ECLI:CZ:NSS:2006:1.AFS.92.2005:98
sp. zn. 1 Afs 92/2005 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce Ing. J. K.,
zastoupeného JUDr. Robertem Jonákem, advokátem se sídlem Žižkova 280, 580 01
Havlíčkův Brod, proti žalovanému Finančnímu ředitelství v Brně se sídlem náměstí
Svobody 4, poštovní přihrádka 372, 602 00 Brno, proti rozhodnutím ze dne 31. 1. 2003,
č. j. 5401/02/FŘ/170 a č. j. 5402/02/FŘ/170, a ze dne 5. 2. 2003, č. j. 5403/02/FŘ/170,
o kasačních stížnostech žalovaného proti rozsudkům Krajského soudu v Brně ze dne
20. 4. 2005, č. j. 30 Ca 115/2003-83, č. j. 30 Ca 116/2003-89 a č. j. 30 Ca 117/2003-73,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod spisovými značkami 1 Afs 92/2005,
1 Afs 99/2005 a 1 Afs 111/2005 se s p o j u j í ke společnému projednání
a nadále budou vedeny pod sp. zn. 1 Afs 92/2005.
II. Rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 20. 4. 2005, č. j. 30 Ca 115/2003-83,
č. j. 30 Ca 116/2003-89 a č. j. 30 Ca 117/2003-73, se zrušují a věci se vracejí
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 5. 11. 1998 vydalo Ministerstvo životního prostředí pod č. j. 315050 18 74 563
rozhodnutí o poskytnutí investiční dotace (návratné finanční výpomoci) ze státního rozpočtu
na investiční akci „revitalizační opatření v povodí Ú. p.“ ve prospěch žalobce jakožto
investora a příjemce dotace. Podle rozhodnutí měl žalobce čerpat dotaci v letech 1998, 1999
a 2000, přičemž pro každý rok byla stanovena minimální výše vlastních zdrojů žalobce
a maximální výše systémové dotace. V příloze k tomuto rozhodnutí se žalobce zavázal
dodržovat „Zásady pro poskytování a čerpání prostředků státního rozpočtu pro pořizování
investičního majetku“, vydané pod čj. 113/1679/1994 MF ve Finančním zpravodaji č. 4/94,
a „směrnici pro revitalizaci MŽP“. Žalobce zároveň souhlasil s tím, že údaje uvedené
v rozhodnutí jsou pro něj závazné a veškeré změny či nároky na finanční prostředky musí být
projednány s orgány zde uvedenými.
Ve dnech 9. 7. 2001 – 22. 3. 2002 provedl Finanční úřad v Havlíčkově Brodě
u žalobce kontrolu čerpání prostředků státního rozpočtu. Při ní bylo zjištěno, že žalobce jako
objednatel uzavřel se společností A. spol. s r. o. jako zhotovitelem smlouvu o dílo, v níž se
zhotovitel zavázal k provedení stavby „revitalizační opatření v povodí Ú. p.“ a objednatel pak
k zaplacení ceny za dílo ve výši 8 993 000 Kč včetně 5 % DPH. Dne 25. 11. 1998 uzavřely
obě strany dodatek ke smlouvě, v němž se oproti původní smlouvě dohodly, že žalobce sám si
svou činností zabezpečí 34 % prací sjednaných v původní smlouvě. Dále bylo zjištěno, že dne
3. 11. 1998 uzavřel žalobce smlouvu o dílo se společností Z. spol. s r. o. s tím, že tato
společnost bude vůči zhotoviteli (který byl hlavním dodavatelem) působit jako subdodavatel.
Subdodavatel měl pro žalobce podle této smlouvy zajistit práce odpovídající částce 3 400 000
Kč bez DPH, a v průběhu let 1998, 1999 a 2000 vystavil žalobci faktury v celkové výši
3 337 650,10 Kč.
Hlavní dodavatel vystavil žalobci v letech 1998 – 2000 faktury ve výši
odpovídající hodnotě 100 % díla, ačkoli podle dodatku ke smlouvě měl zhotovit pouze 66 %
díla. Část faktur vystavených hlavním dodavatelem uhradil žalobce z poskytnuté dotace;
na zbývající část – odpovídající ceně všech faktur vystavených subdodavatelem – pak vystavil
výdajové pokladní doklady. Zároveň však hlavnímu dodavateli „přefakturoval“ platby ve výši
3 337 650,10 Kč, k nimž byl povinován vůči subdodavateli. Hlavní dodavatel poté vystavil
výdajové pokladní doklady znějící na stejnou souhrnnou částku ve prospěch žalobce; žalobce
a hlavní dodavatel si nato vzájemně započetli kryjící se částky, aniž došlo ke skutečnému
pohybu peněz. Částky fakturované subdodavatelem tedy žalobce subdodavateli neuhradil;
při kontrole však uvedl (a posléze doložil i listinou o uznání dluhu), že subdodavatel souhlasil
s úhradou až v roce 2001 s tím, že úhrada bude spočívat v převodu části žalobcova majetku.
Finanční úřad při kontrole uzavřel, že žalobce nevynaložil vlastní prostředky v takové
výši, v jaké se při poskytnutí dotace zavázal: neuhradil totiž subdodavateli cenu 34 % díla
ve výši částek vzájemně započtených mezi ním a hlavním dodavatelem (543 500 Kč
v r. 1998, 1 656 308 Kč v r. 1999 a 1 137 842 Kč v r. 2000), a vznikla mu proto povinnost
vrátit poměrnou část dotace ve výši 711 874 Kč (za rok 1998), 3 843 405 Kč (za rok 1999)
a 916 200 Kč (za rok 2000). Tuto povinnost uložil finanční úřad žalobci třemi platebními
výměry na odvod neoprávněně použitých prostředků státního rozpočtu republiky ze dne
16. 4. 2002.
Žalobce napadl dodatečné platební výměry odvoláními; ta však žalovaný zamítl dvěma
rozhodnutími ze dne 31. 1. 2003 a rozhodnutím ze dne 5. 2. 2003.
Žalobce podal proti všem rozhodnutím žalovaného žaloby u Krajského soudu v Brně.
Krajský soud žalobám vyhověl, napadená rozhodnutí zrušil pro vady řízení třemi rozsudky
ze dne 20. 4. 2005 a věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle krajského soudu založil
žalovaný svá rozhodnutí na tom, že žalobce účelově vystavoval výdajové pokladní doklady,
čímž zastíral, že vynaložil na investiční akci finanční prostředky pouze ve výši dotace
od státu; použití vlastních prostředků v souladu s podmínkami dotace však neprokázal,
a to zejména proto, že v letech 1998 – 2000 neuhradil faktury vystavené subdodavatelem.
K tomu krajský soud uvedl, že zvolená forma dodavatelských vztahů, včetně vystavování
dokladů o hotovostních platbách, sama o sobě neprokazuje, že dílo bylo zhotoveno pouze
v části odpovídající výši dotace: předpokladem takového závěru je totiž i prokázání
skutečností svědčících o tom, že subdodávka nebyla reálně provedena. Nic takového
ale správce daně neprokázal, ač jej v tomto ohledu tížilo důkazní břemeno, a porušil tak svou
povinnost zjistit co nejúplněji skutečnosti rozhodné pro správné stanovení daně.
Ani další závěr žalovaného, podle nějž žalobce neprokázal použití vlastních prostředků
tím, že nezaplatil faktury vystavené subdodavatelem v roce poskytnutí dotace, nesvědčí
o řádně zjištěném skutkovém stavu věci. „Vynaložením vlastních zdrojů“ příjemce dotace
totiž není jen užití vlastních finančních prostředků investora, ale také provedení prací
v rozhodném období prostřednictvím subdodavatele na účet investora v rozsahu podílu,
který na něj podle rozhodnutí o poskytnutí dotace připadá; způsob úhrady za dílo je pak věcí
dohody mezi investorem a subdodavatelem. Pokud dále žalovaný vychází z toho, že vlastní
zdroje investora mohou být vytvořeny jeho hospodářskou činností, nevysvětluje, proč musí jít
o hospodářskou činnost v předchozích účetních obdobích. Není rovněž zřejmé, z čeho
žalovaný dovozuje svůj závěr, že pokud závazek nebyl plně uhrazen v tomtéž roce, není
platný; stejně tak je nejasný i závěr, že není možné, aby se dodavatel s investorem dohodli
na delší lhůtě splatnosti.
Smysl dotace tak spočívá podle krajského soudu v tom, aby dílo bylo ve stanovené
hodnotě a ve stanoveném čase provedeno a aby se na provedení díla investičně podílel kromě
státu i příjemce dotace, a to i prostřednictvím subdodávky s pozdější lhůtou úhrady než
v okamžiku jejího provedení. Rozhodnou skutečností pro správné stanovení daňové
povinnosti je proto především skutečné zhotovení díla subdodavatelem, o němž žalobce tvrdí,
že bylo provedeno na jeho účet.
Žalovaný napadl rozsudky kasačními stížnostmi, v nichž uplatnil námitky nesprávného
posouzení právní otázky podle §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního: skutková
zjištění správce daně byla totiž podle něj dostačující pro jeho právní vývody. Závěr o porušení
rozpočtové kázně ze strany žalobce nevzešel z pochybností žalovaného o tom, že dílo bylo
skutečně provedeno. Provedení díla je však jen jednou z podmínek oprávněného čerpání
dotace a investor musí dodržet i ostatní podmínky. Předmětem sporu v této věci byl způsob
financování investiční akce, který byl dle žalovaného v rozporu s podmínkami, za nichž byla
dotace poskytnuta. Rozhodnutí o poskytnutí investiční dotace stanovilo, že v roce 1998, 1999
a 2000 bude ze státního rozpočtu poskytnuta systémová dotace ve výši max. 1 mil.,
4 mil. a 1,105 mil. Kč; zároveň stanovilo, že investor v příslušném roce vynaloží na investiční
akci min. 0,740 mil., 1,620 mil. a 0,928 mil. Kč. Podle rozpočtových pravidel republiky
(zákon ČNR č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České
republiky a obcí v České republice) mohou být rozpočtové prostředky použity toliko
v příslušném rozpočtovém roce (kalendářním roce) a k účelům, na které byly určeny.
Nakládání žalobce s rozpočtovými prostředky však nebylo možno považovat za oprávněné:
sám žalobce totiž v rozporu s podmínkami dotace vynaložil jen část vlastních prostředků,
jimiž se zavázal akci financovat. Žalovaný zopakoval skutková zjištění vzešlá z kontroly
a setrval na tom, že vzájemná fakturace mezi žalobce, hlavním dodavatelem
a subdodavatelem byla účelová a zastírající skutečnost, že žalobce použil v příslušných
obdobích toliko prostředky z dotace, aniž vynaložil prostředky vlastní. Právní názor krajského
soudu ohledně nedostatečných skutkových zjištění tak neodpovídá ani obsahu spisu,
ani odůvodnění rozhodnutí žalovaného.
Znakem investiční dotace je podle krajského soudu to, že se na investiční akci musí
investičně podílet stát i příjemce dotace; krajský soud však přehlíží, že aby žalobce mohl
čerpat dotaci na daný kalendářní rok, musel v témže roce vynaložit předem stanovenou částku
z vlastních zdrojů. To žalobce neučinil, neboť svému subdodavateli neuhradil částku
za provedení části díla. Nelze tvrdit, že pouhým přefakturováním subdodávky došlo
k vynaložení vlastních zdrojů investora (žalobce) v hodnotě této subdodávky. Pro hospodaření
s prostředky státního rozpočtu platí velmi přísná pravidla; byly proto nutné, aby žalobce
dodržel stanovené podmínky fakticky (tj. úhradou částky), nikoli jen formálně (tj. jejím
přefakturováním). Jelikož žalobce nevynaložil vlastní zdroje v potřebné výši,
je pak nerozhodné, zda dílo bylo zhotoveno. Závěr soudu o tom, že v souladu s podmínkami
poskytnutí dotace je i subdodávka s pozdější lhůtou splatnosti, není v rozsudcích nijak
odůvodněn; pro žalovaného je však nepřijatelný, neboť nepřípustně modifikuje podmínky,
za nichž byla dotace poskytnuta.
Krom toho se žalovaný domnívá, že krajský soud porušil i procesní pravidla řízení
před soudem, konkrétně §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., podle nějž soud zruší napadené
rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
ve spojení s §76 odst. 3 s. ř. s. (Nejsou-li důvody pro postup podle ustanovení odstavců 1 a 2
nebo podle §51, nařídí předseda senátu jednání. Z důvodů uvedených v odstavcích 1 a 2 soud
napadené rozhodnutí zruší, popřípadě vysloví jeho nicotnost i tehdy, vyjdou-li tyto vady
najevo při jednání). V dané věci krajský soud nařídil jednání; pokud však podle názoru
žalovaného dospěl krajský soud k závěru, že napadené rozhodnutí by mohlo být nezákonné
ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., měl je zrušit, aniž by nařizoval jednání.
Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozsudky Krajského
soudu v Brně a věci mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce podal ke kasačním stížnostem vyjádření; je přesvědčen, že splnil základní
podmínku dotace, tj. fyzické provedení díla. Mezi tyto podmínky však nepatřila povinnost
zhotovitele (hlavního dodavatele) vzešlého z výběrového řízení provést dílo výlučně vlastní
činností, bez součinnosti třetích osob; podmínky nezakazovaly, aby část prací byla provedena
subdodávkou. Poskytovatel dotace nepožadoval, aby měl příjemce dotace předem vytvořeny
vlastní finanční rezervy, a neověřoval jeho ekonomickou situaci ani jeho solventnost.
Podmínky dotace tak umožňovaly, aby zdrojem financování akce bylo i čerpání úvěru,
tj. ve svém důsledku zadlužení investora. Za takové situace nemůže být podstatné ani to,
komu, jakým způsobem a v jakých lhůtách investor jako dlužník splácí své závazky. V dané
věci subdodávku provedla společnost Z. spol. s r. o., která poskytla žalobci jako svému
společníku finanční krytí. Rozhodnutí o poskytnutí dotace nestanoví, jakou část musí tvořit
reálně existující vlastní finanční prostředky příjemce dotace; „vlastními zdroji“ příjemce jsou
tak i prostředky, které získá v podobě úvěru či jiným obdobným způsobem (převodem jiných
majetkových hodnot, např. části podílu v obchodní společnosti), a je bezvýznamné, od koho
je takový úvěr čerpán. Hlavní dodavatel vyúčtoval beze zbytku plnění, jehož se týkala
smlouva o dílo, a skutečnost, že dílo provedl s pomocí subdodavatele, nemá na splnění
dotačních podmínek vliv. Zákon nevylučuje, aby příjemce dotace byl zároveň
subdodavatelem prací.
Pojem „vlastní zdroje investora“, který je pro posouzení věci rozhodný, nebyl
definován ani v právním předpisu, ani v postupech účtování, a žalovaný jej vykládá
nesprávně. Podle žalobce lze za takové zdroje považovat nejen vlastní – v daný okamžik
reálně existující – finanční prostředky, ale jakékoli zdroje získané jinak než od poskytovatele
dotace. Sem patří i prostředky získané úvěrem od jiného subjektu, jímž nemusí být jen
peněžní ústav. Jestliže dotační podmínky nevylučují možnost úvěrování, může příjemce
dotace splácet poskytnutý úvěr postupně podle konkrétní dohody s věřitelem: není nutné,
aby byl úvěr splacen vždy v kalendářním roce jeho čerpání. Poskytovateli dotace přitom bylo
známo, že jedním ze zdrojů financování bude pro žalobce i subdodavatel, tj. společnost
Z. spol. s r. o., v níž má žalobce ve formě obchodního podílu dostatečné finanční krytí
k zajištění vlastních zdrojů. Kdyby bylo stanovisko žalovaného správné, znamenalo by to,
že poskytovatel dotace by vždy před poskytnutím dotace musel zkoumat ekonomickou situace
žadatele o dotaci a poskytnout dotaci jen tomu, kdo by prokázal, že potřebné finanční
prostředky skutečně vlastní.
Nepodložené je i hodnocení účetních dokladů, jež svědčí o vzájemném započtení
pohledávek, jako účelově vystavených. Je pochopitelné, že kryjí-li se vzájemně pohledávky
stejného druhu, je nutno vystavit účetní doklady, na které navazují kompenzační projevy,
aniž by se v účetnictví projevil skutečný tok peněz. Konečně i výtky žalovaného
k procesnímu postupu soudu má žalobce za neopodstatněné: to, že soud nařídil ve věci
jednání, mu nebránilo postupovat podle §78 odst. 1 s. ř. s.; ostatně hlediska pro zrušení
rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) a §78 odst. 1 s. ř. s. jsou stanovena odchylně. Ze všech
uvedených důvodů má žalobce za to, že kasační stížnosti žalovaného by měly být zamítnuty.
Nejvyšší správní soud nejprve sloučil všechny tři věci ke společnému projednání;
poté přezkoumal napadené rozsudky a shledal, že kasační stížnosti jsou důvodné.
Skutková zjištění, která správce daně učinil, byla dostačující pro jeho právní závěry,
s nimiž se ztotožnil i žalovaný. Pokud krajský soud prohlašuje opak, pramení to z toho,
že si nesprávně vyložil argumenty žalovaného obsažené v napadeném rozhodnutí a položil
důraz na skutečnost, jíž se žalovaný nezabýval, a již tedy ani nezpochybňoval. Jedna ze dvou
základních podmínek poskytnutí dotace, jíž je provedení díla, skutečně splněna byla;
ačkoli to správce daně ani žalovaný ve svých rozhodnutích výslovně neuváděli, zjevně z toho
vycházeli – ostatně již ve zprávě z kontroly čerpání prostředků státního rozpočtu se finanční
úřad zmínil o kolaudačním rozhodnutí na dotčenou stavbu ze dne 27. 11. 2000, v němž se
konstatuje, že i přes drobné odchylky od dokumentace ověřené ve stavebním řízení nebyly
v provedení stavby zjištěny žádné závady bránící jejímu užívání. Výtka nedostatečně
zjištěného skutkového stavu, kterou krajský soud adresoval žalovanému, resp. správci daně
v I. stupni, se tedy míjí účinkem: správce daně totiž logicky nepovažoval za nutné ani účelné
shromažďovat bližší údaje o skutečnosti, kterou měl za nespornou a doloženou. Právní závěr
o tom, že žalobce čerpal dotaci (resp. její část) neoprávněně, pak nebyl založen na nesplnění
podmínky provedení díla, nýbrž na tom, že žalobce nedostál druhé základní podmínce
poskytnutí dotace, jíž je zaplacení ceny díla v tom roce a v tom rozsahu, které byly určeny
v rozhodnutí o poskytnutí dotace.
Krajský soud žalovanému podsouvá, že vycházel z mylného předpokladu, podle nějž
bylo dílo zhotoveno pouze zčásti; žádný takový závěr však žalovaný nezaujal a není zřejmé,
z čeho to krajský soud dovozuje. Je nutno zopakovat, že finanční úřad ani žalovaný nijak
nezpochybnili skutečné a úplné provedení díla (vždyť kdyby stavba nebyla zhotovena
v souladu s projektovou dokumentací, nemohlo by na ni být vydáno ani kolaudační
rozhodnutí, o němž měly oba finanční orgány povědomost): nezákonnost žalobcova počínání
spatřovali pouze ve způsobu fakturace a v míře úhrady díla z vlastních zdrojů žalobce.
Krajský soud se ve svém rozsudku vyjádřil i k druhé podmínce poskytnutí dotace
spočívající v zaplacení díla; učinil tak však zcela nepřípadně v rámci argumentace
o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, ač ve skutečnosti vyslovil jiný právní názor
na otázku hmotněprávní, totiž v kterém okamžiku (resp. v kterém rozpočtovém roce) musí být
provedené dílo uhrazeno. Krajský soud se jednak domnívá, že dílo lze provést i s pomocí
subdodavatele; jednak tvrdí, že okamžik úhrady díla je v takovém případě věcí dohody mezi
příjemcem dotace a subdodavatelem. Prvému z těchto závěrů lze přisvědčit; v druhém
se však Nejvyšší správní soud s krajským soudem neztotožňuje.
Pro řešení obou nastíněných otázek je určující výklad pojmu „vlastní zdroje“ příjemce
dotace. Není jistě rozumného důvodu domnívat se, že by se „použitím vlastních zdrojů“
mínilo jen skutečné fyzické provedení prací příjemcem dotace – tj. nejen na jeho náklady,
ale též jeho vlastními silami. Podmínkou dotace tedy nebylo, aby příjemce dotace zhotovil
dílo vlastní činností bez použití dodavatelů či subdodavatelů; nic takového ostatně od žalobce
(coby příjemce dotace) nikdy nežádal ani poskytovatel dotace, ani kontrolní finanční orgány.
V konkrétním případě žalobce, jenž je fyzickou osobou, bylo naopak na místě předpokládat,
že si žalobce k provedení rozsáhlých a nákladných revitalizačních opatření, která jsou svou
povahou stavebními pracemi, sjedná osobu třetí, pro niž je tato činnost – na rozdíl od žalobce
– předmětem podnikání. Počet těchto osob třetích nebyl v rozhodnutí o poskytnutí dotace
nijak omezen; žalobce byl toliko povinen provést výběr hlavního dodavatele postupem podle
zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Žalobce argumentuje velmi obšírně
ohledně možnosti subdodávek při provedení dotovaného díla; to je ovšem zbytečné
a samoúčelné, protože takovou možnost rozhodnutí žalovaného nepopírá. Práce pro žalobce
vykonali dva dodavatelé, a samotná tato skutečnost nijak nestála v cestě splnění podmínek
dotace.
Žalovaný ani krajský soud tedy nejsou ve sporu ohledně toho, že žalobce mohl provést
dotované stavební práce s pomocí jedné či více osob třetích, ať už jsou tyto osoby nazývány
jakkoli. Je vhodné ještě připomenout, že rozhodující orgány přejaly označení „subdodavatel“
pro společnost Z. spol. s r. o. od žalobce, a pro zjednodušení se toho přidržel i zdejší soud:
toto označení však nevystihuje skutečný vztah této společnosti k žalobci, resp. k hlavnímu
dodavateli, jímž byla společnost A. spol. s r. o. Jako „subdodavatel“ se obvykle označuje
osoba, kterou si k zajištění části prací na díle sjednává hlavní dodavatel (tj. zhotovitel díla);
v projednávané věci však neexistoval žádný smluvní vztah mezi oběma společnostmi.
Žalobce uzavřel dvě samostatné smlouvy o dílo s oběma společnostmi, přičemž společnost
A. spol. s r. o. se zavázala k provedení větší části díla (66 %); menší podíl společnosti
Z. spol. s r. o. na provedení díla z ní však ještě nečiní „subdodavatele“. Nevhodnost tohoto
označení – jakkoli samozřejmě samo označení nemůže nijak změnit povahu smluvních vztahů
mezi žalobcem a oběma společnostmi – však vynikne v souvislosti s fakturačními vztahy
mezi těmito subjekty a může napomoci k odhalení jejich účelovosti, jak o tom bude řeč níže.
Krajský soud správně uzavírá, že vynaložením vlastních zdrojů příjemce dotace
je i provedení prací v rozhodném období prostřednictvím subdodavatele na účet příjemce
dotace v rozsahu podílu, který na něj podle rozhodnutí o poskytnutí dotace připadá. Vykonat
práce na účet investora předpokládá, že investor disponuje dostatečným množstvím
finančních prostředků, z nichž budou moci být prováděné práce hrazeny, a to v době, kterou
obvykle stanoví dohoda stran. Tato smluvní volnost při určování okamžiku úhrady však
ustupuje tam, kde zákon či individuální správní akt určují podmínky přísnější; tak tomu je
právě u placení ceny za dílo, na jehož zhotovení byla poskytnuta dotace ze státního rozpočtu.
Podle §11 zákona ČNR č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými
prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla), mohou být
rozpočtové prostředky použity pouze v příslušném rozpočtovém roce, a to k účelům,
na které byly státním rozpočtem republiky určeny. Přísnost této zákonné podmínky není
samoúčelná: státní rozpočet totiž upravuje finanční hospodaření České republiky vždy jen
na dobu rozpočtového roku, který je shodný s rokem kalendářním. Nevynaloží-li subjekty,
jimž jsou prostředky státního rozpočtu přiděleny k hospodaření pro příslušný rozpočtový rok,
tyto prostředky v daném roce, nesmějí je převést do roku dalšího a jsou bezpodmínečně
povinny je vrátit státu; je přitom lhostejné, z jakého důvodu tyto prostředky nepoužily
a zda jim to třeba bylo znemožněno i okolnostmi na jejich vůli nezávislými.
Na tomto zákonném požadavku, podle nějž musí být přidělené rozpočtové prostředky
vynaloženy nejpozději v posledním dni daného kalendářního roku, musí být tedy založeno
a v souladu s ním vykládáno každé individuální rozhodnutí o poskytnutí dotace. V rozhodnutí
o poskytnutí dotace žalobci ze dne 5. 11. 1998 byla v tabulce „Systém financování investiční
akce“ vždy v kolonce příslušného roku (1998, 1999 a 2000) a v celkovém součtu uvedena
maximální částka systémové dotace (1,000 mil. Kč pro rok 1998, 4,000 mil. Kč pro rok 1999
a 1,105 mil. Kč pro rok 2000 – celkem 6,000 mil. Kč), kterou se stát zavázal žalobci
poskytnout. S ohledem na povahu a přísnou vázanost rozpočtových prostředků, jak byly
popsány výše, není pochyb o tom, že poskytovatel dotace tímto rozhodnutím přislíbil dát
příjemci k dispozici uvedené částky právě v příslušných letech – ne tedy kdykoli později –
a to také učinil, jak je patrno z faktur vystavených a zaplacených žalobcem ve prospěch
hlavního dodavatele vždy v průběhu let 1998, 1999 a 2000, k jejichž úhradě žalobce použil
prostředků z poskytnuté dotace.
Na financování revitalizačních opatření se však podle rozhodnutí měl podílet i žalobce,
a to vždy částkou určenou v minimální výši pro konkrétní rozpočtový rok (0,740 mil. Kč
pro rok 1998, 1,620 mil. Kč pro rok 1999 a 0,928 Kč pro rok 2000); jeho finanční účast
na investiční akci ve stanovené výši byla přitom jednou z podmínek poskytnutí dotace. Dílo,
jehož provedení si žalobce sjednal, bylo financováno částečně z prostředků státního rozpočtu,
a tak finanční účast žalobce na investiční akci podléhala obdobným podmínkám jako finanční
účast státu. Stejně jako se tedy poskytovatel dotace zavázal převést na žalobce za účelem
úhrady díla přesně stanovenou částku, a to vždy v daném roce, zavázal se i žalobce přijetím
podmínek dotace k témuž – tj. uhradit z vlastních zdrojů tu část ceny díla, která byla
rozhodnutím stanovena. Žalobce však tuto cenu neuhradil – pouze mu v této výši vznikl dluh
vůči společnosti Z. spol. s r. o., která provedla 34 % prací na díle. Dluh vůči osobě třetí
však jistě není vynaložením vlastních zdrojů: ty jsou vynaloženy až tehdy, když je dluh
splacen. Žalobce mohl být svým dodavatelům dlužen, ovšem vždy nejpozději k poslednímu
dni rozpočtového roku byl povinen dlužnou částku uhradit; této své povinnosti nedostál,
a odvod neoprávněně použitých prostředků státního rozpočtu republiky mu tedy byl uložen
právem.
Nesprávný je názor krajského soudu, podle nějž si mohou objednatel a zhotovitel
sjednat úhradu k jakémukoli pozdějšímu datu. (Zjevně je to podle krajského soudu možné
i k datu zcela neurčitému: jak totiž vyplývá z uznání dluhu, který žalobce učinil vůči
společnosti Z. spol. s r. o. a který doručil Finančnímu úřadu v Havlíčkově Brodě v červnu
roku 2002, žalobce souhlasí s tím, aby úhrada jeho dluhu – který je zde specifikován – byla
provedena „zápočtem proti převodu majetku na firmu Z., s. r. o.“. Jednak tu není zřejmé, kdy
a zda již k úhradě došlo, jednak zmíněný „majetek“ není blíže určen.) Libovolné sjednání
úhrady ve způsobu i v čase je sice možné ve vztazích, kde smluvní strany nakládají se
soukromými prostředky a kde je řešení finanční stránky věci na nich; neplatí to však tam, kde
financování díla prostřednictvím dotace spočívá – byť jen částečně – na státu. Na peněžní
prostředky státního rozpočtu totiž není právní nárok; poskytnutí dotace ze státního rozpočtu je
tak dobrodiním státu, a to na druhé straně musí být vyváženo přísnými podmínkami,
které váží jejího příjemce.
Tyto podmínky žalobce nedodržel, jakkoli ze zběžného pohledu na faktury vystavené
a uhrazené v průběhu investiční akce a bez znalosti skutečných smluvních vztahů mezi třemi
zúčastněnými subjekty by to nemuselo být patrné. Způsob fakturace a jeho ekonomické
důsledky byly dostatečně popsány výše; za zmínku proto stojí snad jen ono „přefakturování“
prováděné žalobcem. „Přefakturováním“ se obvykle označuje postup subjektu, který stojí
při poskytování zboží či služeb mezi koncovým dodavatelem a koncovým odběratelem. Často
je tento subjekt jakýmsi zprostředkovatelem mezi oběma koncovými subjekty: tak je tomu
ve vztahu ze smlouvy u díla typicky u hlavního dodavatele, který si k provedení díla sjednává
subdodavatele. Na základě dohody fakturují subdodavatelé provedené práce právě hlavnímu
dodavateli; práce jsou však v důsledku určeny pro koncového odběratele, nikoli pro hlavního
dodavatele. Proto hlavní dodavatel sám platí faktury vystavené subdodavateli, ale zároveň
dlužné částky „přefakturovává“, tj. vystavuje faktury na tyto částky koncovému odběrateli.
Předpokladem takového postupu je tedy nejen to, že jak subjekt původně vystavující fakturu,
tak subjekt provádějící „přefakturování“ zhotovují dílo, které si objednal koncový odběratel
(to bylo v projednávané věci splněno), ale i to, že mezi oběma dodavateli – hlavním
dodavatelem a subdodavatelem – existuje smluvní vztah; tak tomu v projednávané věci
nebylo. Předpokládá se dále i to, že hlavní dodavatel – jako subjekt provádějící
„přefakturování“ – se samostatnou platbou zároveň zprostí svého dluhu vůči tomu,
kdo fakturu původně vystavil; na základě „přefakturování“ tedy může dojít k započtení mezi
ním a konečným odběratelem, ovšem faktura vystavená subdodavatelem není tím samým
uhrazena a dluh onoho zprostředkujícího subjektu vůči subdodavateli přetrvává. Označovat
postup zvolený žalobcem jako „přefakturování“ je tedy nevhodné: žalobce se totiž nepodílel
na provedení díla a nedodával žádné zboží ani služby pro koncového odběratele. Naopak sám
byl tímto odběratelem, a stíhala jej tedy toliko povinnost platit za provedené dílo; tuto svou
povinnost však nesplnil, neboť včas nezaplatil dlužnou částku jednomu ze zhotovitelů díla.
Částku, kterou mu vyfakturoval subdodavatel, „přefakturoval“ hlavnímu dodavateli: to ovšem
nemělo žádný ekonomický důvod, neboť hlavní dodavatel nebyl „zprostředkovatelem“ mezi
oběma dalšími subjekty a sám nebyl subdodavateli nic dlužen. Následné započtení mezi
žalobcem a hlavním dodavatelem pak bylo možné jen proto, že hlavní dodavatel – opět bez
rozumného ekonomického důvodu – vystavil faktury na cenu za 100 % díla, ačkoli
ve skutečnosti provedl jen 66 % objemu prací. Jeho pohledávka vůči žalobci v rozsahu 34 %
ceny díla, kterou si pak započetl, tedy nebyla podložena žádným skutečným plněním z jeho
strany; stejně tak mu vůči žalobci ani vůči subdodavateli nevznikl žádný dluh,
který by žalobce opravňoval k „přefakturování“ ceny za 34 % objemu prací na díle
provedených subdodavatelem. Započtení tedy bylo po stránce účetní v pořádku; účetní
doklady vystavené na částky odpovídající 34 % objemu prací na díle však neměly na žádné
z obou fakturujících stran (ani u žalobce, ani u hlavního dodavatele) svůj ekonomický základ
ve skutečně provedených pracích; odtud jejich účelovost.
Při výkladu pojmu „vlastní zdroje“ je vhodné se ještě vrátit k náhledu žalobce na věc:
žalobce totiž ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zastává názor, že takovými zdroji jsou
jakékoli zdroje získané jinak než od poskytovatele dotace. V zásadě lze žalobci přisvědčit:
jelikož poskytovatel dotace skutečně předem neověřuje ekonomickou situaci příjemce dotace,
je přirozené předpokládat, že příjemce dotace si svůj případný podíl na investiční akci zajistí
s pomocí finančních prostředků získaných od osob třetích. Žalobcovy úvahy však spočívají
na nesprávném směšování pojmů, jsou zavádějící a žalobcovu argumentační pozici nijak
neposilují. Žalobce se zmiňuje o „úvěrování“, kterého žalobce nepochybně mohl využít; zcela
však přehlíží, že smlouva o úvěru je samostatným smluvním typem, jejíž náležitosti
nenaplňuje libovolná forma činnosti, kterou věřitel provádí ve prospěch dlužníka a sám ji také
financuje. Podstatou smlouvy o úvěru (§497 a násl. obchodního zákoníku) je poskytnutí
peněžních prostředků ve prospěch a na žádost dlužníka. Poskytnutí prostředků může mít
různý charakter, např. předání hotovosti, převod na účet či placení závazků dlužníka
(srov. Eliáš, K. a kol.: Obchodní zákoník. Praktické poznámkové vydání s výběrem judikatury
od r. 1900. Linde, Praha 2004, str. 760 a násl.): vždy však musí jít o poskytnutí peněz.
V projednávané věci však subdodavatel – společnost Z. spol. s r. o . – žalobci žádné peníze
neposkytl, nýbrž provedl ze svých zdrojů stavební práce, za které od žalobce nedostal
zaplaceno. Skutečnost, že žalobce je společníkem subdodavatele, a má v něm tedy obchodní
podíl, na věci nic nemění. Podíl je toliko vyjádřením účasti společníka na společnosti a z toho
plynoucích práv a povinností; v žádném případě nelze podíl chápat jako pohledávku
společníka vůči společnosti. Jakmile fyzická osoba vloží do obchodní společnosti majetkové
hodnoty, přechází vlastnické právo k nim na společnost. S majetkem vzniklým z vkladů
společníků již nemohou jednotliví společníci samostatně disponovat; bez ohledu na to,
jak velký je jejich podíl ve společnosti, nejsou již vložené majetkové hodnoty jejich „vlastním
zdrojem“, s jehož pomocí by mohli financovat své aktivity, nýbrž zdrojem společnosti
samotné, s nímž je oprávněna disponovat jen ona. Dlužník ze smlouvy o úvěru je dále
mj. povinen platit věřiteli úroky – buď ve výši sjednané, nebo ve výši obvyklé:
to však žalobce vůči subdodavateli nečinil, ani to netvrdil.
Žalobce uvádí, že kromě „úvěrování“ mohl získat potřebné prostředky i „jiným
obdobným způsobem“, jímž je například převod části podílu v obchodní společnosti; z ničeho
však není zřejmé, že žalobce skutečně část svého podílu převedl a na koho jej převedl. Podíl
lze ostatně převést buď na stávajícího společníka, nebo na třetí osobu mimo společnost:
na dlužnicko-věřitelské vztahy mezi převádějícím věřitelem a společností takové převody
nemají vliv. Je tedy absurdní domněnka, podle níž společník převodem části svého podílu
poskytuje „své“ obchodní společnosti nějakou protihodnotu za plnění, které mu společnost
poskytuje formou provádění díla.
Žalobce se nemýlí v tom, že „vlastní zdroje“ může příjemce dotace získat i za cenu
svého zadlužení; částku potřebnou k zaplacení díla tedy může hradit z úvěru či z půjčky
získané od osoby třetí. Smlouvou o úvěru či smlouvou o půjčce (rozumí se o půjčce peněz)
přechází na dlužníka – příjemce dotace – vlastnické právo ke smluvené částce; tato částka se
tedy stává jeho „vlastním zdrojem“, jehož vynaložením pak příjemce dotace řádně plní
podmínky, jak byly v této věci stanoveny rozhodnutím o poskytnutí dotace. Z hlediska
poskytovatele dotace je nevýznamné, zda a jak dlouho poté splácí příjemce dotace dlužnou
částku osobě třetí: podstatné je, že cena díla byla včas a v úplnosti zaplacena. Z toho také
plyne, že onou osobou třetí, která případně poskytuje příjemci dotace úvěr nebo půjčku, musí
být osoba odlišná od zhotovitele díla: jinak totiž do doby splacení dluhu zůstává dílo
neuhrazeno a druhá základní podmínka poskytnutí dotace nesplněna. Tak tomu bylo
v žalobcově případě.
Žalovaný tedy na rozdíl od krajského soudu vyložil pojem „vlastní zdroje příjemce
dotace“ správně. Krajský soud dezinterpretuje postoj žalovaného, když mu vytýká
nepodložené tvrzení, podle nějž mohou být vlastní zdroje investora vytvořeny jen jeho
hospodářskou činností v předchozích účetních obdobích. Nic takového žalovaný neuvádí:
z odůvodnění jeho rozhodnutí (vždy na str. 2 dole) naopak plyne, že hospodářská činnost
v předchozích účetních obdobích je jen jednou z možností získávání vlastních zdrojů; další
možností je například úvěr od banky.
Nedůvodná je naopak ta námitka žalovaného, která směřuje proti postupu krajského
soudu v řízení. Žalovaný nesouhlasí s tím, že soud nařídil jednání a teprve poté zrušil
napadené rozhodnutí pro vady řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.: shledal-li takové
vady řízení, měl podle žalovaného rozhodnout bez jednání a pochybil právě tím, že jednání
nařídil. V tom se však žalovaný mýlí. Rozhodování bez nařízení jednání je možností, kterou
zákon soudu poskytuje, nikoli jeho povinností. (Tato možnost je samozřejmě omezena
souhlasem účastníků ve smyslu §51 s. ř. s.) Zrušit rozhodnutí z důvodů podle §76 odst. 1 a 2
tak může soud i tehdy, vyjdou-li tyto vady najevo při jednání (§76 odst. 3 in fine), a tím spíše
i tehdy, pokud nařízené jednání neproběhlo, neboť se z něj účastníci omluvili.
Žalovaný však uspěl se svými hlavními námitkami napadajícími právní posouzení věci
krajským soudem; Nejvyšší správní soud proto zrušil rozsudky napadené kasačními
stížnostmi a věci vrátil Krajskému soudu v Brně k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku, a při novém posuzování věci se
tak bude řídit výkladem pojmu „vlastní zdroje“, jak jej provedl zdejší soud. Přitom se bude
zabývat už jen otázkami hmotněprávními a nebude zpochybňovat míru zjištění skutkového
stavu věci ze strany žalovaného, která – jak zdejší soud uzavřel – je dostatečná. V novém
řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu