ECLI:CZ:US:2024:4.US.2173.22.2
sp. zn. IV. ÚS 2173/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy, soudce Milana Hulmáka a soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Ing. Petra Bernátka, sídlem náměstí Práce 2512, Zlín, zastoupeného Mgr. Jakubem Hajdučíkem, advokátem, sídlem Sluneční náměstí 2588/14, Praha 13 - Stodůlky, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 89/2022-26 ze dne 3. června 2022 a rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 14 A 51/2020-74 ze dne 14. února 2022, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva spravedlnosti, sídlem Vyšehradská 424/16, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že výše uvedenými rozhodnutími byla porušena jeho práva zaručená čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z napadených rozhodnutí a vyžádaných spisů Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") plyne následující. Stěžovatel vykonával činnost insolvenčního správce od roku 2006. Ministerstvo spravedlnosti rozhodnutím č. j. MSP-9/2020-ODKA-ROZ/3 ze dne 7. 4. 2020 zrušilo stěžovatelovo povolení pro výkon této činnosti postupem podle §13 odst. 2 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění účinném do 22. 9. 2023 (dále jen "zákon o insolvenčních správcích"), protože během let 2014 až 2019 opakovaně porušoval zákonem stanovené povinnosti insolvenčního správce. Proti tomuto rozhodnutí podal rozklad, který ministryně spravedlnosti zamítla a potvrdila prvostupňové rozhodnutí.
3. Proti rozhodnutí ministryně spravedlnosti brojil stěžovatel žalobou, kterou městský soud napadeným rozsudkem zamítl. Mimo jiné konstatoval, že zrušení povolení představuje prostředek správního dozoru, který nemá sankční povahu; nejde o trestní postih, jelikož nejsou splněna tzv. Engelova kritéria (k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 13/2019-91 ze dne 29. 9. 2021, publikovaný pod č. 4259/2021 Sb. NSS). Některá starší pochybení stěžovatele proto nemohla být promlčena analogicky k přestupkům, protože nejde-li o sankci, není možné analogicky aplikovat úpravu promlčení odpovědnosti za přestupky.
4. V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku stěžovatel připustil, že jeho věc nebyla srovnatelná s přestupkovým řízením. Namítl však, že se měl analogicky aplikovat §9 odst. 1 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o kárném řízení"), který časově omezuje pravomoc kárných žalobců, mj. ministra spravedlnosti, podat návrh na kárné potrestání soudců.
5. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích usiluje o ochranu účastníků insolvenčního řízení a jejich majetkových práv. Považoval by za neústavní, pokud by pro aktivaci pravomoci ministerstva postupovat podle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích neexistovalo žádné časové omezení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však časový aspekt uplatnění pravomoci upravuje přímo dané ustanovení. Závažnost porušení povinností insolvenčního správce totiž postupně s plynutím času slábne. V případě stěžovatele ministerstvo řízení zahájilo dva měsíce po uložení poslední pořádkové pokuty. Strmý nárůst počtu pochybení stěžovatele přitom lze sledovat od července 2017. Rozhodnutí tak obstojí jako přiměřené i z hlediska plynutí času.
6. Nejvyšší správní soud odmítl analogicky aplikovat §9 odst. 1 zákona o kárném řízení, jak stěžovatel navrhoval. Podle Nejvyššího správního soudu nelze analogickou aplikaci lhůt připustit tam, kde správní orgán sám vydává rozhodnutí a nepodává návrh na zahájení řízení u jiného orgánu, což dovodil z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 8/2021-56 ze dne 10. 6. 2021 (publikovaný pod č. 4217/2021 Sb. NSS). Argumentaci stěžovatele, že by analogicky aplikovanou šestiměsíční lhůtu bylo nutno počítat už od druhé jemu uložené pořádkové pokuty, Nejvyšší správní soud odmítl i pro její absurdní důsledky. Marné uplynutí lhůty by potom umožňovalo insolvenčnímu správci dál porušovat zákon, aniž by šlo §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích dále aplikovat.
II.
Argumentace stěžovatele
7. V ústavní stížnosti stěžovatel trvá na tom, že absence časového omezení pro postup Ministerstva spravedlnosti podle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích představuje neústavní mezeru v zákoně. Interpretace tohoto ustanovení provedená Nejvyšším správním soudem podle stěžovatele neobstojí pro svou neurčitost. Rozporoval také, že Nejvyšší správní soud vycházel ze svého rozsudku č. j. 7 As 8/2021-56, a tím přirovnal řízení o zrušení povolení výkonu funkce insolvenčního správce s uložením výtky exekutorovi podle §7a zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zatímco výtka řeší jen drobné prohřešky a nemá vliv na trvání oprávnění k výkonu funkce, pro stěžovatele je zrušení povolení "existenční záležitostí", protože činnost insolvenčního správce je jeho jediným povoláním. Na řízení takového významu nelze aplikovat jen velmi neurčité časové omezení uplatňování státní moci založené na postupném slábnutí významu porušení povinností. Insolvenční správce nemůže ani vědět, jakou intenzitu jeho pochybení mají, zvlášť když mu část pořádkových pokut byla insolvenčními soudy prominuta.
8. Argumentaci k počítání analogicky aplikované lhůty, kterou Nejvyšší správní soud označil za absurdní, stěžovatel podle svého tvrzení v kasační stížnosti vůbec neuplatnil. Zdůrazňoval jen, že princip rovnosti a zákaz diskriminace vyžadují, aby i vůči insolvenčnímu správci mohla být státní moc uplatňována jen s předvídatelným časovým omezením.
9. Stěžovatel také poukázal na bagatelní charakter svých pochybení a závažnost důsledku, jemuž čelí, ve srovnání s tím, co bylo u soudců hodnoceno jako kárné provinění trestané pouhou srážkou z platu (konkrétně odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 16 Kss 1/2015 ze dne 12. 11. 2015 nebo sp. zn. 16 Kss 3/2016 ze dne 8. 12. 2016 ve věcech kárného řízení proti soudcům majícím významné průtahy ve velkém počtu řízení).
10. Stěžovatel také kritizoval, že ačkoli starší bagatelní porušení už nemají být podle Nejvyššího správního soudu brána v potaz, právě taková pochybení byla stěžovateli vytýkána. V rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti byla zohledněna stěžovatelova pochybení už od roku 2014, ne až od července 2017, jak uvedl Nejvyšší správní soud. Takovým přehodnocením se Nejvyšší správní soud v bodě 15 svého rozsudku sám postavil do role správního orgánu, který odnímá oprávnění k výkonu funkce insolvenčního správce. Nejvyšší správní soud zohlednil jen 15 pokut v posledním roce a půl před zahájením správního řízení, ačkoli městský soud i správní orgány vycházely z jiného kontextu věci.
III.
Předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem předcházejícího řízení. Stěžovatel je řádně zastoupen advokátem v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Protože vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), je ústavní stížnost přípustná. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud připomíná, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřízen a do rozhodovací činnosti soudů zasahuje až tehdy, dojde-li k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995 (N 5/3 SbNU 17); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva provedené obecnými soudy Ústavní soud hodnotí jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 3923/11 ze dne 29. 3. 2012 (N 68/64 SbNU 767)].
13. Ustanovení §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, ve znění účinném do 22. 9. 2023, umožňuje Ministerstvu spravedlnosti zrušit povolení nebo zvláštní povolení insolvenčnímu správci, který závažným způsobem porušil nebo opakovaně porušuje povinnost stanovenou zákonem o insolvenčních správcích, zákonem č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), nebo zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Pro zahájení tohoto řízení nestanoví zákon o insolvenčních správcích žádnou lhůtu. Neobsahuje úpravu srovnatelnou s §9 odst. 1 zákona o kárném řízení, který stanoví pro podání návrhu na zahájení kárného řízení subjektivní lhůtu (do šesti měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění) i objektivní lhůtu (do tří let ode dne spáchání kárného provinění).
14. Ministerstvo spravedlnosti a městský soud správně vyhodnotily zrušení povolení jako zásah do stěžovatelova práva na výkon povolání, podnikání nebo jiné výdělečné činnosti ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud v minulosti připustil, že výkon činnosti insolvenčního správce v sobě nese rysy samostatně vykonávané výdělečné činnosti či podnikání [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 17/15 ze dne 9. 2. 2016 (N 26/80 SbNU 327; 77/2016 Sb.), bod 38, a dále usnesení sp. zn. II. ÚS 1667/15 ze dne 26. 1. 2016 a sp. zn. III. ÚS 2119/21 ze dne 19. 10. 2021; přiměřeně srov. též závěry Ústavního soudu k soudním exekutorům a jejich právu podnikat v nálezu sp. zn. III. ÚS 1231/20 ze dne 6. 10. 2020 (N 194/102 SbNU 217)]. Tento zásah tak musí obstát pohledem čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Protože zrušení povolení insolvenčnímu správci odnímá oprávnění k výkonu určité činnosti, představuje intenzivní zásah do práva chráněného čl. 26 odst. 1 Listiny. Proto je třeba v každém individuálním případě zvážit přiměřenost zásahu [viz nález sp. zn. II. ÚS 443/16 ze dne 25. 10. 2016 (N 200/83 SbNU 209), body 26 a násl.]. K témuž závěru dospěl i Nejvyšší správní soud.
15. Ústavně konformní výklad a aplikace §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích zohlednění plynutí času nezbytně vyžaduje, a to v rámci posouzení přiměřenosti zásahu do práv osoby, jíž je rušeno povolení pro výkon činnosti insolvenčního správce. Je-li předpokladem postupu podle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích porušení povinnosti insolvenčního správce (buď závažné, nebo opakované), z pohledu plynutí času je pro posouzení přiměřenosti zásahu nezbytné například zohlednit dobu, která uplynula od porušení povinnosti, nebo po jak dlouhou dobu k porušením docházelo, šlo-li o případy opakovaného porušení, a jaká opatření k nápravě závadného stavu insolvenční správce během této doby přijal. S úvahou Nejvyššího správního tedy Ústavní soud souhlasí.
16. Stanovení subjektivní lhůty nebo objektivní lhůty pro zahájení řízení by poskytovalo držitelům povolení větší komfort tím, že by pro ně uplatnění dozorových pravomocí Ministerstva spravedlnosti bylo v jisté míře předvídatelnější. Vhodnost však není hlediskem přezkumu Ústavního soudu; tím je hledisko ústavního pořádku. To, že takové lhůty zákonodárcem stanoveny nejsou, nepředstavuje porušení čl. 26 odst. 1 Listiny a nevede k neudržitelné míře neurčitosti a nejistoty, jak stěžovatel namítá. Právní úprava §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích spočívá na neurčitých právních pojmech a vyžaduje volnou (nikoli však neomezenou) úvahu orgánu veřejné moci, mimo jiné k posouzení přiměřenosti konkrétního zásahu. Nevyhnutelně tak vede k určité míře nejistoty těch, vůči nimž může orgán veřejné moci svou pravomoc využít. Z toho důvodu je povinností orgánů veřejné moci, aby přistupovaly k interpretaci a aplikaci takové právní úpravy předvídatelně, aby jejich rozhodnutí byla řádně odůvodněná a neobjevovaly se v nich neodůvodněné rozdíly v posouzení obdobných situací. Tyto obecné požadavky se plně vztahují i k posuzování časového aspektu přiměřenosti zásahu v tomto případě. Nelze však přisvědčit tomu, že by interpretace podústavního práva Nejvyšším správním soudem byla tak neurčitá a vedla k takovému stupni nepředvídatelnosti, že by odporovala principům právního státu plynoucím z čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)] nebo že by porušovala čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Podle Ústavního soudu je požadavek přiměřenosti zásahu s ohledem na konkrétní okolnosti věci dostatečný. Nejde o mezeru v zákoně s protiústavními účinky, jejíž vyplnění by bylo třeba provést v rámci ústavně konformního výkladu tohoto ustanovení.
17. Tyto závěry obstojí i přesto, že Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku odkázal na judikaturu týkající se jiného právního institutu, totiž uložení výtky exekutorovi. Stěžovatel namítal, že jde o zcela odlišný institut a závěry tak nelze vztáhnout na zrušení povolení insolvenčnímu správci. Namítaná vada však nedosahuje ústavněprávní intenzity. Nejvyšší správní soud na podkladě rozsudku č. j. 7 As 8/2021-56, týkajícího se výtek podle exekučního řádu, učinil dílčí závěr, který nebyl pro celkové posouzení věci rozhodující. Naopak konečný závěr, že zákon o insolvenčních správcích neobsahuje mezeru, kterou by bylo třeba zaplnit analogií, by obstál i bez něj.
18. Stěžovatel sám srovnával v kasační stížnosti i ústavní stížnosti své postavení se soudci a domáhal se rovné ochrany co do práva vykonávat funkci insolvenčního správce. Ústavní soud v minulosti přisvědčil tomu, že insolvenční správce není "jen" zástupcem dlužníka nebo věřitelů v insolvenčním řízení, a jeho role v insolvenčním řízení je tím specifická [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 14/10 ze dne 1. 7. 2010 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.), body 18 až 27, srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. To však automaticky neumožňuje srovnávat jeho postavení s postavením soudce, stejně jako nelze kárné (tzn. soudní) řízení vedené proti soudci srovnávat s řízením o zrušení povolení k výkonu činnosti insolvenčnímu správci. Ústavní soud se v minulosti mnohokrát vyjádřil ke specifikům postavení soudců, která plynou z ústavních záruk nezávislosti soudů, respektive nezávislosti soudců výslovně zaručené čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy [viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)]. Už z hlediska textu Ústavy je tak zřejmé, že nelze srovnávat postavení insolvenčních správců a soudců a tvrdit, že rozdílná úprava dopadající na kárné řízení ve věcech soudců a na správní řízení podle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích představuje libovůli zákonodárce, a z ní plynoucí porušení čl. 1 Listiny [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), body 117 a 118]. Stanovení lhůt pro zahájení kárného řízení lze považovat za jednu ze záruk nezávislého postavení soudců, neboť omezuje možnost kárných žalobců podat návrh vedoucí k zahájení kárného řízení účelovým způsobem a s účelovým načasováním. Skutečnost, že zákonodárce obdobnou úpravu nepřijal také ve vztahu k insolvenčním správcům a stanovil zákonem jiný dozorový mechanismus, nemůže představovat porušení principu rovnosti, zvlášť když u nichž nejde o řízení týkající se kárné (disciplinární) odpovědnosti, ale o výkon správního dozoru, tedy charakterem zcela jiný druh řízení.
19. Stěžovatel dále tvrdil, že existuje zásadní nepoměr v závažnosti dopadů svých pochybení ve srovnání s kárnými opatřeními ukládanými kárně obviněným soudcům v řízeních před zvláštními kárnými senáty Nejvyššího správního soudu. Tuto námitku Ústavní soud považuje, ve světle právě řečeného, také za zjevně neopodstatněnou.
20. Porušení čl. 36 odst. 1 Listiny nemůže představovat ani konstatování Nejvyššího správního soudu, že je stěžovatelova argumentace absurdní. V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že jelikož byl žalovaný průběžně informován o pokutách, byl oprávněn odejmout oprávnění nejpozději od uložení druhé pokuty, od čehož se odvíjel běh lhůty aplikované analogicky podle §9 odst. 1 zákona o kárném řízení. Nevyjádřil tedy přímo názor, že marným uplynutím lhůty po druhém uložení pořádkové pokuty již není možné podle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích postupovat, dochází-li k dalším porušením povinností insolvenčního správce ? což je právě ten výklad, který Nejvyšší správní soud označil za absurdní. To však nic nemění na tom, že závěry Nejvyššího správního soudu před Ústavním soudem obstojí. Nemá proto smysl, aby Ústavní soud rozebíral, zda by bylo možné §9 odst. 1 zákona o kárném řízení rozumně analogicky aplikovat v řízení podle §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích a "absurdnímu výkladu" se vyhnout.
21. Nelze přisvědčit ani námitce, že Nejvyšší správní soud překročil svou roli kasačního soudu a nahradil rozhodování správního orgánu, a tím porušil dělbu moci. Nejvyšší správní soud pouze vyjádřil závěr, že postup Ministerstva spravedlnosti byl i s ohledem na dobu, kdy se stěžovatel vytýkaných pochybení dopustil, přiměřený, protože primárně reagoval na vysoký počet pořádkových pokut uložených stěžovateli insolvenčními soudy od července 2017 až do zahájení řízení, tedy března 2019. Totéž plyne už z rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti (viz jeho body 1 až 3). Jinými slovy, Nejvyšší správní soud tím zdůraznil, že rozhodnutí zrušit povolení se opíralo především o nedávná pochybení stěžovatele, a tím pádem neměl pochybnosti, že se opakovaně dopustil pochybení, k nimž bylo z časového hlediska přiměřené přihlížet. Takové posouzení nijak nevybočuje z mezí přezkumu Nejvyšším správním soudem.
22. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud nezjistil porušení základních práv stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu