ECLI:CZ:NSS:2012:1.ANS.14.2012:40
sp. zn. 1 Ans 14/2012 – 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: ANMA, spol.
s r. o., se sídlem náměstí Winstona Churchilla 2, Praha 3, zastoupena Mgr. et Mgr. Patrikem
Tauerem, advokátem se sídlem Vinohradská 126, Praha 3, proti žalovanému: Městská část
Praha 8, se sídlem Zenklova 35, Praha 8, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 8. 2012,
čj. 10 A 107/2012 – 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobkyně se domáhala žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu toho,
aby soud uložil žalovanému povinnost rozhodnout o žádosti o poskytnutí informace ze dne
25. 5. 2011 procesně konformním a přezkoumatelným způsobem v souladu se zákonem
č. 106/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a judikaturou MS Praha 33 Ca 80/2000
a KS Hradec Králové 31 Ca 189/2000, a to do 15 dnů od právní moci rozsudku. Žalobkyně
uvedla, že dne 25. 5. 2011 požádala o poskytnutí informací vztahujících se ke stavbě světelné
obrazovky na pozemku p. č. 882/3 v katastrálním území Karlín. Konkrétně požadovala sdělit,
jaká část pozemku byla pronajata (výměra části pozemku) a kolik činí nájemné. Dále žádala
o poskytnutí důvodové zprávy, na jejímž základě bylo schváleno usnesení rady městské části
č. 522/2008, a kopie nájemní smlouvy. Žalovaný část informací žalobkyni poskytl, zbylou část
informací (kopii nájemní smlouvy, sdělení výše nájemného) poskytnout odmítl. Žalobkyně
opakovaně podala opravné prostředky proti postupu žalovaného, jimž bylo ze strany nadřízeného
správního orgánu (Magistrát hlavního města Prahy) vždy vyhověno. Naposledy rozhodl Magistrát
hlavního města Prahy o zrušení rozhodnutí žalovaného o částečném odmítnutí žádosti
rozhodnutím ze dne 30. 5. 2012, čj. PR/OKC/3/61/2012.
[2] Žalobkyně v žalobě dále uvedla, že vyčerpala všechny procesní prostředky, neboť
sedmkrát podala opravný prostředek k nadřízenému správnímu orgánu. Žalovaný však přesto
zůstává nečinný, přičemž nečinnost je třeba v tomto případě ztotožnit s úmyslným pohrdáním
právním řádem a zarputilým opakováním a navršováním závažných pochybení, v důsledku čehož
nebyla žádost o informace ani po roce věcně vyřízena. Procesním prostředkem ochrany lze
rozumět pouze takový prostředek, jímž je možné dosáhnout nápravy. Šest kasací ze strany
magistrátu bez hmatatelného výsledku je však důkazem toho, že tímto prostředkem nelze
dosáhnout ochrany.
[3] Městský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky
řízení spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu. I když žalobkyně v minulosti opakovaně a úspěšně podala opravné prostředky
proti rozhodnutím či postupu žalovaného, nelze v této její procesní aktivitě spatřovat naplnění
podmínky vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti. Zákon č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, totiž upravuje specifický prostředek ochrany
proti nečinnosti povinného subjektu, kterým je stížnost dle §16a. Tento prostředek žalobkyně
před podáním žaloby nevyužila. Soud dále uvedl, že pod pojem nečinnost nelze podřadit činnost
správního orgánu, která není podle žalobkyně prováděna v souladu se zákonem. V neposlední
řadě soud poukázal na to, že dle §81 odst. 2 s. ř. s. je nadán pouze k tomu, aby správnímu orgánu
uložil povinnost vydat ve stanovené lhůtě rozhodnutí. Není však oprávněn zavázat správní orgán
co do obsahu rozhodnutí, čehož se žalobkyně v žalobě domáhala.
II.
Shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti a ve vyjádření žalovaného
[4] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost. Opakuje v ní tytéž námitky, jaké uvedla v žalobě. Namítá, že úmyslné pohrdání
právním řádem a zarputilé opakování a navršování závažných pochybení je třeba ztotožnit
s pojmem nečinnost. Činnost spočívající v tom, že „se cosi dělá“, aby se nemohlo jednat
o jednoznačnou nečinnost, se rovná nečinnosti. Stěžovatelka zdůrazňuje, že neměla a stále nemá
opravný prostředek, jímž by bylo možné dosáhnout nápravy. Městský soud přehlédl,
že stěžovatelka opakovaně podávala stížnosti dle §16a zákona o svobodném přístupu
k informacím, a ponechal zcela stranou protizákonný postup správního orgánu a inflaci zcela
zbytečných rozhodnutí. Soud tak rezignoval na vymahatelnost práva a alibisticky favorizoval
úmyslné protizákonné jednání žalovaného na úkor účelu a smyslu zákona.
[5] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 26. 9. 2012 uvedl, že dne 29. 6. 2012 byly žalobkyni
datovou zprávou zaslány požadované dokumenty, tj. smlouva o nájmu části pozemku
pro velkoplošnou venkovní reklamu Sml 00617/2008 ze dne 25. 8. 2008 v neanonymizované
podobě a důvodová zpráva z podkladového materiálu pro jednání Rady Městské části Praha 8
dne 6. 8. 2008, rovněž bez anonymizace.
[7] Stěžovatelka ve své replice ze dne 23. 10. 2012 polemizuje s tím, zda žalovaný poskytl
zbytek požadovaných informací v zákonné lhůtě 15 dnů. Poukazuje na to, že rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy bylo stěžovatelce doručeno dne 4. 6. 2012, téhož dne musel
rozhodnutí obdržet i žalovaný. Jelikož žalovaný do 21. 6. 2012 nereagoval, podala stěžovatelka
žalobu.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Soud v prvé řadě poukazuje na to, že usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby lze
napadnout kasační stížností pouze z důvodu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy z důvodu
nezákonnosti takového rozhodnutí (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde cit. rozhodnutí jsou přístupná na www.nssoud.cz).
Nezákonnost rozhodnutí může spočívat též v chybném posouzení právní otázky, zda je důvod
pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004 – 53). V dané
věci jde o posouzení otázky, zda stěžovatelka vyčerpala před podáním žaloby všechny dostupné
prostředky na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
[10] Soudní řád správní upravuje tři základní procesní prostředky, jimiž soudy poskytují
ochranu subjektivním veřejným právům fyzických a právnických osob před zásahy správních
orgánů. Jde jednak o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.), jednak
o žalobu proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.) a v neposlední řadě o žalobu proti
nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (§82 a násl. s. ř. s.). Každá
z těchto žalob poskytuje ochranu v jiných situacích, žaloba proti nezákonnému zásahu, pokynu
nebo donucení správního orgánu pak má ve vztahu ke dvěma předchozím žalobám subsidiární
charakter (viz §85 s. ř. s.). Žalobce si z těchto žalobních typů sám vybírá ten, který je podle jeho
názoru nejvhodnější k ochraně jeho práv. Volbou žalobního typu je soud vázán a návrh musí
projednat v řízení, jehož typ určil žalobce.
[11] V daném případě stěžovatelka zvolila žalobu na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu, s níž u městského soudu neuspěla. To však neznamená, že by nemohla uspět s jiným
typem žaloby, tedy žalobou proti rozhodnutí správního orgánu či žalobou proti nezákonnému
zásahu, pokynu nebo donucení. Kategorický závěr stěžovatelky, že městský soud zcela rezignoval
na vymahatelnost práva, neboť alibisticky favorizoval úmyslné protizákonné jednání žalovaného
na úkor účelu a smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, je neopodstatněný a zcela
pomíjí skutečnost, že žalobce musí nést následky vlastní volby (výběru nevhodného žalobního
typu).
[12] Městský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti odmítl proto, že nebyly splněny
všechny podmínky řízení, tedy konkrétně proto, že stěžovatelka nevyčerpala prostředky, které
zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví k ochraně proti nečinnosti povinného
subjektu.
[13] Ze správního spisu plyne, že dne 25. 5. 2011 podala stěžovatelka žádost o poskytnutí
informací. Část informací obdržela stěžovatelka okamžitě, zbytek informací odmítl žalovaný
poskytnout. Ve věci opakovaně rozhodoval nadřízený správní orgán žalovaného, tedy Magistrát
hlavního města Prahy, a to jednak o odvoláních proti rozhodnutím žalovaného o částečném
odmítnutí žádosti (rozhodnutí magistrátu ze dne 13. 10. 2011, ze dne 13. 12. 2011, ze dne
10. 4. 2012 a ze dne 30. 5. 2012), jednak o stížnostech podle §16a zákona o svobodném přístupu
k informacím (rozhodnutí magistrátu ze dne 7. 9. 2011 a ze dne 20. 2. 2012). Všem opravným
prostředkům stěžovatelky magistrát vyhověl. V době podání žaloby se nalézal případ ve stádiu
po nabytí právní moci rozhodnutí magistrátu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného
o částečném odmítnutí žádosti a věc vrácena žalovanému k novému projednání. Rozhodnutí
magistrátu nabylo právní moci dne 5. 6. 2012. Do podání žaloby dne 21. 6. 2012 není
ze správního spisu patrný žádný úkon žalovaného. Dne 29. 6. 2012 pak byly stěžovatelce zaslány
datovou zprávou zbylé požadované informace.
[14] Ze shora uvedeného plyne, že stěžovatelka podala žalobu na ochranu proti nečinnosti
žalovaného v době, kdy věc byla opět vyřizována žalovaným v prvním stupni. Nejvyšší správní
soud se ztotožňuje s názorem městského soudu, že zákon o svobodném přístupu k informacím
dává žadateli o informace k dispozici procesní nástroj na ochranu proti nečinnosti povinného
subjektu, který označuje jako stížnost. Stížnost na postup povinného subjektu při vyřizování
žádosti o informace lze podat právě v případě, že povinný subjekt v zákonem stanovené lhůtě
informace neposkytl ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti [§16a odst. 1 písm. b) zákona
o svobodném přístupu k informacím]. V případě, že byla stížnost podána důvodně, přikáže
povinnému subjektu, aby ve stanovené lhůtě žádost vyřídil [§16a odst. 6 písm. b) zákona
o svobodném přístupu k informacím]. Soud v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti může
rovněž uložit toliko povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé (§81 odst. 2 s. ř. s.). Proto je zcela
opodstatněný závěr městského soudu, že před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti
je třeba podat stížnost dle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím (shodně rozsudek
NSS ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007 – 52, dále též rozsudek ze dne 29. 10. 2009,
čj. 4 Ans 4/2009 – 86 ve věci Občané za ochranu kvality bydlení v Brně – Kníničkách, Rozdrojovicích
a Jinačovicích, občanské sdružení). Jejím prostřednictvím lze totiž docílit stejného výsledku
jako žalobou na ochranu proti nečinnosti. Soudní přezkum činnosti správních orgánů je založen
na principu subsidiarity a ochrany se lze u správních soudů domáhat až po vyčerpání řádných
opravných prostředků (viz §5 s. ř. s. a §79 odst. 1 s. ř. s.).
[15] Soud si je vědom toho, že stěžovatelka v minulosti podala dvakrát stížnost dle §16a
zákona o svobodném přístupu k informacím. Se stížností pokaždé uspěla. Následně žalovaný
přestal být nečinný a vydal rozhodnutí ve věci samé. V případě stěžovatelky se tedy jednalo,
v rozporu s jejím tvrzením, o efektivní prostředek ochrany proti nečinnosti. Stěžovatelka
se domnívala, že žalovaný je nečinný v době, kdy jeho poslední rozhodnutí o odmítnutí žádosti
bylo zrušeno magistrátem a věc mu vrácena k dalšímu projednání. Namísto toho, aby podala další
stížnost na postup žalovaného, a vyčerpala tak dostupný prostředek ochrany proti nečinnosti,
obrátila se přímo na soud, a to v rozporu s principem subsidiarity soudní ochrany. V této
souvislosti je třeba zdůraznit, že smyslem všech procesních prostředků k ochraně proti nečinnosti
(ať již v linii správní, či v linii soudní) je přimět správní orgán k aktivitě spočívající ve vydání
správního rozhodnutí. Jedná se o prostředek, jímž se má zamezit průtahům při vyřizování žádostí
či nepřiměřené délce řízení. Jakmile je totiž vydáno správní rozhodnutí, lze využít jiných právních
prostředků, které právní řád konstruoval k ochraně hmotných práv adresátů veřejné správy
(řádné opravné prostředky, žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, viz též rozsudek NSS
čj. 9 As 76/2007 – 52, cit. v bodě [14] shora, nebo rozsudek ze dne 25. 11. 2011,
čj. 7 Ans 5/2011 – 104). Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se nelze
domáhat toho, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí s konkrétně stanoveným
obsahem. Soud totiž v rámci řízení o tomto typu nezkoumá důvodnost uplatněného nároku.
Žalobnímu petitu, jak byl formulován stěžovatelkou (viz bod [1] shora) a jímž byl soud vázán,
by soud stejně nemohl vyhovět (viz rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2007, čj. 2 Ans 4/2007 – 57).
[16] Byť stěžovatelka subjektivně pociťuje neustálé vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí
žalovaným za nečinnost, z hlediska právního se o nečinnost nejedná. Podávání stížností dle §16a
zákona o svobodném přístupu k informacím se v minulosti v případě stěžovatelky ukázalo jako
efektivní nástroj ochrany proti nečinnosti žalovaného (v právním slova smyslu), a proto lze
legitimně trvat na požadavku, aby podání žaloby na ochranu proti nečinnosti předcházelo podání
nové stížnosti (reagující na aktuální procesní situaci po zrušení posledního rozhodnutí
žalovaného o částečném odmítnutí žádosti).
[17] Městský soud tedy dospěl ke správnému závěru, že není splněna podmínka řízení
o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, neboť stěžovatelka nevyčerpala všechny
dostupné prostředky ochrany proti nečinnosti.
[18] Pro doplnění a nad rámec posuzované kasační námitky soud uvádí, že soud v řízení
o žalobě na ochranu proti nečinnosti vychází ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého
rozhodnutí (§81 odst. 1 s. ř. s.). Aby tedy žaloba mohla být úspěšná, musela by nečinnost
žalovaného trvat ještě ke dni vydání rozhodnutí městského soudu. Požadované informace však
byly stěžovatelce nakonec poskytnuty ještě dříve, než soud o žalobě rozhodl, což stěžovatelka
nepopírá. Lze se proto důvodně domnívat, že i kdyby byla žaloba věcně projednána, nemohla
by být úspěšná v meritu věci.
IV.
Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Neshledal přitom žádnou
vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, a proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v tomto řízení žádné náklady převyšující náklady
běžné administrativní činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. listopadu 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu