ECLI:CZ:NSS:2012:1.AFS.15.2012:38
sp. zn. 1 Afs 15/2012 – 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Povodí Labe,
státní podnik, se sídlem Víta Nejedlého 951/8, Hradec Králové, zastoupeného
JUDr. Jaroslavem Stachem, advokátem se sídlem Jana Masaryka 632, Hradec Králové,
proti žalovanému: Finanční ředitelství v Hradci Králové, se sídlem Horova 17, Hradec
Králové, o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 1. 2011, č. j. 321/11-1700-606207
a č. j. 6987/10-1700-606207, v řízení o kasačních stížnostech žalobce proti rozsudkům Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 14. 12. 2011, č. j. 31 Af 33/2011 – 40, a č. j. 31 Af 34/2011 – 40,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 1 Afs 15/2012
a sp. zn. 1 Afs 16/2012 se s p o j u j í ke společnému projednání. Nadále budou
vedeny pod sp. zn. 1 Afs 15/2012.
II. Kasační stížnosti se zamítají .
III. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
IV. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Finanční úřad v Hradci Králové (dále také jen "správce daně") rozhodnutími ze dne
24. 6. 2010, č. j. 175763/10/228980607899 a č. j. 175764/10/228980607899, vyměřil žalobci
odvody za porušení rozpočtové kázně ve výši 23.542.953 Kč a 10.089.837 Kč. K vyměření došlo
na základě kontroly použití peněžních prostředků poskytnutých žalobci v průběhu let 2005-2007
na projekt „VD Lysá nad Labem, rekonstrukce zdí plavební komory“, v rámci Operačního
programu Infrastruktura Priorita 1, Opatření 1.4 (dále též „projekt VD Lysá nad Labem“, nebo
jen „Projekt“). Porušení rozpočtové kázně ve výši 23.542.953 Kč zjistil správce daně v případě
dotace poskytnuté na Projekt z Národního fondu, tj. z prostředků Evropského fondu
pro regionální rozvoj (dále jen „prostředky ERDF“). Dotace byla poskytnuta na základě
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 14. 12. 2005, č. j. 13/2005-430-OPI/6.
Porušení rozpočtové kázně ve výši 10.089.837 Kč shledal správce daně u prostředků
poskytnutých z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury (dále jen „prostředky státního
rozpočtu“, nebo „prostředky SFDI“), na základě smluv uzavřených mezi žalobcem a Státním
fondem dopravní infrastruktury č. 97/2005 a č. 97/2006.
[2] Odvolání žalobce proti uvedeným rozhodnutím správce daně zamítl žalovaný v záhlaví
specifikovanými rozhodnutími. Žaloby proti rozhodnutím žalovaného zamítl krajský soud
v záhlaví vymezenými rozsudky. Žalobce (dále též „stěžovatel“) proti těmto rozsudkům nyní
brojí kasačními stížnostmi.
[3] Dalšími platebními výměry správce daně vyměřil žalobci penále ve stejné výši
jako odvody, tyto platební výměry však nejsou předmětem přezkumu v nynějším řízení.
Rozhodnutím Generálního finančního ředitelství ze dne 5. 5. 2011, č. j. 8484/11-3330, došlo
k částečnému prominutí odvodů a penále uložených žalobci za porušení rozpočtové kázně v této
věci; stěžovateli tak zůstala povinnost uhradit na odvodech celkovou částku ve výši 1.681.640 Kč
a na penále celkovou částku ve výši 1.908.493 Kč.
[4] Vzhledem k tomu, že kasační stížnosti směřují proti rozhodnutím, která spolu skutkově
i právně souvisejí, rozhodl Nejvyšší správní soud, ve shodě s §39 odst. 1 a §120 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), o spojení těchto kasačních stížností
ke společnému projednání.
II. Shrnutí odůvodnění napadených rozsudků
[5] Krajský soud se v odůvodnění obou napadených rozsudků zabýval zejména otázkou,
zda žalobce přidělil veškeré zakázky související s realizací projektu VD Lysá nad Labem
podle platných českých zákonů, především pak podle zákona o veřejných zakázkách. Ztotožnil
se přitom s hodnocením správních orgánů, podle nichž žalobce porušil §25 odst. 1 zákona
č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Při zadávání
veřejné zakázky spočívající v realizaci Projektu totiž omezil počet zájemců netransparentním
způsobem (losováním, kterého se účastnili pouze zaměstnanci žalobce).
[6] Dle soudu správní orgány nepochybily, jestliže vycházely z rozhodnutí, kterým Úřad
na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) udělil žalobci za tento postup pokutu s tím,
že se dopustil správního deliktu podle §102 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách.
V době rozhodování správních orgánů v nynější věci bylo předmětné rozhodnutí ÚOHS
pravomocné (k jeho zrušení Krajským soudem v Brně došlo až následně). Správce daně
a žalovaný nadto vycházeli rovněž z výsledků vlastního šetření, kdy si otázku transparentnosti
zadání předmětné veřejné zakázky posuzovali sami, na základě údajů sdělených žalobcem
a listinného důkazu jím k tomu předloženého (písemného záznamu o posouzení a vyhodnocení
žádostí o účast v užším řízení ze dne 11. 5. 2005). Jiné důkazy žalobce ke svým tvrzením
o průběhu losování nepředložil a jeho obecné tvrzení, že se prokázalo obeznámení uchazečů
s termínem a místem losování v dalších řízeních, které s ním správce daně vede, dle soudu
nestačí, neboť tato „další řízení“ se týkala jiných akcí.
[7] K samotné otázce transparentnosti „losovačky“ v dané věci krajský soud uvedl, že zákon
sice výslovně nestanoví jako podmínku transparentnosti losování přítomnost notáře nebo
veřejnosti, avšak takto konkrétně právní norma být formulována ani nemůže. Zásada
transparentnosti má zajistit, aby zadávání veřejných zakázek probíhalo průhledným,
kontrolovatelným, čitelným a přehledným způsobem nevzbuzujícím pochybnosti o regulérnosti
postupu zadavatele a ten měl proto v projednávaném případě povinnost zabezpečit, aby průběh
losování nevyvolával žádné pochybnosti a aby byl jasně kontrolovatelný. To mohl zajistit právě
např. přítomností notáře nebo veřejnosti. Jak vyplývá z judikatury správních soudů, v případě,
kdy je losování prováděno pouze za účasti pracovníků zadavatele, a jediným výstupem z tohoto
losování je zápis sepsaný těmito pracovníky, nelze takové losování považovat za dostatečně
transparentní.
[8] Ve vztahu k rozhodnutí žalovaného ve věci porušení rozpočtové kázně v případě
prostředků ERDF dále krajský soud aproboval závěr správních orgánů, které shledaly další
porušení stanovených podmínek v tom, že žalobce (v rozporu s bodem č. 13.6. rozhodnutí
o poskytnutí dotace) nezapracoval do textu smlouvy o dílo oprávnění ministerstva dopravy
ke kontrole postupu realizace dodávky Projektu.
[9] Krajský soud se neztotožnil s námitkami žalobce, že se nemohl dopustit porušení
povinností stanovených poskytovatelem, neboť rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vydáno
poté, co měl povinnosti tímto rozhodnutím stanovené porušit, a že je tedy sankcionován za něco,
co objektivně nemohl splnit ani dodržet. Dle soudu není rozhodné, kdy se příjemce dotace
dopustil porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty.
Skutečnost, že na podmínky stanovené rozhodnutím o poskytnutí dotace přistoupil,
je nepochybná, neboť titulem pro jeho čerpání dotace bylo právě zmíněné rozhodnutí.
Pokud si byl vědom toho, že některé podmínky v rozhodnutí stanovené již nemůže splnit,
pak měl možnost požádat o změnu nastavených podmínek tzv. změnovými rozhodnutími.
Že by žalobce o nějakou změnu žádal, ze správního spisu nevyplývá, ostatně sám to ani netvrdil.
Dle názoru krajského soudu nelze akceptovat praxi, kterou naznačil zástupce žalobce,
že rozhodnutí nebo smlouvy o poskytování dotací jsou de facto připravené formuláře, které jsou
často vydány nebo podepsány až po zahájení dotovaných prací a ne vždy proto následně
odpovídají reálné situaci. Jestliže zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), výslovně stanoví,
že porušením rozpočtové kázně s příslušnými dopady je i porušení podmínek, za kterých byla
dotace poskytnuta (ať už stanovených právním předpisem, tak i rozhodnutím nebo smlouvou),
pak je nutno striktně vyžadovat dodržování takto stanovených podmínek.
[10] Skutečnost, že žalobce nepoužil finanční prostředky v rozporu s jejich účelovým určením
a že dotované dílo bylo řádně a včas realizováno, dle krajského soudu sama o sobě nemohla
mít vliv na posuzování toho, zda byly dodrženy další závazné podmínky stanovené
poskytovatelem při poskytnutí dotace. Tato skutečnost nicméně mohla přispět k tomu,
že Generální finanční ředitelství rozhodlo o prominutí významné části předmětných odvodů
za porušení rozpočtové kázně (včetně penále).
III. Shrnutí argumentace obsažené v kasačních stížnostech
[11] Stěžovatel v kasačních stížnostech předně namítl, že spatřuje určitý rozpor v postupu
správních orgánů, které na jednu stranu uváděly, že v rozhodné době, tedy v době kontroly,
byl správce daně vázán pravomocným rozhodnutím ÚOHS, kterým byla stěžovateli uložena
pokuta za netransparentní výběrové řízení, zároveň však uváděly, že by správce daně dospěl
ke stejnému závěru bez ohledu na uvedené rozhodnutí ÚOHS. Přitom správní orgány připustily,
že pokud by došlo ke zrušení daného rozhodnutí ÚOHS krajským soudem, byl by zřejmě dán
důvod pro obnovu řízení ve věcech odvodů za porušení rozpočtové kázně. Stěžovatel přitom
žádal správce daně i odvolací orgán o přerušení těchto řízení do doby, než bude o uvedené žalobě
rozhodnuto. Stěžovatel tak namítá, že není zřejmé, jak by správce daně rozhodl,
kdyby rozhodnutí ÚOHS neexistovalo.
[12] Stěžovatel dále poukázal na státem zavedenou praxi, kdy stát rozděluje finanční
prostředky formou dotací až těsně před závěrem roku s tím, že jejich čerpání mělo
být již v průběhu roku smluvně sjednáno a v zásadě realizováno. Stát prostřednictvím
svých institucí udělí souhlas k realizování investičního záměru, čímž bez stanovení jakýchkoli
bližších podmínek umožní vypsat výběrové řízení, uzavřít smlouvu, případně získat prostředky
na předfinancování a teprve následně vydá rozhodnutí o přidělení dotačních prostředků,
kterým stanoví podmínky, jež nelze objektivně splnit. Jakákoliv změna rozhodnutí o přidělení
dotace přitom není prakticky možná. Odmítnutí dotace poté, co nastaly uvedené skutečnosti,
je rovněž v zásadě nemožné, neboť již byly použity státní prostředky na předfinancování.
V daném případě navíc v době vydání rozhodnutí MŽP o poskytnutí dotace, respektive uzavření
smluv s SFDI nebyly známy žádné skutečnosti, které by čerpání dotačních prostředků vylučovaly.
Poskytovatel dotací měl k dispozici veškeré materiály související s výběrovým řízením a nevznášel
k jeho průběhu žádné výhrady. Stěžovatel nemohl vědět, jak se bude vyvíjet názor na průběh
tzv. „losovačky“ v rámci výběrového řízení. V letech 2005 a 2006 neexistovala k dané otázce
konstantní judikatura ani českých soudů, ani Soudního dvora Evropských společenství (dnes
Soudní dvůr Evropské unie, dále jen „Soudní dvůr“). Zásadní zlom přinesl až rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 – 159 (všechna zde uváděná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Stěžovatel
by dle svých slov musel mít „křišťálovou kouli“, aby tento judikatorní vývoj mohl předpokládat.
[13] Stěžovatel tedy namítá, že nemohl, ani při vynaložení maximální odborné péče
předpokládat, že pět let poté, co proběhla předmětná „losovačka“, bude nucen vracet všechny
poskytnuté finanční prostředky se stoprocentní sankcí jen proto, že nedoložil, že by průběh
losování veřejně publikoval, případně že by pozval notáře. Stěžovatel dále zdůraznil, že nemohl
splnit ani další vytýkané nedostatky, a to pro již zmíněnou retroaktivitu, u smlouvy uzavřené
s dodavatelem díla také proto, že v době, kdy byly podmínky stěžovateli doručeny, byla smlouva
více jak půl roku uzavřena.
[14] Podle názoru stěžovatele by se kontrolní orgány měly především zabývat šetřením
ohledně toho, zda poskytnuté finanční prostředky byly použity ke stanovenému účelu,
ve stanoveném prostoru a čase a zda nedošlo jakýmkoli způsobem k diskriminaci možných
uchazečů o veřejnou zakázku. Rovněž dle něj nemůže obstát názor, že u soukromých subjektů
je nutno pečlivě střežit dodržování rozpočtové kázně, neboť v daném případě jde o státní
podnik, kterému stát poskytl finanční prostředky a které chce pro formální důvody zpět,
přestože společensky významné dílo bylo bez závad realizováno a slouží dodnes ke svému účelu.
IV. Shrnutí vyjádření žalovaného ke kasačním stížnostem
[15] Žalovaný ve vyjádřeních ke kasačním stížnostem zdůraznil, že závěr, podle nějž zadávací
řízení na akci „VD Lysá nad Labem, rekonstrukce zdí plavební komory“ nebylo transparentní,
učinil správce daně v rámci kontroly, při které získával potřebné dokumenty a sdělení daňového
subjektu. Na uvedené kvalifikaci porušení zákona o veřejných zakázkách u kontrolované akce
žalovaný setrvává i za stavu, kdy rozhodnutí ÚOHS, který dospěl ke shodnému závěru,
bylo zrušeno Krajským soudem v Brně. Z rozsudku krajského soudu vyplývá procesní pochybení
ÚOHS, soud neshledal závady ve věcném posouzení netransparentního postupu žalobce.
[16] Dále žalovaný uvedl, že zásada transparentnosti byla v zákoně o veřejných zakázkách
zakotvena od prvopočátku a stěžovatel byl povinen této zásadě dostát. V žádném případě
proto nelze ve spojitosti s následnými výklady této zásady hovořit o retroaktivitě
tak, jak je stěžovatelem namítáno. Žalovaný poukázal na §3 písm. e) zákona o rozpočtových
pravidlech, podle nějž se porušením rozpočtové kázně rozumí mj. neoprávněné použití
prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, resp. jejich výdej, jehož provedením došlo
k porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty. Přistoupí-li
proto příjemce dotace na podmínky stanovené rozhodnutím o poskytnutí dotace, které ukládají
povinnost dodržet zákon o veřejných zakázkách, nezbývá než striktní plnění výše uvedeného
vyžadovat. Dále žalovaný poukázal na §2 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách,
dle kterého je právnická osoba zadávající zakázku na stavební práce, která je z více než 50 %
financována veřejným zadavatelem, povinna provést řádné výběrové řízení. Uvedené platí
tím spíše, že stěžovatel je státní podnik, který hospodaří s prostředky státního rozpočtu.
[17] Ke stěžovatelovým námitkám ohledně postupu správce daně, který nepřerušil daňovou
kontrolu z důvodu vedeného soudního řízení o žalobě stěžovatele proti rozhodnutí ÚOHS
ve věci předmětného zadávacího řízení, žalovaný odkázal na vyjádření správce daně ze dne
7. 4. 2010. Správce daně tímto vyjádřením stěžovateli mimo jiné sdělil, že v rámci kontroly zjistil
skutečnosti, které samy o sobě zakládají jeho povinnost vyměřit odvod za porušení rozpočtové
kázně a které s probíhajícím soudním sporem nesouvisejí (kromě porušení zákona o veřejných
zakázkách bylo zjištěno nesplnění termínu pro předložení monitorovacích zpráv a nezapracování
do Smlouvy o dílo oprávnění poskytovatele dotace ke kontrole postupu realizace díla). Současně
správce daně žalobce informoval, že v případě pravomocného soudního rozhodnutí,
které by případně ovlivnilo věcné kontrolní zjištění, existuje možnost obnovit řízení.
K uvedenému žalovaný ještě doplnil, že daňovou kontrolu nebylo možno přerušit také s ohledem
na běžící prekluzivní lhůtu k vyměření daně.
V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud shrnuje, že správce daně výše specifikovanými platebními výměry
stěžovateli vyměřil, na základě §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech, odvody
za porušení rozpočtové kázně. Toho se měl stěžovatel dopustit zejména netransparentním
postupem v rámci zadávacího řízení na dodavatele stavebních prací projektu VD Lysá
nad Labem, počet zájemců o veřejnou zakázku totiž omezil losováním, kterého se účastnili pouze
jeho vlastní zaměstnanci.
[20] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že stěžovatel v rámci předmětného zadávacího
řízení omezil počet zájemců o danou veřejnou zakázku losováním, přičemž losování se účastnili
pouze jeho vlastní zaměstnanci. Krajský soud shledal nedůvodnou žalobní námitku stěžovatele,
podle níž byli uchazeči s termínem a místem losování obeznámeni a měli tak možnost
se ho zúčastnit. Stěžovatel v kasační stížnosti se závěry krajského soudu v tomto bodě
nepolemizuje, a tak bude Nejvyšší správní soudu vycházet z toho, že ani ohledně této skutečnosti
již není sporu. Stěžovatel v kasační stížnosti napadá postup správce daně zejména
pro jeho údajnou retroaktivitu, kterou spatřuje jednak v tom, že mu byl stanoven odvod
za porušení rozpočtové kázně z důvodu pochybení při zadávání veřejné zakázky, k němuž
však došlo ještě před rozhodnutím o poskytnutí dotace, respektive před uzavřením smluv
o poskytnutí finančních prostředků ze státního rozpočtu. Dále považuje stěžovatel za projev
nepřípustné retroaktivity, že jeho pochybení při zadávání veřejné zakázky je dovozováno
na základě výkladu náležitostí „losovaček“ prováděných podle zákona o veřejných zakázkách,
k němuž dospěla soudní judikatura teprve v nedávné době.
[21] Jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu, smlouvu o dílo, jejímž předmětem
je provedení komplexní dodávky díla „VD Lysá nad Labem, rekonstrukce zdí plavební komory“,
uzavřel stěžovatel se zhotovitelem (LABSKÁ, strojní a stavební společnost s.r.o.), tedy
s uchazečem vybraným k realizaci předmětné veřejné zakázky, již dne 4. 8. 2005. Rozhodnutí
MŽP o poskytnutí dotace pro financování Projektu VD Lysá nad Labem je přitom až ze dne
14. 12. 2005. K uzavření smlouvy č. 97/2005 mezi stěžovatelem a Státním fondem dopravní
infrastruktury však došlo již dne 3. 3. 2005.
[22] Výklad stěžovatele, že v důsledku právě uvedeného na něj byly zpětně uvaleny povinnosti,
kterým již nebyl schopen dostát, však považuje zdejší soud za zavádějící. Stěžovateli totiž plynula
povinnost postupovat při zadávání předmětné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách
přímo z §2 odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Příslušné části rozhodnutí MŽP o poskytnutí dotace
a smluv mezi SFDI a stěžovatelem, které stanovily, že je stěžovatel jako příjemce dotace povinen
postupovat při zadávání veřejných zakázek podle zákona o veřejných zakázkách, pouze
deklarovaly již existující povinnost. Porušením rozpočtové kázně je podle §44 odst. 1 písm. b)
zákona o rozpočtových pravidlech „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých
ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.“
Za neoprávněné použití uvedených peněžních prostředků se dle §3 písm. e) téhož zákona
(ve znění účinném do 29. 12. 2011) považuje „jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost
stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení
podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat,
jak byly tyto peněžní prostředky použity.“ Porušením povinnosti stanovené právním předpisem
ve smyslu citovaného ustanovení je přitom bezpochyby rovněž porušení povinnosti stanovené
zákonem o veřejných zakázkách, nikoliv pouze porušení povinnosti, kterou přímo stanoví zákon
o rozpočtových pravidlech.
[23] Stejně tak neobstojí stěžovatelovy námitky, podle nichž si nemohl být v roce 2005 vědom,
že při zadávání předmětné zakázky postupuje v rozporu se zákonem.
[24] Stěžovateli je vyčítáno porušení §25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, který stanoví,
že zadavatel je v zadávacím řízení povinen „dodržovat zásady stejného zacházení se všemi zájemci
a uchazeči s výjimkami uvedenými v §87, zákazu diskriminace a transparentnosti.“ Podrobným výkladem
tohoto ustanovení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 9. 2010,
č. j. 1 Afs 45/2010 – 159 (případ tzv. „karlovarské losovačky“). V uvedeném rozsudku zdejší
soud zdůraznil, že zásada transparentnosti patří k hlavním principům zákona o veřejných
zakázkách (což platí i pro nový, v současné době účinný zákon o veřejných zakázkách,
tedy zákon č. 137/2006 Sb.) a odkázal na judikaturu Soudního dvora k početným směrnicím
Evropské unie v oblasti práva veřejných zakázek, k jejichž transpozici do českého práva došlo
prostřednictvím těchto zákonů. NSS v citovaném rozsudku dále konstatoval, že význam zásady
transparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných zakázek, kterým je zajištění
hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle
dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno
z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže
a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Právě k zajištění konkurence mezi dodavateli slouží
rovněž zásada transparentnosti. Požadavek transparentnosti přitom není splněn tehdy, pokud
jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily
nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly
pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Podmínkou dodržení zásady
transparentnosti je tedy průběh zadávacího řízení takovým způsobem, který se navenek jeví
jako férový a řádný (blíže viz body [40] až [44] uvedeného rozsudku a v nich citovaná judikatura).
[25] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel porušil zásadu transparentnosti, s odkazem
na svou dřívější judikaturu (rozsudek ze dne 14. 5. 2007, č. j. 31 Ca 166/2005 – 125),
podle níž v případě, kdy je losování prováděno pouze za účasti pracovníků zadavatele, a jediným
výstupem z tohoto losování je zápis sepsaný těmito pracovníky, nelze takové losování považovat
za dostatečně transparentní. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem plně ztotožňuje.
Předmětné zadávací řízení proběhlo způsobem, který se navenek nejeví jako férový a řádný,
a stěžovatel se tak dopustil porušení zásady transparentnosti stanovené v §25 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách.
[26] K námitce, že jde o závěr plynoucí teprve z nedávné judikatury a že tedy uvedený výklad
nelze aplikovat zpětně, Nejvyšší správní soud znovu odkazuje na rozsudek
č. j. 1 Afs 45/2010 - 159, v němž se vypořádával s obdobnou kasační námitkou. V citovaném
rozsudku poukázal na skutečnost, že právní normy, aby mohly plnit svou regulatorní funkci, musí
být často formulovány jen velmi obecným způsobem. Tak je tomu i v případě ustanovení
§25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, které z povahy věci nemůže kazuisticky vyjmenovat
všechny případy, na které dopadá porušení zásady transparentnosti. Pojem „zásada
transparentnosti“ spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů; jejich definování obecně
v právních předpisech pro jejich povahu samu nemusí být vhodné, dokonce ani možné. To platí
tím spíše o právních zásadách, jejichž obecnost a abstraktnost je již samotným klasifikačním
znakem právních zásad jako specifického druhu právních pravidel. Neurčité právní pojmy
zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah
a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci
neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou,
jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam
užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce
vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Proto se zjištění, zda v daném případě byla
porušena zásada transparentnosti, musí odvíjet od hodnocení všech okolností konkrétního
případu, z nichž správní orgán učiní závěr, zda je daný pojem naplněn či nikoli. Zákonodárce
užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil,
zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli (body [50] až [51] rozsudku).
[27] Jestliže v nynějším případě správní orgány vyložily pojem „zásada transparentnosti“ výše
popsaným způsobem a krajský soud jejich výklad následně aproboval, tak se nejedná
o retroaktivní uložení nějaké „nové“ povinnosti, ale o zcela standardní výklad práv a povinností,
které stěžovateli ze zákona plynuly od momentu jeho účinnosti.
[28] Stěžovatel dále namítl, že kontrolní orgány by se měly především zabývat šetřením
ohledně toho, zda poskytnuté finanční prostředky byly použity ke stanovenému účelu (blíže
viz bod [14] výše). Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že při hodnocení neurčitého pojmu
„neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků“ [§44 odst. 1 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech] je nutné, krom jiného, vycházet i z účelu poskytnutých veřejných
prostředků a jeho naplnění. Jinými slovy, nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň
neoprávněným použitím prostředků, které by jako takové muselo nutně vést k navrácení
prostředků do veřejného rozpočtu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68).
[29] V nynějším případě však byl postup správce daně plně na místě. Stěžovatel nebyl nucen
vracet poskytnuté dotace z důvodu nějakého drobného „formálního“ pochybení,
ale pro to, že netransparentním způsobem zadal veřejnou zakázku v hodnotě několika desítek
miliónů korun. Nejvyšší správní soud považuje banalizaci takového pochybení stěžovatelem
za nepřípadnou. Zdejšímu soudu nepřísluší hodnotit, nakolik je daná stavba společensky
prospěšná, za minimálně stejně významnou hodnotu, které je třeba poskytovat patřičnou právní
ochranu, však považuje dodržení zásady transparentnosti při nakládání s veřejnými prostředky.
[30] Stěžovatel v kasační stížnosti dále argumentoval, že poskytovatelé dotací měli k dispozici
veškeré materiály související s výběrovým řízením a dotace přesto bez jakýchkoli výhrad poskytli.
Uvedenou argumentaci by bylo možné právně kvalifikovat (byť tak stěžovatel výslovně nečiní)
jako námitku, podle níž zpětným odnětím takto přidělených dotací dochází k zásahu do zásady
legitimního očekávání.
[31] K výkladu zásady legitimního očekávání v daném kontextu Nejvyšší správní soud
odkazuje zejména na judikaturu Soudního dvora týkající se zpětného vymáhání finančních
prostředků čerpaných z rozpočtu EU. Zdejší soud si je přitom vědom toho, že jak legislativa EU,
tak i judikatura Soudního dvora řeší pouze případy týkající se nakládání s finančními prostředky
pocházejícími ze strukturálních fondů a z jiných dostupných finančních nástrojů EU. Dotace
pocházející čistě ze státního rozpočtu členského státu EU se řídí zákony daného státu
(až na výjimky týkající se nediskriminace, rovného zacházení a nenarušení hospodářské soutěže
v rámci jednotného trhu EU). I přesto je možné níže uvedené zásady posuzování čerpání
a nakládání s dotacemi z rozpočtu EU vztáhnout i na finanční prostředky čerpané
pouze ze státního rozpočtu. Bylo by nelogické a v rozporu se zásadou jednoty právního řádu,
kdyby přidělování a kontrola nakládání s finančními prostředky z rozpočtu EU a z domácího
rozpočtu členského státu nepodléhalo obdobným standardům.
[32] Klíčovými evropskými předpisy upravujícími zpětné vymáhání finančních prostředků
čerpaných z rozpočtu EU byla nejprve nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 a nařízení Rady (EHS)
č. 4253/88. K jejich zrušení došlo s platností od 1. 1. 2000 nařízením Rady (ES) č. 1260/1999,
které obě předchozí nařízení nahradilo, přičemž plně zachovává a recipuje principy, na kterých
byla uvedená nařízení postavena.
[33] Z judikatury Soudního dvora k uvedeným předpisům plyne, že za dodržení všech
podmínek dotací jsou výlučně odpovědni příjemci podpor. Skutečnost, že poskytovatel
finančních prostředků opomněl upozornit na nesrovnalosti při provádění dané akce, nevylučuje
ani neomezuje takovou odpovědnost. Opačný výklad by vedl ke stavu, kdy by byl příjemce
dotace zbaven veškeré odpovědnosti za nesrovnalosti, které nebyly oznámeny poskytovatelem.
Předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí
konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání
u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými
právními předpisy [rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata
(C-414/08, Sb. rozh. s. I-02559); viz zejména body 102 a 107 rozsudku]. Zásady legitimního
očekávání se tak nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní
úpravy [rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale
Werkvoorziening a další (spojené věci C-383/06 až C-385/06, Sb. rozh. s. I-01561); bod 56]. Soudní
dvůr proto neshledal, že by došlo k zásahu do zásady legitimního očekávání ani v případě,
v němž příslušný vnitrostátní orgán nemohl v okamžiku, kdy rozhodl o poskytnutí pomoci,
nevědět, že příjemce nedodržel pravidla pro zadávání veřejných zakázek, neboť vybral
poskytovatele pověřeného uskutečněním operace financované z této pomoci ještě před tím,
než mu byla pomoc poskytnuta [rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, Chambre
de commerce et d'industrie de l'Indre (C-465/10, dosud nezveřejněný ve Sb. rozhodnutí)].
[34] Samotná skutečnost, že v nynějším případě byli poskytovatelé dotací v době, kdy o jejich
poskytnutí stěžovateli rozhodovali, obeznámeni s tím, jakým způsobem zadal zakázku na realizaci
Projektu VD Lysá nad Labem, tedy neznamená, že by se stěžovatel mohl v řízení o porušení
rozpočtové kázně úspěšně dovolávat zásady legitimního očekávání. Stěžovateli se nedostalo
žádných konkrétních ujištění ze strany poskytovatelů dotací (tj. MŽP a SFDI) ohledně souladu
jeho postupu při zadávání předmětné veřejné zakázky se zákonem. Stěžovatel se svým postupem
navíc dopustil zjevného porušení zákona o veřejných zakázkách. Ani tato kasační námitka
tedy není důvodná.
[35] Konečně ke stěžovatelovým námitkám ohledně postupu správce daně, který nepřerušil
daňovou kontrolu z důvodu vedeného soudního řízení o žalobě stěžovatele proti rozhodnutí
ÚOHS ve věci předmětného zadávacího řízení (viz bod [11] výše), Nejvyšší správní soud uvádí
následující. Jak je patrné ze správního spisu, správce daně zahájil daňovou kontrolu, jež vyústila
v uložení posuzovaných odvodů stěžovateli, na základě podnětu ze strany Ministerstva dopravy.
Ministerstvo v daném podnětu odkázalo zejména na výsledky šetření provedeného ÚOHS
a na jeho rozhodnutí ze dne 18. 2. 2009, č. j. ÚOHS-S329/2008/VZ-1073/2009/510/MOn,
kterým byla stěžovateli za netransparentní postup v rámci zadávacího řízení na dodavatele
stavebních prací Projektu uložena pokutu ve výši 100.000 Kč. Předseda ÚOHS rozhodnutím
ze dne 10. 7. 2009, č. j. ÚOHS-R30/2009/VZ-7646/2009/310/JHr, zamítl rozklad stěžovatele
proti uvedenému prvostupňovému rozhodnutí ÚOHS, rozhodnutí předsedy ÚOHS následně
zrušil Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 2. 6. 2011, č. j. 62 Ca 42/2009 – 144. Soud
tak však učinil proto, že dospěl k závěru, že ÚOHS zahájil dané správní řízení až po marném
uplynutí lhůty stanovené v zákoně o veřejných zakázkách pro zahájení předmětného řízení.
[36] Správce daně i žalovaný sice ve svých rozhodnutích odkazovali na výše uvedené
rozhodnutí ÚOHS, které bylo v té době pravomocné, vedle toho však vycházeli rovněž
z vlastních zjištění, která sama o sobě postačovala k učinění závěru, že se stěžovatel dopustil
porušení rozpočtové kázně. Proto nebylo důvodu přerušovat správní řízení kvůli běžícímu řízení
o žalobě stěžovatele proti rozhodnutí ÚOHS. Je zřejmé, že správní orgány by rozhodly stejně,
i kdyby již v době jejich rozhodování bylo rozhodnutí ÚOHS krajským soudem zrušeno. Nejvyšší
správní soud nevidí žádný rozpor v jejich postupu, ani v jejich vyjádřeních k žádosti stěžovatele
o přerušení řízení.
VI. Závěr a náklady řízení o kasačních stížnostech
[37] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky stěžovatele nedůvodnými; jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnosti jako nedůvodné (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[38] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech, neboť ve věci neměl
úspěch, žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení
právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu