ECLI:CZ:US:2024:3.US.3224.23.1
sp. zn. III. ÚS 3224/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce zpravodaje Josefa Baxy a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatele Václava Kotory, zastoupeného Mgr. Martinem Oudou, advokátem, sídlem Palackého 70/1, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. října 2023 č. j. 4 As 315/2022-28, a s ní spojeném návrhu na zrušení §2 odst. 2 věty první zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku s tvrzením, že jím byla porušena jeho základní práva na ochranu majetku a na spravedlivý proces, zaručená v čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). S ústavní stížností stěžovatel spojil návrh na zrušení §2 odst. 2 věty první zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2023.
2. Ústavní soud zjistil z ústavní stížnosti a její přílohy následující skutečnosti. Magistrát města Plzně dne 8. 11. 2021 rozhodl o umístění stavby "I/20 Losiná, obchvat" a o povolení kácení dřevin. Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí odvolal, Krajský úřad Plzeňského kraje však rozhodnutím ze dne 16. 6. 2022 stěžovatelovo odvolání zamítl a rozhodnutí magistrátu potvrdil. Stěžovatel proto podal proti rozhodnutí krajského úřadu žalobu.
3. Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 10. 11. 2022 č. j. 38 A 7/2022-62 odmítl žalobu stěžovatele pro opožděnost. Dvouměsíční lhůta k podání žaloby podle §72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, se podle krajského soudu v posuzované věci zkracuje na polovinu dle §2 odst. 2 věty první liniového zákona. Rozhodnutí krajského úřadu bylo stěžovateli doručeno dne 2. 7. 2022, měsíční lhůta k podání žaloby uplynula dne 2. 8. 2022 a stěžovatelova žaloba, podaná dne 22. 8. 2022, je tudíž opožděná.
4. Stěžovatel brojil proti usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž namítl, že §2 odst. 2 věta první liniového zákona je neústavní.
5. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem kasační stížnost zamítl. Uvedl, že podle nálezu ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.) je posouzení ústavnosti lhůty kontextuální a že lhůta prima facie bez dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti. Zkrácená měsíční lhůta k podání žaloby podle Nejvyššího správního soudu není nepřiměřeně krátká ani diskriminační. Zákonodárce si při jejím stanovení nepočínal svévolně, sledoval totiž účel spočívající v urychlení výstavby dopravní infrastruktury, vyjádřený již v názvu zákona. Podle Nejvyššího správního soudu se Ústavní soud zabýval zkrácením lhůt podle §2 odst. 2 věty první liniového zákona a neshledal jej rozporným s ústavním pořádkem, a to v usnesení ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 3262/17 a usnesení ze dne 26. 2. 2020 sp. zn. II. ÚS 3645/19. Obdobně Ústavní soud vyhodnotil jako ústavně konformní i třicetidenní lhůtu k podání žaloby podle §172 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (usnesení ze dne 5. 3. 2002 sp. zn. I. ÚS 609/01) či patnáctidenní lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu [nález sp. zn. ze dne 1. 12. 2009 Pl. ÚS 17/09 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)]. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod obrátit se na Ústavní soud s návrhem na zrušení §2 odst. 2 věty první liniového zákona.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel namítá, že Nejvyšší správní soud se neřídil nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/05, neboť neprovedl kontextuální posouzení ústavnosti lhůty podle §2 odst. 2 věty první liniového zákona. Nejvyšší správní soud se nevypořádal ani se stěžovatelovou argumentací, že zákonodárce při zkrácení žalobních lhůt v liniovém zákoně jednal svévolně. Na tuto námitku neodpovídá ani judikatura Ústavního soudu, na kterou Nejvyšší správní soud odkázal. Usnesení sp. zn. I. ÚS 609/01 se netýká zkrácení lhůt podle liniového zákona a usnesení sp. zn. II. ÚS 3645/19 se zabývá otázkou, zda je ústavně konformní nepoučovat o zkrácené žalobní lhůtě. Pouze usnesení sp. zn. III. ÚS 3262/17 a usnesení ze dne 16. 12. 2015 sp. zn. II. ÚS 3502/15 se věnují ústavnosti zkrácení žalobních lhůt dle liniového zákona, obě však pouze odkazují na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Podle ní je účelem liniového zákona "zajištění veřejného zájmu na co nejrychlejším postupu řízení u vybraných staveb", k čemuž "směřují omezení jak účastníků, tak i správních orgánů a soudů oproti jejich běžnému postupu" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2015 čj. 2 As 192/2015-23). Tento závěr o účelu zákona ovšem neodpovídá důvodové zprávě a Nejvyšší správní soud jej řádně nezdůvodnil.
7. Podle stěžovatele není úkolem soudů domýšlet účel zákonné úpravy, ale posoudit, zda je přijatá úprava proporcionální z hlediska účelu sledovaného zákonodárcem. Podle důvodové zprávy k liniovému zákonu mělo platit, že "[z]ákladní práva dotčených osob včetně jejich práva na ochranu vlastnictví a práva domoci se ochrany u nezávislého a nestranného soudu, zůstávají bez omezení". Zkrácení žalobních lhůt v liniovém zákoně ovšem omezuje právo na soudní ochranu a nepřímo i vlastnické právo. Možnost podat správní žalobu přitom nelze hodnotit jako obstrukční nástroj, který by měl být omezován speciální lhůtou. Legitimním nástrojem pro zrychlení soudních řízení je stanovení pořádkových lhůt pro vydání rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom 90denní lhůtu pro vydání rozhodnutí dle liniového zákona porušil. Na rozdíl od jednotlivců domáhajících se žalobami ochrany svých práv však soudy za pozdní vydávání rozhodnutí nijak postihovány nejsou. Stěžovatel uzavírá, že důvodová zpráva nesprávně konstatuje, že liniový zákon neomezuje právo na soudní ochranu ani vlastnické právo. Důvodová zpráva tudíž nevymezuje legitimní cíl pro zkrácení žalobní lhůty, což považuje stěžovatel samo o sobě za protiústavní.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní stížnost má náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a Ústavní soud je příslušný k jejímu projednání. Byla podána oprávněným navrhovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno. Ústavní stížnost je také přípustná (stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a byla podána včas. Stěžovatel je zastoupen advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů a není jim instančně nadřízen (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Proto nepřezkoumává běžnou zákonnost a správnost napadených soudních rozhodnutí či řízení, které jejich vydání předcházelo, ale posuzuje výhradně to, zda došlo k porušení základních práv a svobod stěžovatelů zaručených jim ústavním pořádkem [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94 (N 5/3 SbNU 17)]. Takové pochybení však Ústavní soud neshledal.
10. V posuzovaném případě byla odmítnuta žaloba stěžovatele jako opožděná, protože stěžovatel nedodržel zkrácenou žalobní lhůtu dle §2 odst. 2 věty první liniového zákona. Podle tohoto ustanovení (ve znění účinném do 31. 12. 2023) platilo, že "[l]hůty pro podání žalob k soudům k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle §1 [liniového zákona] se zkracují na polovinu".
11. Námitka stěžovatele, že Nejvyšší správní soud se nevypořádal s jeho argumentací o protiústavnosti citovaného ustanovení, se nezakládá na pravdě. Nejvyšší správní soud se jeho ústavností zabýval z hledisek vymezených nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/05. Vyložil totiž, proč citovaným ustanovením zkrácenou žalobní lhůtu nepokládá za (1.) nepřiměřeně krátkou, (2.) svévolně určenou ani za (3.) zakládající neústavní nerovnost. Závěr Nejvyššího správního soudu, že zkrácení žalobní lhůty je ústavně konformní, odpovídá judikatuře Ústavního soudu.
12. Ústavní soud již odmítl návrhy na zrušení ustanovení liniového zákona o zkrácení žalobních lhůt jako zjevně neopodstatněné (již citované usnesení III. ÚS 3262/17, bod 16, a usnesení ze dne 24. 5. 2022 sp. zn. II. ÚS 1895/20, bod 13). Jako zjevně neopodstatněné odmítl rovněž ústavní stížnosti v případech, v nichž obecné soudy vyhodnotily žaloby jako opožděné kvůli zkráceným lhůtám dle liniového zákona. Ústavní soud takto postupoval i v jiných případech, než které zmínil Nejvyšší správní soud (viz např. usnesení ze dne 11. 1. 2022 sp. zn. III. ÚS 3269/21 či již citované usnesení sp. zn. II. ÚS 1895/20). Od této judikatury není v posuzované věci důvod se odchýlit.
13. Podle stěžovatele dosavadní judikatura neodpovídá na otázku, zda si zákonodárce nepočínal svévolně při zkrácení žalobních lhůt liniovým zákonem, a nepřípustně dotváří účel liniového zákona nad rámec důvodové zprávy. S těmito námitkami se Ústavní soud nemůže ztotožnit.
14. Při výkladu zákonného ustanovení ani při posuzování jeho ústavnosti se nelze omezit na hledání účelu, který s jeho zakotvením spojoval (historický) zákonodárce. Zcela jistě není možné vycházet toliko z důvodové zprávy k návrhu zákona. Úlohou moci soudní je provádět výklad zákonů, k čemuž patří i nacházet jejich účel. Jak Ústavní soud opakovaně v této souvislosti připomněl, "[v]ůle zákonodárce není metodou výkladu, nýbrž cílem výkladu a výsledkem výkladu [...]. Je proto možné konstatovat jako vůli zákonodárce to, co nikdy jako vědomá vůle autora zákona nebylo přítomno. Interpret může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon může být moudřejší než jeho autor - on právě musí být moudřejší než jeho autor" [nález ze dne 8. 8. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 9/15 (N 138/86 SbNU 333; 338/2017 Sb.), bod 13; nález ze dne 4. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 14/02 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.); a v nich citovaný G. Radbruch. Rechtsphilosophie. Studienausgabe. Hrsg. R. Dreier, S. Paulson, Heidelberg: 1999, s. 107].
15. Podle §1 odst. 1 liniového zákona je jeho cílem urychlit výstavbu tam vymezených staveb infrastruktury, jakož i "urychlení následného soudního přezkumu všech správních rozhodnutí v souvislosti s těmito stavbami". V liniovém zákoně je tedy výslovně vyjádřeno, jaký účel zákonodárce sledoval při zkrácení žalobních lhůt. Avšak i bez toho by byl účel z právní úpravy seznatelný. Díky zkrácení žalobní lhůty lze v kratším čase postavit na jisto, zda příslušné rozhodnutí může být v soudním přezkumu zrušeno. V obecnější rovině je tedy účelem právní úpravy rychlejší nastolení stavu právní jistoty, což je legitimní cíl. Právě na tento cíl poukazuje i dosavadní judikatura Ústavního soudu, respektive v ní citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. K rychlejšímu dosažení právní jistoty jistě mohou sloužit i jiné nástroje, jak uvádí stěžovatel, to ovšem nic nemění na tom, že jedním z nich je i zkrácení žalobní lhůty.
16. Takto vymezený účel právní úpravy nemůže "přebít" ani pasáž důvodové zprávy, jíž se stěžovatel dovolává. V důvodové zprávě k původnímu návrhu liniového zákona (Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006-2010, sněmovní tisk 549/0), ze které stěžovatel patrně cituje, se skutečně uvádí, že "[z]ákladní práva dotčených osob včetně jejich práva na ochranu vlastnictví a práva domoci se ochrany u nezávislého a nestranného soudu, zůstávají bez omezení". Jde ovšem o důvodovou zprávu k původnímu poslaneckému návrhu zákona, který se měl týkat toliko urychlení výstavby rychlostní komunikace R35. Během projednávání doznal tento poslanecký návrh řady změn. O účelu, který Parlament při přijímání zákona sledoval, tudíž citovaná důvodová zpráva vypovídá jen omezeně. Především však není rozhodující, jaký účel se zákonem a jeho jednotlivými ustanoveními spojoval Parlament či jeho jednotliví členové, jak již bylo uvedeno. Citovaná pasáž důvodové zprávy navíc ani nevyjadřuje účel návrhu zákona, ale spíše poněkud nepřesně vyjadřuje to, jaký důsledek mělo mít podle předkladatelů návrhu jeho přijetí z hlediska práva na soudní ochranu a na ochranu vlastnictví.
17. Zkrácením žalobní lhůty zákonodárce omezil časový prostor, v němž se jednotlivci mohou domáhat ochrany svých práv. Se stěžovatelem lze souhlasit, že tím zasáhl do práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). To má pochopitelně zprostředkovaně dopad i na možnost dovolávat se v soudním řízení jednotlivých základních práv, jako je právo na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny. Při zkrácení žalobní lhůty ovšem zákonodárce sledoval legitimní cíl, a nepočínal si tedy svévolně. Žádnou další konkrétní námitku ve vztahu ke zkrácení žalobní lhůty stěžovatel nevznáší. Ani Ústavní soud v kontextu posuzovaného případu nespatřuje důvod o ústavnosti této právní úpravy pochybovat.
18. Ústavní soud tedy neshledal důvod se odchýlit od dosavadní judikatury, která pokládá zkrácení žalobních lhůt dle liniového zákona (v posuzované věci konkrétně §2 odst. 2 věty první ve znění účinném do 31. 12. 2023) za ústavně konformní. Nejvyšší správní soud nepochybil, když v souladu s tímto ustanovením potvrdil závěr o opožděnosti stěžovatelovy žaloby. Otázka, zda rozhodl v (pořádkové) lhůtě dle liniového zákona, není z hlediska ústavnosti jeho rozhodnutí relevantní.
19. Ústavní soud nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
20. Návrh na zrušení §2 odst. 2 věty první liniového zákona ve znění účinném do 31. 12. 2023 Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť jde o návrh akcesorický, který sdílí procesní osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. února 2024
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu