkami opakovaně zabývaly a vysvětlily stěžovateli, proč jejich rozhodnutí neodporují judikatuře Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu (viz body 49 až 52 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a body 75 až 80 rozhodnutí krajského soudu), proč nebylo nutné provádět další důkazy (viz body 62 až 67 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), proč není třeba při hodnocení transparentnosti losování výslovně vypořádat každou dílčí námitku (viz bod 38 rozhodnutí krajského soudu) nebo proč není podstatné, že uchazeči proti losování nevznesli námitky, přestože stěžovatel byl připraven zodpovědět jejich otázky a umožnit kontrolu notebooku (viz bod 53 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 54 a 61 rozhodnutí krajského soudu).
19. Ústavní soud nepovažuje za účelné znovu reagovat na každou námitku uvedenou v ústavní stížnosti. Jak už totiž uvedl, správní soudy i správní orgány se s nimi v napadených rozhodnutích již vypořádaly - a to způsobem, který je nejen ústavně souladný, ale i pečlivý a srozumitelný.
20. Ústavní soud se zabýval námitkou, podle které orgány veřejné moci svými rozhodnutími nad rámec zákona i podmínek poskytnutí dotace dotvořily novou podmínku kladenou na průběh losování tím, že stanovily zadavateli zakázek povinnost "zajistit certifikaci losovacího zařízení ohledně odpojení konektivity.". Po přezkoumání napadených rozhodnutí však Ústavní soud dospěl k závěru, že k žádnému podobnému postupu ze strany orgánů veřejné moci nedošlo a jejich rozhodnutí ve světle judikatury Ústavního soudu plně obstojí (viz nález ze dne 21. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 2191/20). Správní soudy a správní orgány hodnotily transparentnost a kontrolovatelnost losování v celém jeho kontextu a své závěry podpořily řadou relevantních okolností. Skutečnost, že stěžovatel na losovacím zařízení nedeaktivoval komunikační rozhraní, byla přitom jen jedním z důvodů, proč orgány veřejné moci rozhodly o nedostatečné transparentnosti a kontrolovatelnosti losování (viz bod 16 tohoto usnesení).
21. Závěr, že měl stěžovatel povinnost "zajistit certifikaci losovacího zařízení ohledně odpojení konektivity" - nebo že má takovou povinnost dokonce každý zadavatel veřejné zakázky - přitom v napadených rozhodnutích nezazněl. Pokud stěžovatel tímto napadá závěr krajského soudu uvedený pod bodem 65 napadeného rozhodnutí krajského soudu, soud zde uvedl pouze to, že provedení důkazu certifikací losovacího programu či zkoumáním jeho algoritmu postrádá význam, protože by nic neměnilo na existenci komunikačního rozhraní na použitém notebooku ani na dalších okolnostech týkajících se průběhu hlasování. Nejen z této pasáže je zřejmé, že otázka konektivity notebooku byla jen jednou a nikoliv jedinou relevantní okolností, kterou orgány braly při rozhodování v potaz. Orgány veřejné moci mohly dospět k totožnému závěru i tehdy, pokud by notebook byl od komunikačních rozhraní odpojen nebo pokud by byl vybaven příslušnou certifikací. Tato skutečnost by nic nezměnila na dalších okolnostech, které losování provázely a které způsobovaly jeho netransparentnost.
22. Ústavní soud závěrem dodává, že napadená rozhodnutí neuvádí, že stěžovatel postupoval při losování s úmyslem zvýhodnit některého ze zájemců nebo jiným způsobem omezil férovost losování. Je v nich hodnoceno, zda se stěžovatelův postup jevil jako transparentní a kontrolovatelný. Jejich závěr, že těmto požadavkům nedostál, přitom z hlediska ústavnosti plně obstojí.
V. Závěr
23. Orgány veřejné moci neporušily stěžovatelem namítané ústavně zaručené základní právo či svobodu. Ústavní soud proto posoudil jeho ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou a odmítl ji podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. února 2024
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu