ECLI:CZ:NSS:2015:1.ADS.33.2015:64
sp. zn. 1 Ads 33/2015 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Petra Hluštíka a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: J. Š., zastoupený
Mgr. Alenou Chaloupkovou, advokátkou se sídlem K Merfánům 47, Plzeň, proti žalovanému:
Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 21. 6. 2013, č. j. 1985/1.30/13/14.3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 12. 2014, č. j. 57 A 97/2013 - 61,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 22. prosince 2014, č. j. 57 A 97/2013 – 61,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 6. 2013 změnil k odvolání žalobce rozhodnutí
Oblastního inspektorátu pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj se sídlem v Plzni (dále též „oblastní
inspektorát práce“) ze dne 8. 4. 2013, a to tak, že původně uloženou pokutu za správní delikt
na úseku pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr snížil
z částky 70.000 Kč na částku 55.000 Kč.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu a domáhal se zrušení rozhodnutí, přičemž
namítal nezákonnost vydaných správních rozhodnutí, neboť byl nesprávně zjištěn skutkový
stav věci a následně nesprávně aplikovány právní normy. Podle závěrů žalovaného
a prvostupňového správního orgánu došlo mezi žalobcem a jeho zaměstnancem J. O. ke vzniku
pracovněprávního vztahu (dohody o provedení práce) v konkludentní podobě bez dodržení
písemné formy. Žalobce předložil správnímu orgánu dohodu v písemné formě
ze dne 28. 2. 2012; je pravdou, že tuto nepředložil při samotné kontrole, to však samo o sobě
nemůže vést k závěru o tom, že nebyla v písemné podobě uzavřena. Žalovaný coby odvolací
orgán považoval obranu žalobce za účelovou; dle žalobce však nebyl důvod, aby správní orgány
vycházely pouze ze záznamu o skutečnostech zjištěných při kontrole.
[3] Krajský soud v Plzni napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Podle krajského soudu bylo povinností správních orgánů k důkazům
předloženým žalobcem ve správním řízení přihlédnout a tyto v řízení zohlednit, neboť žalobce
v řízení předložil předmětnou dohodou o provedení práce v písemné formě, o jejíž pravosti
nebylo důvodu pochybovat, a jednak v řízení věrohodným způsobem vysvětlil odchylky
od své výpovědi při kontrole dne 20. 4. 2012. Správním orgánům se nepodařilo relevantními
argumenty zpochybnit a vyvrátit existenci písemné dohody již před dnem konání kontroly.
Záznamy sepsané v rámci kontroly před zahájením řízení mají ve smyslu §137 s. ř. povahu toliko
podaného vysvětlení, z něhož správní orgány nejsou bez dalšího oprávněny v dalším řízení
vycházet, neboť podle §137 odst. 4 s. ř. záznam o podání vysvětlení nelze použít jako důkazní
prostředek. Žalovaný zcela pominul obsah účastnické výpovědi žalobce i výslech svědka J. O.
a soustředil se výlučně na obsah předchozích záznamů učiněných při kontrole dne 20. 4. 2012
před zahájením správního řízení. Žalobci nelze klást k tíži, že klíčové důkazy předložil až
v zahájeném správním řízení. Závěry správního orgánu, že dohoda o provedení práce nebyla
uzavřena v písemné formě, neodpovídají zjištěnému skutkovému stavu a nemůže tak ani obstát
závěr žalovaného, že se žalobce dopustil vytýkaného jednání dle §25 odst. 1 písm. b) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále též „zákon o inspekci práce“).
II. Kasační stížnost
[4] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a dále z důvodu nepřezkoumatelnosti, spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Stěžovatel shledává v odůvodnění rozsudku vnitřní
rozpornost, neboť na straně jedné dospěl krajský soud k závěru, že v předcházejícím řízení nebyl
náležitě zjištěn skutkový základ věci pro posouzení odpovědnosti žalobce za vytýkaný správní
delikt, na straně druhé krajský soud považuje na základě hodnocení podkladů, z nichž vycházely
správní orgány, pravost písemně uzavřené dohody o provedení práce za nepochybnou. Stěžovatel
má za to, že je-li okolnost považována obecně za „nepochybnou“, z logiky věci ji nelze ničím
vyvrátit. Na druhou stranu, jestliže věc nebyla náležitě zjištěna, nelze dojít k závěru, že daná
věc je nepochybná. K otázce nezákonnosti napadeného rozsudku stěžovatel nezpochybňuje,
že protokol o výsledku kontroly není ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu důkazem
„neotřesitelným“, a to i za situace, že není ze strany kontrolované osoby rozporován. Nicméně,
jak stěžovatel, tak prvostupňový orgán shledali, že je vyloučeno, aby svědek neporozuměl otázce
ve znění „Vykonáváte tuto práci na základě pracovní smlouvy, dohody o pracovní činnosti nebo dohody
o provedení práce, nebo jiné smlouvy? Pokud ano, kdy jste smlouvu podepisoval?“, přičemž svědek odpověděl:
„Jsem zde na zkoušku, smlouvu jsem žádnou nepodepisoval“. Správní orgány vzaly při pokusu objasnit
rozpor mezi protokolem o výsledku kontroly a tvrzeními žalobce za věrohodný protokol
o výsledku kontroly, neboť formulace otázek vylučuje, že by dotazované osoby nevěděly,
na co jsou tázány. Protokol lze považovat za klíčový důkazní prostředek. Záznamy sepsané
při kontrole byly podepsány osobami poskytující informace. Stěžovatel nepovažuje za příhodný
odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, neboť v předmětné věci správní orgány neprovedly důkaz svědeckou
výpovědí kontrolované osoby. Krajský soud se dále nezabýval vztahem povinnosti poskytnout
informace dle §132 odst. 1 a 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti ve znění účinném
do 30. 4. 2014 a záznamu o podaném vysvětlení dle §137 s. ř.
[5] Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že odůvodnění krajského soudu se mu jeví
jako zcela správné, logické a pochopitelné; není pravdou, že by bylo vnitřně rozporné. Závěr
stěžovatele, že vyjádření žalobce a svědka je účelové, musí být prokázán, nepostačuje zde logická
úvaha, když i doznání samo by nepostačovalo k uznání viny. Ke sporné otázce byly pořízeny
jen protokol o kontrole, výslech žalobce a svědka Odcházela a listinný důkaz – dohoda
o provedení práce. Protokol o kontrole má omezenou důkazní hodnotu a nelze jej sám o sobě
použít jako důkaz, a to ani v situaci, kdy bude kontrolovaná osoba pasivní. Pokud další tři důkazy
umožňují závěr, že mezi žalobcem a svědkem vznikl vztah na základě dohody o provedení práce,
nelze tyto důkazy bez dalšího zpochybňovat. Žalobce i svědek ve vyjádření správnímu orgánu
dne 20. 4. 2012 uvedli, že nepodepisovali žádnou smlouvu; běžná veřejnost vnímá pod pojmem
smlouva pracovní smlouvu a nikoliv dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a je přípustná; za stěžovatele
jedná zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek
v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž důvody
uplatněné stěžovatelem soud podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, neboť se jedná o natolik závažnou vadu, že je třeba se jí zabývat i tehdy, pokud
by ji stěžovatel nenamítal. Aby bylo možno posoudit rozhodnutí soudu jako přezkoumatelné,
je třeba, aby se především jednalo o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením dostatečných důvodů,
o které se opírá jeho výrok. O nepřezkoumatelné rozhodnutí se jedná především tehdy, jestliže
soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomněl vypořádat
některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58 a další). Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost
lze pak považovat zejména ta rozhodnutí, která a) postrádají základní zákonné náležitosti,
b) z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, c) která zkoumají
správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), d) jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním, e) která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS).
[9] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, přičemž shledává
v odůvodnění rozsudku vnitřní rozpornost, neboť na straně jedné dospěl krajský soud k závěru,
že v předcházejícím řízení nebyl náležitě zjištěn skutkový základ věci pro posouzení
odpovědnosti žalobce za vytýkaný správní delikt a na straně druhé krajský soud považuje
na základě hodnocení podkladů, z nichž vycházely správní orgány, pravost písemně uzavřené
dohody o provedení práce za nepochybnou. Tato námitka je důvodná.
[10] Napadený rozsudek neobstojí v testu přezkoumatelnosti, neboť existuje nesoulad mezi
výrokem rozsudku a jeho jednotlivými důvody. Krajský soud totiž ve svém hodnocení výslovně
uvádí, že má za to, že pravost písemně uzavřené dohody o provedení práce je nepochybná
a že jak žalobce, tak svědek se věrohodným způsobem vyjádřili k odchylkám ve svých výpovědích
v době kontroly, avšak na straně druhé dospěl k závěru, že v předcházejícím řízení nebyl
správními orgány náležitě zjištěn skutkový základ pro posouzení odpovědnosti žalobce za správní
delikt. Navíc, krajský soud žádným způsobem nevysvětlil, jaké úvahy ho vedly k závěru,
že „pravost písemně uzavřené dohody o provedení práce je nepochybná“, tedy na základě jakých skutečností
k tomuto zcela zásadnímu závěru dospěl. Jelikož v případě zrušení rozhodnutí správního orgánu
je tento orgán vázán názorem krajského soudu, je nutné, aby právní názor byl jednoznačný
a zejména, aby byl opřen o jednoznačné důvody. Krajský soud však nejenže nevysvětlil důvody
svých závěrů o věrohodnosti ve správním řízení provedených důkazů, ale za situace,
kdy v podstatě tímto dospěl k závěru, že skutkový stav je ke dni rozhodnutí správního orgánu
jednoznačný (tj. byla prokázána písemně uzavřená dohoda o provedení práce), zároveň
rozhodnutí stěžovatele zrušil s tím, že skutkový stav nebyl dostatečně zjištěn. Z napadeného
rozsudku tak bez dalšího nelze jednoznačně dovodit pokyny pro stěžovatele v dalším řízení.
Nelze navíc pominout, že závěry o věrohodnosti provedených důkazů jsou závěry skutkové,
nikoli právní.
[11] K otázce povahy protokolu o kontrole a záznamů sepsaných pracovníky žalovaného ještě
před zahájením řízení při provedené kontrole je třeba uvést následující. I přes nezpochybnitelné
závěry přijaté judikaturou Nejvyššího správního soudu o tom, že úřední záznamy o podaném
vysvětlení ve smyslu §137 odst. 4 s. ř. nelze použít jako důkaz (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 9. 2010, č. j. 1 As 34/2010 - 73, publ. pod č. 2208/2011 Sb. NSS),
je namístě na uvedené listiny pořízené v rámci provedené kontroly u žalobce pohlížet jako
na listiny, které mohou být řádným podkladem pro rozhodnutí žalovaného, a to zvláště tehdy,
jestliže osoby, u nichž je kontrola prováděna, resp., u nichž jsou zjišťovány skutečnosti rozhodné
pro další postup správního orgánu, svými podpisy stvrdí obsahovou správnost listin. Nejedná
se tedy bez dalšího o skutečnosti pouze zapsané správním orgánem bez možnosti těch, jichž
se skutečnosti v listinách obsažené týkají, obsah listin ovlivnit (srov. např. závěry obsažené
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2015, č. j. 3 As 155/2014 - 54). Těmito
hledisky se krajský soud nezabýval a ke svým závěrům dospěl v podstatě pouze ze skutečností
zjišťovaných po zahájení správního řízení.
[12] V předmětné věci je také namístě zabývat se rozporem mezi skutečnostmi zjištěnými
při kontrole žalobce a následnými skutečnostmi zjištěnými v rámci již zahájeného řízení, zejm.
ze svědecké výpovědi svědka Odcházela a z výpovědi samotného žalobce. Pokud totiž krajský
soud dospěl k závěru o věrohodnosti výpovědí a o nezpochybnitelném závěru o pravosti dohody
o provedení práce, aniž by náležitě vyhodnotil skutečnosti zjištěné při prováděné kontrole, je jeho
rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť krajský soud se nevypořádal
se vším, co vyšlo v řízení najevo a ze shora uvedených důvodů nedůvodně pominul skutečnosti,
vyplývající z obsahu spisu.
IV. Závěr a náklady řízení
[13] S ohledem na uvedené závěry Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
dle §110 odst. 1 věta před středníkem s. ř. s., přičemž se již pro nadbytečnost nezabýval dalším
kasačními námitkami. V dalším řízení bude na krajském soudu, aby odstranil rozpor
ve svých závěrech a řádně, přezkoumatelným způsobem zhodnotil skutkový stav zjištěný
ke dni rozhodnutí správního orgánu. Své závěry skutkové krajský soud podepře logickými
argumenty a vyvodí z nich také přiléhavé závěry právní. Pokud v dalším řízení krajský soud opět
dospěje k závěru, že rozhodnutí žalovaného neobstojí, bude nutné, aby pro případné další řízení
před žalovaným stanovil zcela jednoznačné a určité pokyny, nevzbuzující pochyby o jejich
obsahu.
[14] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. krajský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu