ECLI:CZ:NSS:2015:1.AFS.161.2015:54
sp. zn. 1 Afs 161/2015 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Město
Jablonné v Podještědí, se sídlem nám. Míru 22, Jablonné v Podještědí, zastoupeného
Mgr. Petrem Sigmundem, advokátem se sídlem Jiráskova 614, Česká Lípa, proti žalovanému:
Ministerstvo financí ČR, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 6. 3. 2013, č. j. MF-112 328/2012/12-124, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 5. 2015, č. j. 31 Af 35/2013 – 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobci byla v rámci Regionálního operačního programu NUTS II Severovýchod
na základě smlouvy ze dne 1. 10. 2009 poskytnuta dotace na modernizaci městského úřadu. Výše
dotace činila 21.126.419,50 Kč. Správce daně dospěl v rámci administrativní kontroly zahájené
dne 1. 3. 2012 k závěru, že žalobce při zadávání veřejné zakázky k realizaci stavebních prací
nedodržel postup stanovený zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Pochybení
spočívalo v tom, že žalobce v rámci technických kvalifikačních předpokladů požadoval doložení
seznamu zakázek obdobného charakteru za poslední tři roky, ačkoliv §56 odst. 3 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách stanoví, že zadavatel může požadovat seznam zakázek za posledních
pět let – žalobce tak stanovil kvalifikaci přísněji, než umožňuje zákon.
[2] V návaznosti na kontrolní zjištění vydal správce daně dne 21. 9. 2012 platební výměr
č. 51/2012, jímž žalobci uložil odvod do rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti
Severovýchod (tedy poskytovatele dotace) ve výši 17.542.239,70 Kč. Žalovaný poté žalobcem
podané odvolání proti tomuto platebnímu výměru v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl.
[3] Následnou žalobu krajský soud rovněž zamítl jako nedůvodnou. Zabýval se otázkou,
zda je možné zkrátit zákonem stanovenou délku rozhodného období, z něhož mají požadované
reference pocházet. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013,
č. j 7 Afs 44/2013 - 37 konstatoval, že pětiletá lhůta zakotvená v zákoně o veřejných zakázkách
je fixní. Stanovení lhůty kratší bylo tedy jak porušením zákona, tak i smlouvy o dotaci, postup
správních orgánů ve věci byl zákonný.
II.
Kasační stížnost
[4] Žalobce (dále též stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
namítaje jeho nezákonnost a nepřezkoumatelnost, tedy důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s. ř. s.). Navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc soudu k dalšímu řízení.
[5] Domnívá se totiž, že p ři vypisování veřejné zakázky §56 odst. 3 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách neporušil. Jeho požadavek nebyl v návaznosti na §6 zákona diskriminační,
neboť jen vylučoval dodavatele, kteří v posledních třech letech před podáním výzvy nedokončili
ani tři požadované stavby, byť prováděli stavební práce v pěti letech. Nikdo takový
se ale nepřihlásil a je pravděpodobné, že by takový uchazeč ani neexistoval, protože by se muselo
jednat o subjekt, který ve čtvrtém a pátém roce před podáním výzvy prováděl stavební práce,
ale žádnou z nich od třetího roku před podáním výzvy nedokončil. Šlo by tedy o dodavatele
fakticky nečinného.
[6] V žalobě uplatnil stěžovatel námitku, že napadené rozhodnutí žalovaného nijak
neodůvodnilo závěr, že zkrácení referenční lhůty mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky .
Soud se s touto námitkou vůbec nevypořádal, ačkoliv ji v rámci rekapitulace zmínil. Takovým
postupem zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností.
III.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[7] Žalovaný se ztotožnil se závěrem soudu, že pětiletá délka období, za které dodavatelé
prokazují seznam stavebních prací, je v zákoně o veřejných zakázkách stanovena fixně, a veřejný
zadavatel ji tak nemůže zkrátit.
[8] K námitce nepřezkoumatelnosti poté uvedl, že z rozsudku krajského soudu i z rozhodnutí
žalovaného je jednoznačně zřejmé, jakým způsobem se vypořádali se všemi argumenty
stěžovatele, které byly relevantní k předmětu řízení a které byly vzaty za podklad rozh odnutí.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, a není opodstatněné ji odmítnout pro nepřípustnost.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Její podstatou je otázka charakteru délky období stanovené v §56 odst. 3 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách. Dle tohoto ustanovení může veřejný zadavatel k prokázání splnění
technických kvalifikačních předpokladů pro plnění veřejné zakázky na stavební práce
požadovat seznam stavebních prací provedených dodavatelem za posledních 5 let. Obdobně
§56 odst. 1 písm. a) zákona upravuje možnost zadavatele požadovat k prokázání splnění
technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění zakázky na dodávky seznam
významných dodávek realizovaných dodavatelem v posledních třech letech, resp. v posledních
pěti letech jde-li o oblast obrany nebo bezpečnosti. Podle §56 odst. 4 zákona o veřejných
zakázkách je veřejný zadavatel oprávněn požadovat prokázání spl nění jednoho či více
technických kvalifikačních předpokladů uvedených v odstavcích 1 až 3.
[12] Požadavky k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů musí být vždy
přípustné a důvod jejich vyžadování musí být v souladu se základními zásadami upr avenými
v §6 zákona o veřejných zakázkách, podle kterých je zadavatel povinen při postupu podle tohoto
zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Stanovení
minimální úrovně předpokladů musí navíc odpovídat druhu, rozsahu a složitosti předmětu
veřejné zakázky (§56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách) a také s ním musí důvodně souviset
(§50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách).
[13] Tyto zásady směřují k naplnění cíle zákona, jímž je zajištění rovného konkurenčního
prostředí při nakládání s veřejnými prostředky. Zásada zákazu diskriminace tak společně
s ostatními základními zásadami (transparentnosti, rovného zacházení) prochází skrze celou
zákonnou úpravu a nutně se musí odrazit v každém vnějším výstupu zadavatele. Pouhý
požadavek na dodržování uvedených zásad by však byl v rámci bezbřehého a ničím
neregulovaného procesu prakticky nekontrolovatelný, a tedy neprosaditelný. Právě z toho
důvodu obsahuje zákon o veřejných zakázkách kromě základních zásad také soubor relativně
podrobných a prostor pro úvahu zadavatele neponechávajících ustanovení, upravujících samotný
proces zadávání veřejných zakázek.
[14] Vedle toho zákon obsahuje ustanovení, která zadavateli poskytují možnost klást
na dodavatele konkrétní požadavky. S ohledem na individuální povahu každé zakázky
je mu ponechána velká míra volnosti. Zadavatel může např. v technických podmínkách nebo
v kvalifikačních požadavcích stanovit konkrétní požadavky, bez jejichž splnění se dodavatel
nemůže o veřejnou zakázku úspěšně ucházet. Jejich stanovením tak zadavatel přímo ovlivňuje
okruh možných dodavatelů. Z tohoto důvodu je zapotřebí k počtu a míře takových požadavků
přistupovat striktně v duchu výše uvedených zásad (blíže viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. září 2011, č. j. 5 Afs 78/2010 – 186, ze dne 20. prosince 2012,
č. j. 1 Afs 66/2012 – 64, ze dne 27. června 2013, č. j. 1 Afs 20/2013 - 47).
[15] Co se týče konkrétních požadavků na dodavatele, úprava v zákoně o veřejných zakázkách
umožňuje zadavateli zvolit si z nich takové, které považuje ve vztahu k předmětu zakázky
za nezbytné. Protože se jedná převážně o ustanovení ponechávající zadavateli prostor pro úvahu,
musí být potřeba takového požadavku odůvodnitelná. To znamená, že čím podrobnější
a přísnější požadavky zadavatel zvolí, tím vyšší nároky budou kladeny na jejich odůvodnění.
[16] Případná diskriminace dodavatelů stanovením kvalifikačních a technických požadavků
může spočívat v tom, že zadavatel zvolí takový požadavek, k terý nebude odůvodněný (nebude
s požadovaným plněním souviset), nebo který bude nepřiměřený (bude potřeby veřejné zakázky
zjevně přesahovat). Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek
ze dne 5. června 2008, č. j. 1 Afs 20/2008 – 152, publ. pod č. 1771/2009 Sb. NSS, v němž
na základě podrobné argumentace dospěl k závěru, že „za skrytou formu nepřípustné diskriminace
v zadávacích řízeních je třeba považovat i takový postup, pokud zadavatel znemožní některým dodavatelům
ucházet se o veřejnou zakázku nastavením takových technických kvalifikačních předpokladů, které jsou zjevně
nepřiměřené ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, v důsledku čehož
je zřejmé, že zakázku mohou splnit toliko někteří z dod avatelů (potenciálních uchazečů), jež by jinak byli bývali
k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými. Někteří z dodavatelů totiž mají v takovém případě
a priori znemožněnu účast v zadávacím řízení, byť by předmět veřejné zakázky mohli realiz ovat stejně úspěšně
jako dodavatelé ostatní. Tím se znemožňuje dosažení cíle zákona o veřejných zakázkách, tedy zajištění
hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli“.
[17] V nyní projednávané věci stěžovatel při vypisování veřejné zakázky z krátil pětiletou lhůtu
stanovenou v §56 odst. 3 písm. a) na tři roky, což znamená, že kritérium oproti zákonné úpravě
zpřísnil. Prakticky totožnou situaci posuzoval Nejvyšší správní soud v krajským soudem
zmiňovaném rozsudku ze dne 7. 11. 2013, č. j. 7 Afs 44/2013-37.
[18] V tomto rozsudku se zabýval postupem zadavatele veřejné zakázky, který při stanovení
požadavku dle §56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách zkrátil zde stanovenou dobu
tří let na jeden rok. Dospěl k závěru, že diskriminační postup zadavatele by mohl spočívat
i ve stanovení technického nebo kvalifikačního požadavku takovým způsobem, který podstatně
ovlivní výběr nejvhodnější nabídky, „například zkrácením či prodloužením období dodavatelem
realizovaných zakázek. Okruh zájemců může b ýt takto zkrácen například o ty dodavatele, kteří nerealizovali
významnější dodávky například v období posledních 12 měsíců“.
[19] Dovodil tedy, že lhůta „v posledních 3 letech“ je stanovena jako fixní a neumožňuje
zkrácení. „Zákonodárce stanovením fixní lhůty vyjádřil domněnku, že realizaci významných dodávek kdykoliv
v průběhu posledních třech let je nutno považovat za relevantní ve vztahu k poptávané dodávce. Nelze proto
vyloučit například takového dodavatele, který nerealizoval jedinou významnou dodávk u v průběhu posledního
roku či dvou let. Pokud by měla být stanovená tříletá lhůta pouze maximální hranicí, pak by ztrácela
na významu, podobně jako ostatní obdobně stanovené lhůty v §56 zákona o veřejných zakázkách… Tímto
postupem nedochází ke zvýhodnění dodavatelů, kteří realizovali významné zakázky před delší dobou,
ale k postavení dodavatelů, kteří realizovali zakázky v určitém období, na roveň.“
[20] Tyto závěry lze plně aplikovat i na nyní projednávanou věc, jak ostatně učinil i krajský
soud. Požadavek stěžovatele při vypisování veřejné zakázky byl diskriminační ve smyslu
§6 zákona o veřejných zakázkách, zkrácení m pětileté lhůty na tři roky porušil
§56 odst. 3 písm. a) zákona. Kasační námitka tedy není důvodná.
[21] Stěžovatel na ni poté navázal námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu.
Tu spatřuje ve skutečnosti, že se žalovaný ani krajský soud nijak nevypořádali s otázkou,
zda zkrácení referenční lhůty mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
[22] Ani tato námitka není důvodná. Jak ze zákonné úpravy, tak i z výše rozvedené judikatury
vplývá, že samotné zkrácení referenční doby je diskriminační a může ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky. Není tedy třeba provádět další krok a posuzovat, zda v daném konkrétním případě
zkrácení lhůty bylo nebo mohlo být diskriminační vůči některým potenciálním dodavatelům.
To znamená, že argumentaci tohoto charakteru nemuselo obsahovat ani rozhodnutí žalovaného,
ani rozhodnutí soudní. Její absence nezakládá nepřezkoumatelnost těchto aktů.
V.
Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[23] Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatele důvodnými. Jelikož
v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížno sti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2015
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu