ECLI:CZ:US:2024:4.US.2752.23.1
sp. zn. IV. ÚS 2752/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudkyně zpravodajky Veroniky Křesťanové a soudce Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky Zuzany Součkové, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. srpna 2023 č. j. 7 As 303/2021-41 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. září 2021 č. j. 17 A 83/2021-166, ve znění opravného usnesení ze dne 21. září 2021 č. j. 17 A 83/2021-181, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a 1. Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého 375/4, Praha 2 - Nové Město, 2. A. M. H., 3. T. M., 4. nezletilého S. M., 5. Jana Tomka, 6. Olgy Mačoškové, 7. E. J., 8. nezletilé M. J., 9. nezletilého O. J., 10. Martina Filipa, 11. Jany Cibuľové, 12. Štefana Cibuľy, 13. Zdenky Tomešové, 14. L. H., 15. nezletilé M. H., 16. M. B., 17. nezletilého T. B., 18. nezletilé O. B., 19. S. B., 20. R. B., 21. nezletilého T. B., 22. nezletilého H. B., 23. K. S., 24. nezletilé K. S., 25. nezletilé A. S., 26. Pavla Holemého, 27. Evy Holemé, 28. Anny Holemé, 29. Kristýny Mikulenkové, 30. Jany Jirotkové, 31. Jaroslava Jirotky, 32. Josefa Krofty, 33. Bc. Kateřiny Wroblowské, 34. M. K., 35. nezletilého L. K., 36. Ivo Hambálka, 37. Martina Melichara, 38. Bc. Kamily Ferkové, 39. Martina Bitomského, 40. Dominiky Bitomské, 41. Henriety Skácelové, 42. Terezy Skácelové, 43. Ivany Bubeníkové, 44. Jiřího Bubeníka, 45. Leony Goldové, 46. P. H., 47. nezletilého J. H., 48. Bohumila Kroupy a 49. Zuzany Kroupové, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i její právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a připojených listin se podává, že ochranným opatřením ze dne 8. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-96/MIN/KAN první vedlejší účastník v souvislosti s epidemií onemocnění COVID-19 postupem podle §68 odst. 1 ve spojení s §80 odst. 1 písm. h) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), upravil podmínky vstupu osob na území České republiky. Uvedené ochranné opatření bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne 16. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-99/MIN/KAN, které bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne 30. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN. Toto ochranné opatření bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne 17. 8. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-109/MIN/KAN, které bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne 30. 8. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN.
3. Stěžovatelka se návrhem ze dne 17. 7. 2021 podaným u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") domáhala zrušení části ochranného opatření ze dne 8. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-96/MIN/KAN. Doplněním návrhu ze dne 6. 8. 2021 stěžovatelka žádala, aby městský soud 1) deklaroval, že opatření ze dne 8. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-96/MIN/KAN bylo v návrhu specifikovaných ustanovení v rozporu se zákonem; 2) zrušil část opatření prvního vedlejšího účastníka ze dne 30. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN, případně aby městský soud návrh na konstatování nezákonnosti (části) opatření ze dne 8. 7. 2021 vyloučil k samostatnému projednání jako zásahovou žalobu.
4. Městský soud napadeným usnesením návrh odmítl s odůvodněním, že podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "s. ř. s."), je existence napadeného aktu, neboť nelze zrušit něco, co je již zrušeno. Tato podmínka nebyla splněna v situaci, kdy stěžovatelkou napadená opatření byla zrušena a stěžovatelka adekvátně neupravila petit.
5. Proti usnesení městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že změna návrhu je změnou předmětu řízení, jímž disponuje navrhovatel (zde stěžovatelka), bylo tedy na ní, aby uplatnila adekvátní změnu návrhu a navrhla zrušení aktuálně platného a účinného mimořádného opatření ze dne 30. 8. 2021, což neučinila. Nejvyšší správní soud neshledal pochybení městského soudu ani v tom, že nepoučil stěžovatelku a nevyzval ji k úpravě návrhu. Nejvyšší správní soud dále u zrušeného ochranného opatření vydaného podle §68 zákona o ochraně veřejného zdraví vyloučil analogické uplatnění §13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon").
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka uvádí, že nebyla městským soudem o nutnosti provést změnu svého návrhu poučena. Stěžovatelka upozorňuje na dvojkolejnost právní úpravy, která jí jde k tíži, neboť pandemický zákon umožňuje soudům konstatovat nezákonnost již zrušeného opatření, zatímco soudní řád správní vydání deklaratorního výroku o nezákonnosti již zrušeného opatření obecné povahy vydaného podle zákona o ochraně veřejného zdraví neumožňuje. Stěžovatelka uvádí, že první vedlejší účastník v době pandemie účelově rušil původní ochranná opatření, přičemž následně vydával opatření nová, která se od původních lišila jen nepatrně. Chtěly-li dotčené osoby ochranné opatření napadnout, jejich možnosti byly velmi omezené, jelikož bylo někdy i v řádu dnů "nové" opatření nahrazeno jiným (nahrazujícím) opatřením. Stěžovatelka se snažila reflektovat právní úpravu a pečlivě si hlídat každé vydané ochranné opatření, není však v lidských silách, aby docházelo ke každodenní kontrole a porovnávání každého slova ve všech jednotlivých vydávaných opatřeních čítajících i několik desítek stran. Výše uvedené bylo důvodem, proč stěžovatelka nestihla reagovat na ochranné opatření ze dne 16. 7. 2021 a svým návrhem podaným dne 6. 8. 2021 reagovala až na třetí ochranné opatření ze dne 30. 7. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN. Závěrem stěžovatelka namítá, že není zřejmé, v jaké lhůtě má navrhovatel změnit svůj návrh, když délka lhůty není stanovena zákonem. S ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu by měl soud při posuzování přiměřenosti lhůty přihlédnout i k době, ve které byla ochranná opatření vydávána, a v níž měly být návrhy na zrušení ochranných opatření měněny.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody, není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nálezy ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95) či ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz].
9. Ústavní soud ve věci stěžovatelky žádné z takových pochybení neshledal, a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo. Stěžovatelka v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila již před Nejvyšším správním soudem a která jím byla dostatečným způsobem vypořádána.
10. Jde-li o námitku týkající se nahrazování původních ochranných opatření prvního vedlejšího účastníka opatřeními novými, městský soud v napadeném usnesení konstatoval, že stěžovatelce nic nebránilo, aby podala návrh na připuštění změny návrhu, v němž by označila napadené opatření obecné povahy, které je platné a aktuálně vyvolává právní účinky, soud by poté postupoval podle §95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), ve spojení s §64 s. ř. s., a změnu návrhu by připustil. Městský soud výslovně uvedl, že nebyl povinen stěžovatelku vyzývat k úpravě petitu, v této souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (podle které je na stěžovateli, resp. jeho zástupci, aby průběžně situaci sledoval, vyhodnotil další mimořádné opatření a případně uplatnil relevantní změnu návrhu) a na skutečnost, že stěžovatelka, která byla zastoupena advokátkou, měla k případné úpravě petitu více než jeden týden, nadto si byla nutnosti upravit petit vědoma (viz její podání ze dne 6. 8. 2021).
11. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by závěr městského soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní či přehnaně formalistický, neboť má racionální základnu a je logicky a srozumitelně odůvodněn, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. To platí i pro závěry Nejvyššího správního soudu, který měl za podstatné, že stěžovatelka doplnila dne 6. 8. 2021 svůj původní návrh ze dne 17. 7. 2021 (na zrušení ochranného opatření ze dne 8. 7. 2021), v tomto podání stěžovatelkou uplatněná změna (návrh na zrušení opatření ze dne 30. 7. 2021) však již později nebyla aktuální, neboť mimořádné opatření ze dne 30. 7. 2021 (a následně i mimořádné opatření ze dne 17. 8. 2021) bylo zrušeno (a nahrazeno mimořádným opatřením ze dne 30. 8. 2021). Za situace, kdy již jednou stěžovatelka změnu návrhu uplatnila, bylo přitom z jejího předchozího procesního postupu zřejmé, že o této možnosti věděla a evidentně byla srozuměna s tím, že je třeba změnit návrh vždy v návaznosti na to, jak první vedlejší účastník změní, resp. zruší a vydá nové mimořádné opatření. K této skutečnosti přihlédl Nejvyšší správní soud také při svých závěrech o nikoli nezbytně nutném poučení stěžovatelky (o možnosti změnit návrh) městským soudem, přičemž konstatoval povinnost i ve složité situaci (související s epidemií nemoci COVID-19) zachovat ohledně soudního přezkumu opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření prvního vedlejšího účastníka bdělost a aktivní přístup stěžovatelky včetně případně opakovaně uplatňovaných změn návrhu. Také tomuto závěru nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout. Na uvedeném nemůže nic změnit tvrzení stěžovatelky o zmatcích způsobených neustálým nahrazováním původních ochranných opatření novými, ani tvrzená souvislost s projednáním jejího dalšího návrhu na zrušení části ochranného opatření prvního vedlejšího účastníka, který podala až po dni vydání napadeného usnesení městského soudu, a nyní posuzované věci se tedy netýká.
12. Jde-li o námitku stěžovatelky, že není důvod poskytovat dotčeným subjektům "vyšší soudní ochranu" proti opatřením vydaným podle pandemického zákona, než proti stejně cíleným opatřením podle zákona o ochraně veřejného zdraví přezkoumávaným podle s. ř. s. (stěžovatelka argumentuje analogickou aplikací §13 odst. 4 pandemického zákona), Nejvyšší správní soud vysvětlil, že u zrušeného ochranného opatření vydaného podle §68 zákona o ochraně veřejného zdraví nepřipadá v úvahu analogické uplatnění §13 odst. 4 pandemického zákona, neboť za pomoci analogie nelze zásadně rozšiřovat pravomoc orgánů veřejné moci, tedy ani soudů, nadto na stěžovatelkou napadená ochranná opatření §13 odst. 4 pandemického zákona nedopadá, neboť úprava soudního přezkumu mimořádných opatření obsažená v pandemickém zákoně se výslovně omezuje na mimořádná opatření vydaná podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví (§13 odst. 1 tohoto zákona), o takové opatření v posuzované věci nejde. Uvedenou problematikou se zabýval Ústavní soud (taktéž ve věci stěžovatelky týkající se jejího návrhu na zrušení ochranného opatření prvního vedlejšího účastníka) v usnesení ze dne 26. 4. 2023 sp. zn. IV. ÚS 722/23, pro stručnost na tyto závěry odkazuje, neboť nemá důvod se od těchto závěrů v nyní posuzované věci odchýlit.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, byla její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. února 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu