ECLI:CZ:NSS:2009:1.AFS.60.2009:119
sp. zn. 1 Afs 60/2009 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: R. B., zastoupen
JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem Urbánkova 3360, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, zastoupeno JUDr. Alanem Korbelem,
advokátem se sídlem nám. 14. října 3, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
8. 2. 2007, čj. 16/12343/2007/1476, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2009, čj. 10 Ca 99/2007 - 59,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2009, čj. 10 Ca 99/2007 - 59,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Stručné vymezení věci
[1] Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „Magistrát“) ze dne 29. 11. 2006,
čj. MHMP-322572/2006/DOP-T/Ho, byla žalobci podle §17 odst. 1 písm. b) zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách, uložena pokuta ve výši 56 000 Kč za správní delikt. Toho se měl
dopustit tím, že jako provozovatel taxislužby porušil §15 odst. 1 písm. a) zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách, neboť dne 27. 8. 2006 účtoval za poskytnutí taxislužby vozidlem
Škoda Octavia, evidenční číslo vozidla taxislužby x, na trase Nerudova ulice – Sokolovská ulice,
hotel Olympik, částku 460 Kč, přestože podle čl. 2 vyhlášky č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy,
o maximálních cenách osobní taxislužby, byl oprávněn účtovat částku v maximální výši 171 Kč.
Dále mu byla uložena pokuta podle §17 odst. 1 písm. b) zákona o cenách ve výši 100 000 Kč
za správní delikt, jehož se měl dopustit stejného dne tím, že jako provozovatel taxislužby porušil
cenové předpisy, jelikož v rozporu s §13 odst. 2 zákona o cenách a v návaznosti na §5 odst. 2
a odst. 3 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách (dále jen „prováděcí
vyhláška“), umístil na dveřích vozidel taxislužby ceník ve formě: nástupní sazba - 90 Kč, cena
za 1 km - 90 Kč, čekání za 1 min. - 6,50 Kč. Dále mu byla uložena povinnost nahradit náklady
správního řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím blíže
uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí
žalovaného se žalobce bránil žalobou k Městskému soudu v Praze, jenž ji shora uvedeným
rozsudkem zamítl, protože žádnou z žalobních námitek neshledal důvodnou. Protože kasační
body se v podstatě shodují s body žalobními, vypořádání jednotlivých žalobních bodů
v odůvodnění rozsudku městského soudu bude pro přehlednost uvedeno jednotlivě u každé
kasační námitky v části IV. tohoto rozsudku.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu včas kasační
stížnost, v níž výslovně uplatnil kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel především namítá, že Magistrát mu na jeho žádost neprodloužil lhůtu k vyjádření se
k podkladům pro rozhodnutí. Stěžovatel tvrdí, že mu postupem Magistrátu nebyl dán dostatečný
prostor k vyjádření, žalovaný tento postup dostatečně nepřezkoumal. Stěžovatel dále namítá,
že žalovaný porušil ustanovení o řízení tím, že odmítl návrhy na doplnění dokazování,
aniž by neprovedení uvedených důkazů dostatečně odůvodnil. Správní orgány navíc užily
při vydávání rozhodnutí nezákonně získaného důkazu – audiovizuálního záznamu.
[4] Stěžovatel rovněž trvá na tom, že neporušil §15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách, tedy
že neprodával za cenu vyšší než maximálně stanovenou. Podle jeho názoru byla účtovaná částka
plně v souladu s právním řádem České republiky. Ekonomicky oprávněné náklady dle právních
předpisů hlavního města Prahy nekryjí skutečné ekonomicky oprávněné náklady a přiměřený zisk
při provozu taxislužby. Z důvodové zprávy k nařízení č. 13/2004 Sb. hl. m. Prahy, kterým se
mění vyhláška č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, vyplývá,
že pro kalkulaci byly použity nereálné ceny nafty, pořizovací ceny vozidel a zejména kalkulace
vytíženosti vozidel taxi. Stanovené maximální ceny nemohou odrážet situaci na trhu,
přičemž v současné době byla předmětná vyhláška s účinností od 1. 1. 2007 zrušena nařízením
hl. m. Prahy č. 20/2006, která maximální částky navýšila. To dle stěžovatelova názoru potvrzuje,
že výše ceny stanovená původní vyhláškou neodrážela reálnou situaci na trhu.
[5] Regulaci cen v taxislužbě považuje stěžovatel za protiústavní, neboť má za to,
že podmínka regulace cen – ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže – není
jednoznačně v případě taxislužby na území hlavního města splněna.
[6] Stěžovatel dále trvá na tom, že neporušil §15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách a §13
odst. 2 téhož zákona, podle nichž je prodávající při prodeji spotřebního zboží konečnému
spotřebiteli povinen označit je cenou platnou v okamžiku nabídky a vztaženou k prodávanému
jednotkovému množství zboží a určeným podmínkám, nebo je povinen zpřístupnit na viditelném
místě informaci o této ceně formou ceníků, vývěsky nebo jiným vhodným způsobem.
Svou povinnost splnil, neboť informace o ceně služby byla viditelně umístěna na dveřích vozidla
i na vnitřním ceníku umístěném ve vozidle.
[7] Stěžovatel rovněž namítá, že povinnost uhradit náklady správního řízení ani výše uložené
pokuty není žalovaným řádně odůvodněna, neboť se tak stalo pouze odkazem na zákonné
ustanovení. Ani výše uložené pokuty není dostatečně odůvodněna, protože z něho není zřejmé,
z jakých konkrétních okolností žalovaný ve stěžovatelově případě vycházel při uložení celkové
pokuty ve výši 156 000 Kč.
[8] Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[9] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje napadený rozsudek
za zcela správný a plně se ztotožňuje s právní argumentací uvedenou v jeho odůvodnění.
Stěžovatel ve svém podání opakuje námitky, které uváděl již v žalobě a s nimiž se soud
dostatečně vypořádal.
[10] Vyjádřil se též ke stěžovatelově námitce, že žalovaný ve svém rozhodnutí na straně 2
zahrnul do výčtu podkladů pro rozhodnutí i vyjádření účastníka řízení ze dne 29. 11. 2006,
ačkoli tento podklad Magistrát v rozhodnutí nezahrnul. K tomu žalovaný uvedl, že Magistrát
uvedené vyjádření jako podklad pro rozhodnutí nezahrnul a ani zahrnout nemohl,
jelikož vyjádření bylo napsáno ten samý den, ve kterém bylo rozhodnutí Magistrátu vydáno.
Vyvozuje-li následně stěžovatel z této skutečnosti, že správní orgán byl předpojatý, pak se jedná
o čiré spekulace bez reálného podkladu. Ve zbytku žalovaný odkázal na svá vyjádření učiněná
v předchozím řízení.
[11] Z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů v kasační stížnosti uvedených; neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil, zda správní orgány postupovaly v řízení
zákonným způsobem a dostatečně zjistily skutečný stav věci, pokud neprovedly stěžovatelem
navrhované důkazy. Rovněž posoudil zákonnost užitého audiovizuálního záznamu pořízeného
utajeným způsobem [IV.A.; §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Dále se zabýval námitkou oprávněnosti
navýšení ceny nad ceny maximální, stanovené nařízením hlavního města Prahy [IV.B.; §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a námitkou neústavnosti regulace cen taxislužby [IV.C.; §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.] . Soud též posoudil právní otázku, zda stěžovatel svým jednáním porušil §13
odst. 2 zákona o cenách, a proto se dopustil porušení cenových předpisů podle §15 odst. 1
písm. f) téhož zákona [IV.D.; §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Konečně se zabýval též otázkou,
zda žalovaný dostatečně odůvodnil výši stěžovateli uložené sankce [IV.E.; §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s.].
[14] Kasační stížnost je důvodná, a to v námitce posouzené sub IV.D. a nejen v návaznosti
na ni též v námitce posouzené sub IV.E.
IV.A.
Postup správních orgánů při zjišťování skutkového stavu věci
[15] Soud se nejprve zabýval námitkami dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. směřujícími k údajně
nedostatečně zjištěnému stavu věci správními orgány (IV.A.1.) a námitkou argumentující,
že v řízení byly provedeny důkazy v rozporu se zákonem (IV.A.2.).
IV.A.1.
Námitka nedostatečného zjištění skutkového stavu věci
[16] Stěžovatel argumentuje, že Magistrát mu neposkytl dostatečný prostor pro vyjádření
v probíhajícím správním řízení. S ohledem na celkový průběh řízení prý bylo o stěžovatelově věci
předem rozhodnuto. Stěžovatel žádal o vyčkání do doby, než bude schopen správnímu orgánu
zaslat další podklady na podporu svých tvrzení, neboť se tyto podklady nenacházely
v jeho dispozici. Žalovaný měl porušit ustanovení o řízení tím, že odmítl návrhy na doplnění
dokazování znaleckým posudkem a výslechem svědka, cestujícího pana L. Znalecký posudek
přitom stěžovatel považuje za klíčový s ohledem na výši jím účtované ceny. Žalovaný
neprovedení uvedených důkazů dostatečně neodůvodnil.
[17] Městský soud námitku neprodloužení lhůty k vyjádření neshledal důvodnou, neboť jak
z důkazů, které stěžovatel předložil před vydáním rozhodnutí Magistrátu, tak z doplňujícího
podání doručeného po vydání rozhodnutí je zřejmé, že byly navrhovány důkazy směřující
k posuzování ekonomické oprávněnosti nákladů na provoz taxislužby. Posuzování těchto
hledisek však Magistrát stejně jako žalovaný považoval za nadbytečné,
a proto jejich neprovedením nemohlo dojít k porušení stěžovatelových práv. Provedení důkazu
výslechem svědka stěžovatel požadoval k vyjádření se o průběhu a době jízdy dne 27. 8. 2006.
Městský soud ve shodě se správními orgány považoval případné provedení takového důkazu
za nadbytečné, neboť o průběhu předmětné jízdy byl sepsán písemný záznam a byl zároveň
pořízen i audiovizuální záznam. Stěžovatel přitom v průběhu řízení netvrdil, že by skutečnosti
uvedené panem F. L., zaměstnancem Magistrátu, který kontrolní jízdu provedl, v záznamu jízdy
neodpovídaly skutečnosti, ani neuváděl, k čemu konkrétně by se případný svědek měl vyjádřit.
[18] Nejvyšší správní soud neshledal tyto stěžovatelovy námitky důvodnými,
a to z následujících důvodů.
[19] Z obsahu spisu ani průběhu řízení nelze dovodit, že by správní orgány byly
vůči stěžovateli jakkoliv předpojaté, resp. že by se jeho věcí dostatečně nezabývaly. Magistrát
zahájil správní řízení mj. na základě protokolu o cenové kontrole a jeho dodatku, a na základě
dalších podkladů pro své rozhodnutí, mj. stvrzenka z taxametru, protokol o záznamu
z předmětné jízdy, vyjádření stěžovatele. Ke všem těmto podkladům se stěžovatel měl možnost
vyjádřit a také této možnosti opakovaně využil. Stěžovatel ve svých vyjádřeních relevantní
skutečnosti, jako výše účtované částky a vzdálenost jízdy, potvrdil. Proto nelze dovozovat
předpojatost správního orgánu z pouhé skutečnosti, že Magistrát stěžovateli dne 31. 10. 2006
současně s oznámením o zahájení řízení zaslal i oznámení o ukončení dokazování a vyzval
jej k seznámení se s podklady rozhodnutí. Totéž nelze dovozovat ani z navazujícího postupu,
v němž Magistrát neprodloužil stěžovateli lhůtu k dodání podkladů, o něž žádal v podání ze dne
21. 11. 2006 jeho zástupce. V témže podání totiž stěžovatel dokládal důkazy pro svá tvrzení
o možnosti odchýlit se od nejvyšší přípustné ceny taxislužby; pokud však Magistrát nepovažoval
takovýto výklad práva za možný (k správnosti tohoto závěru Magistrátu viz část IV.B. tohoto
rozsudku), postrádalo by jakýkoliv smysl, aby čekal na dodání dalších podkladů rozvíjejících
tato právně zcela irelevantní tvrzení.
[20] Obdobně úvaha správních orgánů ohledně neprovedení důkazů výslechem svědka
a znaleckým posudkem, kterou aproboval i městský soud, je proto logická a správná.
[21] Předně nutno zdůraznit, že ani sám stěžovatel v kasační stížnosti neuvádí, jaké nové
skutečnosti (neuvedené v oznámení o poskytnuté přepravě) by měly být výslechem svědka
zjištěny. V návrhu na provedení důkazu výslechem svědka, zaměstnance Magistrátu, který se
kontrolní jízdy vozidlem taxi zúčastnil, stěžovatel uváděl, že ten se má vyjádřit k průběhu a době
jízdy. Tyto skutečnosti samy o sobě však nejsou mezi stranami sporné.
[22] Pokud jde o znalecký posudek, pak je nutno opětovně konstatovat, že nelze-li se odchýlit
od úředně stanovené maximální ceny (viz IV.B.), pak není v řízení o uložení pokuty za porušení
cenových předpisů nezbytné ani účelné provádět důkaz znaleckým posudkem o tom,
zda stanovené ceny odpovídají ekonomicky oprávněným nákladům. Ani případné znalecké
zjištění, že ve stěžovatelově případě (s jeho vytížeností, pracovní dobou atp.) jsou stanovené ceny
na hranici rentability, by na závěr o porušení cenových předpisů nemělo vliv.
[23] K uvedenému lze proto uzavřít, že správní orgány jsou povinny samy vyhledávat
a opatřovat si důkazy a podklady pro svoje rozhodnutí. Z této teze však nelze dovodit,
že i v případě, kdy správní orgány nemají žádné důvodné pochybnosti o skutkových zjištěních
a o jejich právním posouzení a ani ze strany účastníků řízení nejsou vzneseny žádné pro věc
relevantní návrhy na další dokazování, budou přesto správní orgány povinny pokračovat
v pořizování dalších podkladových dokumentů. Takovéto tvrzení postrádá logiku, protože
v konečném důsledku by mohlo znamenat, že přípravná fáze rozhodovacího procesu by nikdy
nemohla skončit (rozsudek NSS ze dne 3. 5. 2007, čj. 2 As 93/2006 - 84, všechna
zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz).
IV.A.2.
Námitka provedení audiovizuálního důkazu pořízeného utajeně v rozporu se zákonem
[24] Stěžovatel dále zpochybňuje zákonnost provedení důkazu – audiovizuálního záznamu
o průběhu jízdy dne 27. 8. 2006. Ten přitom podle stěžovatele nebylo možné v řízení použít
ani jako důkaz, ani jako podklad pro rozhodnutí. Jeho užitím došlo mj. k porušení práva
na spravedlivý proces. S odkazem na čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod stěžovatel tvrdí, že došlo k neoprávněnému zásahu do jeho soukromí.
[25] Stěžovatelem zpochybněný důkaz promítnutím audiovizuálního záznamu z jízdy provedl
u jednání dne 22. 1. 2009 rovněž městský soud. Z něho zjistil, že obsahuje toliko záznam
o průběhu jízdy, tedy o průběhu poskytované služby. Městský soud k tomu uvedl, že předmětný
audiovizuální záznam není záznamem osobní povahy ve smyslu §12 odst. 1 obč. zák.,
který by zasáhl soukromí žalobce dle §11 obč. zák., a proto nebylo zapotřebí k pořízení takového
záznamu svolení žalobce. Městský soud svůj závěr shrnul tímto způsobem: „Záznam, který byl
předložen jako důkaz, je záznamem o průběhu poskytnutí veřejné dopravní služby na místě veřejnosti přístupném,
vozidlem a ve vozidle k dopravě veřejnosti určeném, mezi cizími osobami (řidičem – zákazníky), a proto za těchto
okolností nelze zaznamenané projevy žalobce při jízdě a při sjednávání ceny služby považovat za zásah
do soukromí žalobce a předložený záznam jako důkaz ke zjištění stavu věci za získaný v rozporu s právními
předpisy, nadto, je-li předmětem správního řízení právě odpovědnost žalobce za dodržování cenových předpisů
při poskytování služby.“
[26] Podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publ.
pod č. 209/1992 Sb., [k]aždý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí
a korespondence. Podle odst. 2 pak [s]tátní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů,
kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné
bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky
nebo ochrany práv a svobod jiných. Nejvyšší správní soud k stěžovatelově námitce o porušení čl. 8
odst. 2 Úmluvy nejprve zvážil, jak tento článek vykládá judikatura Evropského soudu pro lidská
práva (ESLP). Je to totiž právě judikatura ESLP, která v praxi specifikuje význam Úmluvy.
[27] Pojem „soukromý život“ chápe ESLP v širokém smyslu a odmítá jej svázat do vyčerpávající
definice. Bylo by příliš restriktivní omezovat tento termín na „vnitřní okruh“ (inner circle),
ve kterém jednotlivec podle svého výběru žije a vyloučit z něj vnější svět. Respektování
soukromého života musí též zahrnovat určitý stupeň práva rozvíjet vztahy s jinými lidmi. Není
důvod, proč by takové chápání termínu „soukromý život“ mělo vylučovat profesní
nebo obchodní stránku. Jde o pracovní život většiny obyvatel, který má pro ně zásadní význam
a poskytuje jim možnost rozvíjet vztahy s vnějším světem. Tento názor je podpořen skutečností,
že ne vždy lze jasně rozlišit, co je pracovní činnost jednotlivce a co tvoří jeho soukromý život.
Zvláště v takovém případě, kdy jednotlivec vykonává svobodné povolání, je práce součástí
jeho soukromého života a není možné určit, do jaké míry v daném okamžiku pracuje či realizuje
svůj soukromý život. Odepření ochrany poskytované čl. 8 Úmluvy z důvodu, že se opatření,
jež jsou namítána, dotýkala pouze profesních aktivit, by mohlo vést k nerovnému zacházení,
neboť by ochrana zůstala pouze osobám, jejichž profesní a neprofesní aktivity se prolínají
do té míry, že je nelze od sebe odlišit [viz zejména Niemietz proti Německu (stížnost č. 13710/88),
ze dne 16. 12. 1992, §29; Halford proti Spojenému království (stížnost č. 20605/92) ze dne
25. 6. 1997, §44; všechna zde cit. rozhodnutí ESLP jsou dostupná
na http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en]. Za určitých okolností práva
garantovaná článkem 8 Úmluvy mohou být interpretována dokonce tak, že zahrnují
pro soukromou společnost právo na sídlo, kancelář a jiné služební prostory [Société Colas Est
a další proti Francii (stížnost č. 37971/97) ze dne 16. 4. 2000, §41].
[28] Interpretace slov „soukromý život“ a „obydlí“ jako zahrnující rovněž určité profesní
nebo obchodní aktivity je plně ve shodě se smyslem čl. 8 Úmluvy, kterým je chránit jedince
před svévolnými zásahy státní moci. Zároveň tato interpretace ponechává státům možnost
„zasáhnout“ do výkonu těchto práv v mezích stanovených v druhém odstavci čl. 8 Úmluvy.
S ohledem na povahu státní regulace a obchodních aktivit je evidentní, že veřejná moc může
realizovat větší zásahy do profesních či obchodních činností nebo prostor, než je tomu ve vztahu
k aktivitám a prostorům čistě privátním (srov. klíčový precedent. Niemietz proti Německu, rozsudek
cit. v bodě [27], §31).
[29] Co se týče pořizování a využití audiovizuálních záznamů, ESLP rozlišil na jedné straně
situaci, kdy je monitorováno veřejné prostranství z bezpečnostních důvodů a tuto scénu sleduje
pracovník bezpečnostní služby v televizi s uzavřeným okruhem. Takováto situace je v podstatě
obdobná tomu, kdy při průchodu veřejným prostranstvím může být člověk viděn ostatními lidmi,
kteří jsou přítomni. Běžný provoz bezpečnostních kamer sám o sobě, ať už na ulici
nebo ve veřejných prostorách, jako jsou obchodní centra nebo policejní stanice, neaktivuje užití
čl. 8 Úmluvy, neboť slouží legitimnímu a předvídatelnému účelu [Perry proti Spojenému království
(stížnost č. 63737/00), ze dne 17. 7. 2003, §36; srov. však též Peck proti Spojenému království
(stížnost č. 44647/98), ze dne 28. 1. 2003]. Důležitým faktorem pro posouzení, zda je určitá
skutečnost chráněna čl. 8 Úmluvy, je posouzení, nakolik je daná aktivita veřejná, resp. veřejnosti
přístupná [srov. Buxton, R. Private Life and the English Judges, 29 Oxford Journal of Legal Studies
413 (2009), na s. 419 - 421].
[30] Na straně druhé ovšem stojí situace, kdy by toto monitorování bylo systematické
nebo by z něj byl pořízen trvalý záznam, event. je snímání kamerou zaměřeno na pořízení
cílených a jasných záběrů jednotlivce. V takovémto případě lze alespoň prima facie uvažovat
o tom, že pořízení utajeného záznamu představuje zásah do soukromého života ve smyslu čl. 8
Úmluvy [P. G. a J. H. proti Spojenému království (stížnost č. 44787/98), ze dne 25. 9. 2001, §56;
Perry proti Spojenému království, cit. v bodě [29] shora, §40]. V úvahu je nutno vzít např. to,
zda „sporné záběry byly či nebyly pořízeny dobrovolně, resp. za takových okolností, kdy by se dalo rozumně
předpokládat, že bude jednotlivec snímán a takto pořízený záznam bude následně užit k jeho identifikaci“
(Perry proti Spojenému království, §42, zvýraznění doplnil NSS).
[31] S ohledem na uvedené lze dospět k závěru, že utajeným pořízením audiovizuálního
záznamu uvnitř vozidla taxikáře veřejná moc prima facie zasahuje do práva na respektování
soukromého života taxikáře ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Nutno přitom vzít v potaz též to, že taxikář
ve svém vozidle tráví zcela převažující část svého pracovního dne. Taxikář během jízdy se
zákazníkem navazuje a rozvíjí své kontakty s vnějším světem. V případě opačného závěru by byl
problém jednoznačně určit a rozlišit, jaké osobní projevy taxikáře v průběhu jeho interakce se
zákazníkem lze ještě charakterizovat jako jeho pracovní činnost a co již tvoří jeho soukromý
život. Zvláště v takovém případě, kdy jednotlivec vykonává svobodné nebo obdobné povolání,
je práce součástí jeho soukromého života a není možné určit, do jaké míry v daném okamžiku
pracuje či realizuje svůj soukromý život (srov. k tomu bod [27] shora).
[32] ESLP utajené pořízení audionahrávky nebo videonahrávky hodnotí (s výše uvedenými
výjimkami pouhého monitorování, ke kterému se zde NSS nijak blíže nevyjadřuje - viz bod [29]
shora) jako potenciální zásah do práva na soukromý život. Proto rovněž Nejvyšší správní soud
aplikoval na tento případ klasický třístupňový test používaný ESLP (zákonný podklad – legitimní
cíl – nezbytnost/přiměřenost).
[33] K prvnímu požadavku třístupňového testu, tedy že zásah do práva na soukromí
pořízením a použitím videozáznamu musí být „v souladu se zákonem“, Nejvyšší správní soud uvádí
následující.
[34] Judikatura ESLP vychází z předpokladu, že tam, kde je veřejná moc vykonávána v utajení,
je riziko svévole zřejmé. Proto musí nejenže existovat závazná právní úprava jako taková,
ale musí rovněž poskytovat ochranu proti svévolnému zásahu do práv jednotlivce stanovených
v čl. 8 Úmluvy. Právní úprava musí být navíc dostatečně jasná na to, aby jednotlivci poskytovala
odpovídající údaje o okolnostech a podmínkách, za nichž se orgány veřejné moci mohou uchýlit
k pořízení skrytého videozáznamu [Khan proti Spojenému království (stížnost č. 35394/97), ze dne
12. 5. 2000, §26; rozsudek velkého senátu Bykov proti Rusku (stížnost č. 4378/02), ze dne
10. 3. 2009, §76 a §78]. Požadavek předvídatelnosti však samozřejmě neznamená, že by měl mít
jedinec možnost předvídat, kdy státní orgány mohou zachytit jeho jednání. Pokud dává právní
úprava státním orgánům v tomto ohledu určitou diskreční pravomoc, musí stanovit i její rozsah;
podrobné postupy a podmínky, které musí být dodrženy, však nemusí nutně být zapracovány
v právních předpisech. Požadavek na přesnost, resp. konkrétnost právní úpravy bude záviset
na konkrétní věci (cit. věc Bykov proti Rusku, §78).
[35] Další podmínkou pro shledání „souladu se zákonem“ je dostupnost právní úpravy.
Podstatné prvky pravomoci zaznamenat ze své povahy „soukromou“ aktivitu na nosič informací
proto musí být stanoveny v dostupných právních předpisech. Takovýmto právním předpisem
tak například nebyla dle ESLP vnitřní směrnice ministerstva vnitra Spojeného království (Home
Office Guidelines), která nejenže nebyla právně závazná, ale nesplňovala ani požadavek dostupnosti,
neboť nebyla veřejně přístupná (srov. Khan proti Spojenému království, věc cit. v bodě [34],
§27 - 28).
[36] V českém právním řádu neexistuje žádný právní základ pro utajené pořizování
audiovizuálních nahrávek orgány veřejné moci pro účely správního řízení, pokud tyto zasahují
do „soukromého života“ fyzických osob. Takovýmto základem v žádném případě nemůže být §51
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož k provedení důkazů lze užít všech důkazních
prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními
předpisy. Protože neexistuje žádný právní základ pro výkon pravomoci pořizovat v utajení
audiovizuální či obdobné záznamy zasahující do soukromého života fyzických osob, činí
to nevyhnutelně eventuální pořizování obdobných nahrávek náchylným ke svévolnému zásahu.
Důkaz audiovizuální nahrávkou dané jízdy vozidlem stěžovatele byl proto pořízen v rozporu se
zákonem.
[37] Náležitý zákonný základ lze ilustrovat např. na §158d trestního řádu (Sledování osob
a věcí). Zde jsou stanoveny přesné podmínky utajeného pořizování zvukových, obrazových
nebo jiných záznamů osob, podmínky použití záznamu jako důkazu, stejně jako povinnost
záznamy zničit, pokud nebyly při sledování zjištěny skutečnosti důležité pro trestní řízení. Žádný
alespoň do jisté míry srovnatelný zákonný základ pro řízení o správním trestání neexistuje.
[38] S ohledem na právě uvedené již bylo nadbytečné provádět další dva kroky testu
uvedeného v bodě [32]. Toliko v obecné rovině proto Nejvyšší správní soud podotýká, že lze jistě
souhlasit se závěrem městského soudu, podle něhož „[k]ontrola podnikatelské činnosti […] s sebou nese
i nezbytnost záznamu a průhlednosti úkonů, které kontrole slouží, a to nejen pro účely kontrolujícího orgánu,
nýbrž i v zájmu osob kontrolovaných.“ To ovšem nic nemůže změnit na tom, že v daném případě
nebyl pro zásah do práva podle čl. 8 Úmluvy žádný právní základ.
[39] Nejvyšší správní soud dále pro pořádek k argumentaci městského soudu uvádí,
že v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 As 43/2004 - 51 (č. 719/2005 Sb. NSS) uvedl, že „samotným
prováděním kontroly podnikatelské činnosti stěžovatelky“ správní orgán nemůže zasáhnout
její osobnostní sféru. Předpokladem tohoto závěru ovšem je, že „správní orgán svými aktivitami
nezasahoval do osobnostní sféry stěžovatelky (např. nezákonnými domovními prohlídkami, osobní dehonestací
apod.), nýbrž že kontroloval výkon její podnikatelské činnosti, a to v souladu s příslušnými zákony“
(viz s. 1080 Sb. NSS, ročník 2005). S tímto rozsudkem se zdejší soud plně ztotožňuje i v nyní
projednávané věci. Rozsudek čj. 2 As 43/2004 - 51 však nelze interpretovat tak, jak to činí
městský soud. Pokud totiž městský soud dovozuje, že meze výkonu kontrolní činnosti lze
spatřovat jen v ochraně projevů osob „výlučně osobnostní povahy“, je takový závěr nadmíru
restriktivní, neboť v rozporu s rozumnou možností rozlišit projevy osob výlučně soukromé
povahy a projevy osob povahy smíšené, k nimž typicky dochází při výkonu podnikatelských
profesí srovnatelných s profesí taxikáře (srov. bod [31]).
[40] Městský soud pro podporu svého závěru odkázal rovněž na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. 30 Cdo 64/2004 (přístupný na www.nsoud.cz). V této věci Nejvyšší
soud došel k závěru, že hovory fyzických osob, ke kterým dochází při výkonu povolání,
při obchodní či veřejné činnosti, zpravidla nemají charakter projevů osobní povahy. Důkaz
zvukovým záznamem takového hovoru proto není v občanském soudním řízení nepřípustný.
Uvedený případ se týkal použití zvukového záznamu hovoru mezi společníky obchodní
společnosti o záležitostech této společnosti. Argumentace městského soudu nicméně není
případná. Ve smyslu čl. 8 Úmluvy totiž nutno rozlišovat pořizování obdobných záznamů
ze strany soukromých osob, na jedné straně (což byl i případ řešený před NS), a pořizování
záznamů ze strany veřejné moci, na straně druhé. V prvém případě jde typicky o horizontální
vztah, tedy soukromoprávní vztah dvou osob soukromého práva. K posuzování přípustnosti
obdobných důkazů v občanském řízení soudním je příslušná civilní justice. Čl. 8 Úmluvy je
i v takových případech aplikovatelný, a to v rámci tzv. pozitivních závazků na straně členského
státu Úmluvy, takováto aplikace však není shodná s ochranou soukromí ve vertikálním vztahu
jedinec – veřejná moc [Moreham, N.A. The Right to Respect for Private Life in the European
Convention on Human Rights: A Re-Examination, European Human Rights Law Review
s. 44 - 79 (2008), na s. 48 - 49, s. 60 - 61]. Přípustnost použití důkazu pořízeného soukromou
osobou nezávisle na veřejné moci je z komparativního hlediska obvyklá též v řízení
veřejnoprávním (srov. k tomu The status of the illegally obtained evidence in criminal procedures
in the Member States of the European Union, přístupné
na http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/avis/2003_3_en.pdf, s. 8). V případě druhém
jde naopak o vztah veřejnoprávní. Na ten se uplatní základní zásady ústavního pořádku, zejména
zásada, podle níž státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy).
[41] V kontextu těchto úvah nutno hodnotit též rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2007,
čj. 7 As 7/2007 - 63. Podle tohoto rozsudku totiž důkaz videozáznamem, který pořídily
soukromé osoby (zde novináři z titulu zpravodajské licence) k podpoře věrohodnosti
uveřejněných tiskových sdělení, není ve správním řízení, jakož i v řízení před správními soudy,
nepřípustný. Ve věci sp. zn. 7 As 7/2007 šlo tedy o důkaz videozáznamem pořízeným
nikoliv orgány veřejné moci, ale soukromými osobami, a to zcela nezávisle na těchto orgánech.
Tím jde ale o situaci naprosto odlišnou od situace řešené v nyní projednávané věci.
[42] Z uvedených důvodů byl pořízením záznamu a jeho následným použitím ze strany
Magistrátu, žalovaného a městského soudu porušen čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod.
[43] Nejvyšší správní soud proto dále zvážil, jaký vliv má právě uvedený závěr na správní
řízení vedené proti stěžovateli.
[44] Z důkazního stavu, jak byl popsán shora (IV.A.1.), je evidentní, že nezákonně provedený
důkaz audiovizuálním záznamem neměl pro nyní projednávanou věc žádný zásadnější význam.
Jak uvedl městský soud, obsahuje pouze záznam o průběhu jízdy. Skutečnosti zjistitelné z tohoto
záznamu přitom nečiní ani stěžovatel sám spornými. Stěžovatel nijak nepopírá, že jízdu dne
27. 8. 2006 provedl a účtoval za ní částku uvedenou v rozhodnutí Magistrátu a žalovaného. Jádro
stěžovatelovy argumentace nesměřuje k zpochybnění skutkového základu věci, který má
i přes jeden nezákonně provedený důkaz dostatečně podložený základ ve správním spise.
Stěžovatel totiž argumentuje v podstatě právními otázkami, které řeší Nejvyšší správní soud dále.
Z tohoto důvodu nemohl mít ani jeden důkaz provedený v rozporu se zákonem vliv na celkovou
zákonnost a správnost zjištění stavu věci správními orgány.
[45] Námitka je proto s ohledem na celkový kontext věci nedůvodná.
IV.B.
Oprávněnost navýšení ceny za služby
[46] Další stěžovatelova námitka spočívá v nesprávném posouzení právní otázky městským
soudem, a to zda právní předpisy umožňují navýšení maximální stanovené ceny taxislužby
v hlavním městě Praze o ekonomicky opodstatněné náklady. Možnost takového navýšení
stěžovatel dovozuje z §2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb.,
o cenách. Zde je uvedeno, že pro zboží stejného užití, které se od druhu zboží s maximální nebo pevnou
úředně stanovenou cenou liší pouze některými určenými podmínkami, lze sjednat vyšší cenu nejvíce nebo je
nutno sjednat nižší cenu nejméně o rozdíl v ekonomicky oprávněných nákladech odpovídající těmto odlišným
určeným podmínkám a v přiměřeném zisku vztaženém k této změně podmínek (zvýraznění doplnil
stěžovatel).
[47] Nejvyšší správní soud se ve svých dále uvedených závěrech v podstatě shodl s právními
závěry městského soudu.
[48] Stěžovatelem nabízený výklad citovaného ustanovení §2 prováděcí vyhlášky zcela pomíjí
základní fakt, totiž že stěžovatelem nabízené služby – tedy provoz taxislužby – se v žádné
z určených podmínek neodlišují od služeb jiných provozovatelů. On sám za tyto odlišné určené
podmínky považuje mj. náklady na pořízení vozidla, údržbu a náhradní díly, přičemž
z nich dovozuje vyšší kvalitu jím nabízených služeb. Je ovšem zcela nepředstavitelné, aby bylo
možné provozovat taxislužbu bez vynaložení nákladů na pořízení vozidla, jeho údržbu a náhradní
díly. Právě podaná úvaha je potvrzena též článkem 3 odst. 1 v rozhodné době účinné vyhlášky
č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, podle něhož platí
maximální ceny podle této vyhlášky pro jízdy na území hlavního města Prahy uskutečněné veškerými
vozidly taxislužby bez ohledu na obsah válců a počet přepravovaných osob. Volba značky a typu vozidla
a od toho se odvíjejících nákladů na jeho provoz a údržbu je na provozovateli taxislužby,
v souladu s cit. čl. 3 odst. 1 ale nemá vliv na maximální cenu, jíž je provozovatel oprávněn
účtovat.
[49] Ani tato stěžovatelova námitka proto není důvodná.
[50] Nad rámec uvedeného, a bez vlivu na právě vyslovený právní závěr, lze poznamenat,
že vozidlo značky Škoda Octavia, jež provozuje stěžovatel, není vozidlem co do parametrů
pro provozování taxislužby nijak výjimečným, a to ani co do komfortu přepravovaných osob.
Udržování vozidla v řádném technickém stavu jistě není nadstandardní službou zákazníkům,
ale naopak povinností, které musí dostát nejen všichni provozovatelé taxislužby, ale všichni řidiči
motorových vozidel [srov. §5 odst. 1 písm. a) zákona č. 316/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích].
IV.C.
Tvrzená neústavnost regulace cen taxislužby
[51] Stěžovatel též namítá, že považuje regulaci cen v taxislužbě za protiústavní,
neboť podle jeho názoru nejsou na území hl. m. Prahy splněny podmínky §1 odst. 6 zákona
o cenách. Toto ustanovení připouští usměrnění cen toliko pro případy ohrožení trhu účinky
omezení hospodářské soutěže nebo vyžaduje-li to mimořádná tržní situace.
[52] Městský soud v této souvislosti naopak shledal regulaci za souladnou s §1 odst. 6
cit. zákona, přičemž ji považuje za odůvodněnou situací na trhu. V době před regulací cen
docházelo v důsledku neexistence skutečně tržního prostředí k neúměrnému předražování služeb.
Současně městský soud souhlasil s žalovaným, že s ohledem na specifickou povahu této služby je
regulace jejích cen nutná i vzhledem k ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže.
[53] K tomu uvádí Nejvyšší správní soud následující.
[54] Stěžovatel nezpochybňuje ústavnost §1 odst. 6 zákona o cenách, který připouští za tam
stanovených podmínek regulaci cen. Podle §1 odst. 8 téhož zákona pak zvláštní předpisy určují,
které další orgány jsou oprávněny regulovat ceny způsobem stanoveným tímto zákonem.
Nejvyšší správní soud s ohledem na povahu argumentace stěžovatele a právní úpravu posoudil
jeho námitku tak, že zpochybňuje regulaci cen taxislužby, která se děje podzákonnými předpisy
obcí. Protože soud je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem (viz čl. 95
odst. 1 Ústavy) i s ústavním pořádkem (srov. usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 1/93 ze dne 22. 9. 1993,
U 1/2 SbNU 197; všechna zde cit. rozhodnutí ÚS jsou dostupná též
na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx), provedl dále Nejvyšší správní soud právě toto
posouzení.
[55] Ústavní limity pro vydávání nařízení obce v jejich přenesené působnosti jsou určeny
v čl. 105 Ústavy, jenž stanoví, že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy,
stanoví-li to zákon. Obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona
a v jeho mezích nařízení obce, ovšem při vydávání nařízení musí respektovat meze zákonného
zmocnění [srov. k tomu čl. 79 odst. 3 Ústavy, shodně viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/06 ze dne
1. 8. 2006 (N 147/42 SbNU 183; 475/2006 Sb.), bod 27]. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře
vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě. Státní orgán, jenž je oprávněn
k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat „secundum et intra legem“,
nikoliv „praeter legem“. Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat
na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem,
nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti,
a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen
prostor pro sféru podzákonného předpisu (srov. nedávno nález sp. zn. Pl. ÚS 28/06 ze dne
16. 12. 2008, č. 69/2009 Sb., bod 42 - návrh na zrušení vyhlášky MŽP č. 352/2005 Sb., o nakládání
s elektrozařízeními a elektroodpady).
[56] Oprávnění hlavního města Prahy k regulaci cen je v současné době založeno §4a zákona
č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. Podle odst. 1 písm. a)
tohoto ustanovení obec v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva může
nařízením obce stanovit maximální ceny, pokud nejsou stanoveny ministerstvem.Tato působnost
se vztahuje na veškerý prodej uskutečňovaný na území obce bez ohledu na to, zda fyzická osoba
nebo právnická osoba, která prodej uskutečňuje, má na území obce trvalý pobyt nebo sídlo
(odst. 3). Cit. ustanovení nutno vykládat ve spojení s §44 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb.,
o hlavním městě Praze, podle něhož rada hlavního města Prahy může v přenesené působnosti vydávat
na základě a v mezích zákona nařízení hlavního města Prahy, je-li k tomu zákonem zmocněno hlavní město
Praha, obce, obce s rozšířenou působností nebo kraje.
[57] Pravomoc a působnost k vydání nařízení č. 13/2004 Sb. hl. m. Prahy, kterým se mění
vyhláška č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, tedy byla dána.
Pro pořádek nutno dodat, že pravomoc a působnost k vydání tímto nařízením novelizované
vyhlášky č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, byla ke dni vydání
vyhlášky (30. 5. 2000) dána §24 odst. 1 a §45 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní
zřízení), ve znění zákona ČNR č. 302/1992 Sb., a již cit. ustanovením §4a odst. 1 písm. a) zákona
č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen ve znění zákona
č. 135/1994 Sb.
[58] Stěžovatel nicméně zpochybňuje zejména naplnění hypotézy uvedené v §1 odst. 6 zákona
o cenách. Podle něho mohou orgány státní správy usměrnit tvorbu cen (cenová regulace),
pokud je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace.
[59] Na úvod se sluší poznamenat názor Ústavního soudu, podle něhož „[c]enová regulace sama
o sobě nemůže být v demokratickém právním státě považována za neústavní“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02
ze dne 20. 11. 2002, N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.). Důležitý pro posouzení ústavnosti
regulace a jejího zákonného základu bude rovněž celkový kontext a účel cenové regulace.
[60] Nejvyšší správní soud je nucen především konstatovat, že stěžovatel v této souvislosti
pouze zopakoval svůj setrvalý právní názor, aniž by však jakkoliv polemizoval s důvody,
pro něž městský soud považuje regulaci cen taxislužby v hlavním městě Praze za oprávněné.
Lze k tomu připomenout, že městský soud argumentoval běžnou praxí před zavedením regulace,
která vedla k neúměrnému předražování. Tento argument stěžovatel nijak nezpochybňuje. Jedná
se přitom o důvod klíčový, jednoznačně prokazující neúčinnost běžného fungování trhu, jenž je
dán právě specifickým složením klientů, typicky např. turistů, jimž jsou služby provozovatelů
taxislužby poskytovány.
[61] Taxislužba je na rozdíl od běžného tržního prostředí trhem postiženým celkovou
informační asymetrií. V takovémto prostředí běžný zákazník (a tím spíše cizinec nebo jiný
návštěvník Prahy) není s to předem získat relevantní informace o poskytované službě,
o její kvalitě, často není s to ani určit přiměřenost nabízené ceny a nemá rozumnou šanci srovnat
tuto cenu s cenami nabízenými jinými poskytovateli taxislužby. Je možno považovat za notorietu,
že trhy s nedokonalými informacemi mají zásadně oslabenou sebečistící schopnost. Lukrativní
místa (letiště, centrální náměstí ve velkých městech s velkým výskytem turistů atp.) navíc pojmou
jen limitovaný počet vozů taxi, což dále snižuje jakoukoliv rozumnou úvahu o efektivní soutěži
na trhu taxi. Nedostatečnou kapacitou lukrativních míst ostatně argumentuje též sám stěžovatel
ve své kasační stížnosti. Taxislužba je trhem ve své podstatě atomizovaným, ovšem trhem, který
se způsobem nabídky služeb zásadně liší od jiných svou povahou rovněž atomizovaných trhů.
Na rozdíl od typického tržního prostředí (malé pekárny, provozovny služeb, obchody, restaurace
apod.) vozidla taxi nenabízejí své služby v jednom fixovaném místě. Zatímco nabídka služeb
ve fixované lokalitě zvyšuje možnost racionálního a informovaného rozhodnutí spotřebitele,
vozidla taxi obvykle křižují v rámci městské aglomerace a jsou náhodně zastavována náhodnými
zákazníky. Ideální „obětí“ taxikářů v prostředí bez regulovaných cen je cizinec, který navštíví
hlavní město třebas jen na několik dní a bezprostředně po příjezdu do České republiky nechápe
přesně hodnotu české měny. Objednávka vozu taxi přitom bude z povahy věci často úplně první
transakcí, kterou na českém území takový cizinec uskuteční. Jak již zdejší soud uvedl, „[j]e všeobecně
známo, že předražování, kterého se provozovatelé taxislužby zejména v Praze jako významném centru
turistického ruchu dopouštějí, bývá často zaměřeno proti cizincům, neboť tito jsou vzhledem k jejich omezeným
znalostem cenových poměrů taxislužby v České republice a vzdáleností mezi jednotlivými destinacemi v Praze
snadným terčem takových nekalých praktik“ (rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2005, čj. 2 Afs 104/2005 - 81,
publ. též pod č. 1083/2007 Sb. NSS, cit. text na s. 221).
[62] Nejvyšší správní soud odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne
19. 3. 2003 ve věci Regulované nájemné III (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.), jehož právní závěry
jsou přiměřeně použitelné též pro jiné formy cenové regulace než v tomto nálezu analyzovaného
cenového moratoria. Posouzení, zda tržní stav vyžaduje aplikaci úředně stanovených cen (§5
zákona o cenách), jakož i volba následných ekonomických opatření, proto v zásadě patří
mezi tzv. political questions, jež soudní moci až na výjimky nepřísluší posuzovat. To ovšem platí
jen za předpokladu, že výkonná moc respektuje zákonné meze. Sám stěžovatel ve svých podáních
připustil, že k úpravě úředně stanovených maximálních cen v čase průběžně dochází, přičemž je
nepochybné, že právní předpisy hlavního města Prahy reagují právě na měnící se cenovou
hladinu. Je rovněž nepochybné, že cenová regulace nezasahuje ani do samotné podstaty práva
podnikat v oblasti taxislužby. To je patrné již z té prosté skutečnosti, že zcela převažující část
provozovatelů taxislužby v hlavním městě Praze je s to podnikat v podmínkách úředně
stanovených cen. Soudní moci nepřísluší detailně přezkoumávat, zda určité politické rozhodnutí
(zde rozhodnutí o aplikaci úředně stanovených cen) je jediným možným prostředkem k nápravě
nedokonalého tržního prostředí. Úkolem soudní moci není ani detailní hodnocení argumentů
týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy regulace
taxislužby (srov. k posléze uvedenému nález sp. zn. Pl. ÚS 28/06, cit. v bodě [55] shora, bod 41).
[63] Ve smyslu judikatury ÚS „[s]myslem a účelem cenové regulace má být ochrana před negativními
dopady nedokonalého trhu“ (srov. k tomu nález ve věci Regulované nájemné III, cit. v bodě [62] shora,
část IV.). Ze všech uvedených důvodů je nepochybné, že zákonná podmínka pro vydání
podzákonného právního předpisu (v tomto případě jde o vyhlášku č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy,
o maximálních cenách osobní taxislužby) je dána, neboť ve smyslu §1 odst. 6 zákona o cenách
může být neregulovaný trh osobní taxislužby ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže.
[64] Srovnatelnou otázkou se ostatně zabýval opakovaně též Ústavní soud. ÚS
např. v usnesení ze dne 31. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 692/06, ve věci DIMO TAXI
PRAHA s. r. o., k obdobné námitce protiústavnosti regulace taxislužby stručně konstatoval,
že „[r]egulace provozování taxislužby je […] standardní ve všech vyspělých zemích, a naopak nepřítomnost této
regulace by vedla jen k prohloubení negativních jevů, které jsou v této oblasti všeobecně známé, a jistě jsou známé
i stěžovatelce.“
[65] Názor Ústavního soudu lze podpořit též exkurzem do srovnatelných právních řádů zemí
Evropské unie. Například v Belgii obdobnou matérii řeší zákon z 27. 4. 1995 o službách taxíků
a o nájmu vozidel s řidičem (Ordonnance relative aux services de taxis et aux services de location de voitures
avec chauffeur, přístupné na http://www.ejustice.just.fgov.be/), který v čl. 29 zmocňuje vládu
stanovit tarify pro taxislužby. Ve Francii upravuje tarify taxi nařízení č. 87 - 238, ze dne 6. 4. 1987
(Décret n°87-238 du 6 avril 1987 réglementant les tarifs des courses de taxi, přístupné
na http://www.legifrance.gouv.fr/). Cenová regulace provozování taxislužby v SRN má
svůj právní základ v §51 zákona o přepravě osob ze dne 21. 3. 1961 (Personenbeförderungsgesetz,
dohledatelný na http://bundesrecht.juris.de/pbefg/index.html), který zmocňuje vlády
spolkových zemí k vydání nařízení, jimiž lze stanovit ceny za přepravu osob a další podmínky
přepravy. Zákon současně umožňuje, aby vlády spolkových zemí delegovaly svoji pravomoc
vydat uvedená nařízení na jiné orgány. Např. ve Spolkové zemi Berlín jsou ceny taxislužby
stanoveny nařízením senátu spolkové země ze dne 16. 6. 2009 (http://www.taxi-in-
berlin.de/gesetz/taxtarifo2009.pdf). Dle §1 odst. 1 tohoto nařízení nelze provozovat taxislužbu
za ceny vyšší, ale ani nižší, než jsou ceny obsažené v nařízení. Obdobná je situace i v Rakousku.
Spolkový zákon o nepravidelné podnikatelské dopravě osob motorovými vozidly (zákon
o nepravidelné dopravě) [Bundesgesetz über die nichtlinienmäßige gewerbsmäßige Beförderung von Personen
mit Kraftfahrzeugen (Gelegenheitsverkehrs-Gesetz), publ. BGBl. I Nr. 112/1996, dohledatelný
na http://www.ris.bka.gv.at/] stanoví v §14, že zemský hejtman může nařízením určit závazné
tarify pro taxislužbu. Tyto tarify se vztahují buď na celou spolkovou zemi, nebo na jednotlivé
okresy či obce. V případě Spolkové země Vídeň se jedná o nařízení, kterým se stanoví závazné
tarify pro výkon taxislužby prostřednictvím motorových vozidel (Vídeňský tarif pro taxislužbu
1997, čj. W140-020, publ. ABl 1997/48 http://www.magwien.gv.at/recht/landesrecht-
wien/rechtsvorschriften/pdf/w1400200.pdf). Ceny obsažené v tomto tarifu jsou závazné, nelze
je zvýšit ani snížit (§1 a §10 nařízení).
[66] Regulace maximálních tarifů taxislužby není omezena jen na země Evropské unie.
Příkladem může být regulace cen taxislužby v USA, kde se aplikuje ve všech velkých i středně
velkých městech [srov. k tomu např. Dempsey, P.S. Taxi Industry Regulation, Deregulation &
Reregulation: The Paradox of Market Failure, 24 Transportation Law Journal 73 (1996), výčet forem
regulace taxislužby na s. 75 - 76]. Dočasný pokus o deregulací cen taxislužby v USA skončil
naprostým fiaskem a poškozením jak zákazníků, tak i většiny provozovatelů taxislužby. Ceny
taxislužby po deregulaci cen v rozporu s očekáváním klasické ekonomické teorie neklesly,
ale naopak podstatně vzrostly (tamtéž, s. 107 - 110).
[67] Ani tato stěžovatelova námitka proto důvodnou není.
IV.D.
Porušení povinnosti informovat o platné ceně
[68] Stěžovatel namítá, že neporušil §15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách ve spojení s §13
odst. 2 téhož zákona, neboť informaci o ceně nabízené služby požadovaným způsobem
zpřístupnil. Městský soud považoval za prokázané, že stěžovatel nesplnil svou povinnost označit
zboží cenou platnou v okamžiku nabídky, tedy cenou aktuální (jak požaduje i §11 odst. 2
prováděcí vyhlášky k zákonu o silniční dopravě). Stěžovatel jako provozovatel taxislužby
dle městského soudu nepožívá příznivějších podmínek při stanovování ceny oproti ostatním
podnikatelům. V cenové nabídce, tedy při označování zboží cenou, resp. při podávání informace
zákazníkovi o ceně nabízené služby formou ceníku, nemůže takto nabízet službu za cenu vyšší,
než je cena taxislužby na území hl. m. Prahy. Povinnost označení zboží aktuální cenou
v okamžiku nabídky, jde-li o cenu regulovanou, podle městského soudu znamená, že musí být
uvedena cena v souladu s cenovými předpisy, a tedy nejvyšší cena musí odpovídat těmito
předpisy stanovené maximální ceně, nesmí být vyšší.
[69] Podle §15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách prodávající poruší cenové předpisy, jestliže
nesplní své evidenční nebo informační povinnosti nebo povinnosti v označování zboží cenami podle §11 až 13
téhož zákona nebo předá cenovému orgánu nepravdivé údaje. Správní orgány a následně i městský soud
dospěly k závěru, že stěžovatel porušil §13 odst. 2 tohoto zákona. Podle něho je prodávající
při prodeji spotřebního zboží konečnému spotřebiteli povinen označit je cenou platnou v okamžiku nabídky
a vztaženou k prodávanému jednotkovému množství zboží a určeným podmínkám, nebo je povinen zpřístupnit
na viditelném místě informaci o této ceně formou ceníků, vývěsky nebo jiným přiměřeným způsobem.
[70] V posuzovaném případě je nesporné, že stěžovatel jak na dveřích vozidla, tak na vnitřním
ceníku své zákazníky informoval o cenách nabízených služeb. Rovněž je nesporné, že tyto ceny
byly vyšší než ceny maximální. Spornou tak zůstává jen otázka právní, totiž zda se jednalo
o „ceny platné“ ve smyslu výše citovaného §13 odst. 2 zákona o cenách.
[71] Pojem platná cena není v zákoně o cenách ani v jej provádějící vyhlášce blíže vymezen,
a proto musí být vykládán v kontextu celého interpretovaného ustanovení a v souladu
s jeho účelem. Zdejší soud dospěl k závěru, že v tomto směru správní orgány a následně
i městský soud pochybily, neboť pojem platná cena vyložily vytrženě z kontextu a zavádějícím
způsobem.
[72] Nadpis §13 zákona o cenách zní „Označování zboží cenami“. Z celého jeho textu je zřejmé,
že jeho účelem je zajistit zákazníkům dostatek informací o ceně prodejcem nabízeného zboží
(jímž se v souladu s §1 odst. 1 tohoto zákona rozumí výrobky, výkony, práce a služby).
Jelikož §13 odst. 2 hovoří o ceně platné v okamžiku nabídky, pak lze jazykovým výkladem dospět
k závěru, že platnost je nutno vykládat ve smyslu časovém, tj. jako cenu aktuální, v konkrétním
okamžiku nabízenou provozovatelem taxislužby. Pro srovnání možno poukázat též na §11
odst. 2 vyhlášky ministerstva dopravy a spojů č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční
dopravě, jenž požadoval po provozovateli taxislužby (ve znění z roku 2006), aby v horní polovině
vnější strany obou předních dveří vozidla umístil informace o aktuální nabídce ceny
za uskutečnění přepravní služby v obci, ve které je přepravní služba nabízena.
[73] Výše uvedený jazykový výklad přitom bezpochyby není v rozporu s teleologickým
výkladem téhož ustanovení, jak byl uveden výše, ba naopak je s ním zcela v souladu. Pokud je
zákazník řádně informován o ceně, snižuje se do jisté míry riziko, že uzavřená smlouva nebude
v souladu s jeho svobodným a informovaným rozhodnutím. Nejvyšší správní soud v tomto
odkazuje na shora podaný argument, podle něhož smyslem regulace taxislužby je mj. právě to,
že poskytování služeb taxi je ve své podstatě nedokonalým trhem, postiženým celkovou
informační asymetrií (srov. bod [61] shora).
[74] Na výše uvedeném nic nemění ani §40a in fine občanského zákoníku, podle něhož je-li
právní úkon v rozporu s obecně závazným právním předpisem o cenách, je neplatný pouze v rozsahu,
ve kterém odporuje tomuto předpisu, jestliže se ten, kdo je takovým úkonem dotčen, neplatnosti dovolá. Smyslem
§13 odst. 2 zákona o cenách, jenž je normou veřejnoprávní, není zajišťovat platnost
soukromoprávních úkonů ve smyslu citovaného ustanovení občanského zákoníku, ale „pouze“
zajistit aktuálnost informací o ceně nabízené konkrétním provozovatelem v konkrétním
okamžiku. Navíc nutno dodat, že ve smyslu soukromoprávních předpisů je právní úkon,
který je v rozporu se zákonem o cenách, toliko relativně neplatný, tedy bude neplatný pouze
tehdy, pokud se ten, kdo je takovým úkonem dotčen, neplatnosti dovolá (viz cit. §40a).
Pokud se tedy stěžovatelův zákazník neplatnosti smlouvy o přepravě osob nedovolá, zůstane
smlouva platná. „Platné“ tak zůstane ve smyslu občanského práva i ujednání o ceně (srov. dikci
zákona o cenách v §13 odst. 2). Tento význam adjektiva „platná“ cena tak jenom potvrzuje,
že terminologie zákona o cenách nemůže být bez dalšího závislá na významu občanskoprávních
termínů.
[75] K závěru provedenému městským soudem přitom nelze dojít ani systematickým
výkladem §15 odst. 1 zákona o cenách, neboť ten rozlišuje porušení cenových předpisů
prodejem za cenu vyšší než maximální nebo pevnou úředně stanovenou [písm. a)] a nesplněním evidenční
nebo informační povinnosti nebo povinnosti v označování zboží cenami [písm. f)]. Existuje-li zákonná opora
pro sankcionování provozovatele taxislužby za předražování poskytovaných služeb (jak tomu
ostatně v daném případě bylo), není důvod přisuzovat pojmu platnost v kontextu §13 odst. 2
zákona o cenách význam ve smyslu souladu s právními předpisy (dovolenost). Jako podpůrný
argument lze uvést též druhou, alternativně vyjádřenou skutkovou podstatu v písmenu f),
která výslovně předpokládá nepravdivost informace: porušením cenových předpisů podle písm. f) je
totiž jednak situace, kdy prodávající nesplní své evidenční nebo informační povinnosti nebo povinnosti
v označování zboží cenami podle §11 až 13, jednak situace, kdy prodávající předá cenovému orgánu
nepravdivé údaje.
[76] Postup správních orgánů aprobovaný městským soudem naopak navozuje dojem jakéhosi
náhradního řešení, jež ovšem postrádá logické opodstatnění. Argumentem reductionis ad absurdum
v návaznosti na výklad městského soudu by totiž méně závažným jednáním ze strany
provozovatelů taxislužby bylo formální informování o ceně souladné s cenami maximálními,
ale účtování ceny vyšší, aniž by o tom zákazník předem věděl [v takovémto případě by ve smyslu
logiky rozhodnutí městského soudu mohla být uložena sankce jen podle §15 odst. 1 písm. a)
zákona o cenách]. Takový postup by však zákazníky a dobré jméno hlavního města Prahy
poškozoval výrazně více, než postup stěžovatelův, protože jeho zákazník o ceně nabízených
služeb, jež mu následně byla i účtována, dopředu informován byl. Mají-li správní orgány v úmyslu
sankcionovat provozovatele taxislužby za nastavení cen vyšších než je cena maximální
dle cenových předpisů, mohou tak činit podle §15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách,
nikoli účelovou aplikací písm. f) téhož ustanovení.
[77] Ustanovení §15 odst. 1 písm. f) lze proto typicky aplikovat 1) na situaci,
kdy provozovatel taxislužby označí vozidlo klamavou cenou, neboť v rozporu
s jím deklarovanou cenou bude svému zákazníkovi účtovat cenu odlišnou (nejednalo se proto
o cenu „platnou“), 2) na situaci, kdy provozovatel sice označí své vozidlo cenou, ovšem toto
označení bude nesrozumitelné či neurčité, 3) na situaci, kdy provozovatel neoznačí své vozidlo
cenou vůbec.
[78] Nelogičnost postupu správních orgánů se pak projevuje rovněž při odůvodnění výše
udělené pokuty (viz část IV.E. tohoto rozsudku).
[79] Tato stěžovatelova námitka proto je důvodná.
IV.E.
Dostatečnost odůvodnění uložené sankce
[80] Magistrát v odůvodnění svého rozhodnutí co se týče námitky nedostatečnosti odůvodnění
uložené sankce mj. uvedl, že při stanovení výše pokuty bylo přihlédnuto především k rozsahu
poškození kupujících (v tomto případě zaměstnance hl. města Prahy), tj. k částce, o níž byla
stanovená maximální cena překročena (289 Kč) a k výši předražení vyjádřeného v procentech
(169 %). Dále bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že nabízení služeb taxi za ceny vyšší
než maximální je dlouhodobě a veřejně medializovaným problémem, který je prokazatelně
v rozporu s příslušnými právními předpisy. Provozovatel taxislužby tímto jednáním poškozuje
nejen dobré jméno hlavního města Prahy, ale i celé profesní skupiny provozovatelů silniční
dopravy. Co do náhrady nákladů řízení pak Magistrát odkázal na §79 odst. 5 správního řádu
(zákon č. 500/2004 Sb.) a §6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o výši paušální částky nákladů
řízení. Žalovaný shledal uložené pokuty 56 000 Kč a 100 000 Kč za úměrné míře zavinění.
Pokutu shledal přiměřenou i míře předražení, přičemž její výše se pohybuje v první třetině
zákonného rozpětí.
[81] Městský soud pak v odůvodnění svého rozsudku neshledal důvod pro zrušení
rozhodnutí žalovaného pro vady odůvodnění výše uložené pokuty. Soud se shodl se stěžovatelem
na tom, že je nutno aspirovat na řádné odůvodnění výše pokuty, a to nejen z hledisek věcných,
ale i z hlediska stylizačního uchopení výsledků úvahy o výši pokuty a jejich vtělení do odůvodnění
písemného vyhotovení rozhodnutí. V tomto směru úvaha vyjádřená heslovitě či stroze není
způsobem nejvýstižnějším, nicméně městský soud měl za to, že v takovém případě nelze přikládat
důraz stylistické formě či pregnantnosti slovního vyjádření, ale je nutno přezkoumatelnost
rozhodnutí hodnotit v kontextu celého odůvodnění rozhodnutí, zejména pak to, zda bylo
přihlédnuto k zákonným hlediskům.
[82] Stěžovatel k tomu namítá, že povinnost uhradit náklady správního řízení není žalovaným
řádně odůvodněna, neboť se tak stalo pouze odkazem na zákonné ustanovení. Ani výše uložené
pokuty není dostatečně odůvodněna, protože z něho není zřejmé, z jakých konkrétních okolností
žalovaný ve stěžovatelově případě vycházel při uložení celkové pokuty ve výši 156 000 Kč.
Žalovaný měl dle §17 odst. 2 zákona o cenách přihlédnout k době trvání, míře zavinění
a rozsahu poškození kupujících. Zákonné rozpětí pokuty v zákoně o cenách se vztahuje nejen
na podnikající fyzické osoby, ale i na velké obchodní společnosti. Není smyslem zákona vycházet
z plného rozpětí pokut, jelikož opak by byl nejen v případě taxikářů likvidační. Ve srovnání
s pokutami vyměřovanými taxikářům jsou za závažnější delikty (např. jízdu pod vlivem alkoholu
či prodej zkaženého zboží v obchodě) ukládány směšné pokuty, ačkoliv se v těchto případech
jedná o skutečně nebezpečné jednání dotýkající se životů lidí.
[83] Zdejší soud dospěl k závěru, že i tato stěžovatelova námitka je důvodná, a to jednak
v návaznosti na závěry uvedené sub IV.D., ale též pro nesprávnost právního názoru městského
soudu o přezkoumatelnosti odůvodnění výše pokuty žalovaným. Bylo-li výše uvedeno,
že stěžovatel neporušil §15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách, pak nelze než konstatovat,
že v tomto rozsahu nemůže obstát ani uložení sankce za takové porušení, a tudíž
ani její odůvodnění.
[84] Zároveň lze ale přisvědčit stěžovateli v tom, že odůvodnění výše uložené pokuty nebylo
dostatečné, a to především právě v části týkající se porušení §15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách,
a proto je nepřezkoumatelné. Magistrát ani žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec
neuvedl, jakým způsobem dospěl k pokutě ve výši 100 000 Kč. Na rozdíl od pokuty za porušení
písm. a) citovaného ustanovení totiž na tento případ nelze použít hledisko výše předražení
jízdného při jedné kontrolní jízdě (ať již v absolutní částce, či v percentuálním vyjádření).
Ani obecný odkaz na širokou medializaci předražování jízdného či poškozování dobrého jména
hlavního města Prahy nijak neosvětluje úvahu, jíž se správní orgány při stanovení výše pokuty
v této části řídily.
[85] Za zcela nelogické pak lze považovat to, že vyšší sankce byla stěžovateli uložena
za porušení informační povinnosti (aniž by byly blíže vysvětleny jakékoli důvody k takovému
postupu) a menší sankce za skutečné předražení jízdného. Proč považují správní orgány údajně
nesprávné informování zákazníků za závažnější než faktické účtování vyšších cen, nelze
z odůvodnění jejich rozhodnutí zjistit. Ač lze přisvědčit městskému soudu v tom, že stylistická
neobratnost či heslovitost odůvodnění nejsou takovými vadami, pro něž by bylo nutno
rozhodnutí správních orgánů rušit, v daném případě mělo být rozhodnutí žalovaného zrušeno
pro nepřezkoumatelnost, neboť se v něm nejedná jen o naznačené vady, ale o absenci úvah
osvětlujících výši uložené sankce.
[86] Tato stěžovatelova námitka je proto rovněž důvodná.
[87] Stěžovatelova námitka nedostatečnosti odůvodnění výroku o nákladech správního řízení
je naopak nedůvodná, protože vyplývá-li tato povinnost i její výše z právních předpisů (§79
odst. 5 správního řádu a §6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů
a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů
řízení), pak je uvedení odkazu na tato ustanovení zcela postačující.
V.
Závěr a náklady řízení
[88] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[89] Právním názorem v tomto rozsudku vysloveným je městský soud v dalším řízení vázán
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[90] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v dalším řízení
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2009
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu