ECLI:CZ:NSS:2009:1.ANS.8.2009:62
sp. zn. 1 Ans 8/2009 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce DPÚK, a. s. (dříve Dopravní
podnik Ústeckého kraje, a. s.), se sídlem Lumiérů 181/41, 152 00 Praha 5, zastoupeného
JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, 613 00 Brno, proti žalovanému
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, 604 55 Brno,
proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 7. 4. 2009, č. j. 62 Ca 2/2009 - 33,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 4. 2009, č. j. 62 Ca 2/2009 - 33, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 21. 11. 2008 podal žalobce rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (dále též „Úřadu“) ze dne 3. 11. 2008, č. j. R 138/2006/01-ObŘ-21835/2008/310, jímž byla
zamítnuta žádost žalobce na obnovu řízení ukončeného rozhodnutím ze dne 4. 7. 2007,
č. j. R 138/2006/01-12460/2007/310.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou dne 29. 12. 2008 u Krajského soudu v Brně
se žalobce domáhal vydání rozsudku, kterým by žalovanému byla uložena povinnost vydat rozhodnutí
o rozkladu proti výše citovanému rozhodnutí Úřadu ze dne 3. 11. 2008, a to do 15 dnů od právní moci
rozsudku. Krajský soud shledal žalobu důvodnou, neboť dospěl k závěru, že v dané věci byly veškeré
rozumně a smysluplně využitelné prostředky právní obrany před podáním žaloby na nečinnost
žalobcem vyčerpány, podmínky vyplývající z ustanovení §79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), byly splněny a bylo proto možné
se žalobou věcně zabývat. Krajský soud potvrdil, že ustanovení §25a zákona č. 143/2001 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákona“), vylučuje aplikaci lhůt
pro vydání rozhodnutí podávaných z ustanovení §71 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř.“), což však neznamená, že by žalovaný disponoval absolutní
volností v otázce doby, v níž má věc rozhodnout. Na řízení před žalovaným jsou totiž také
aplikovatelné zásady správního řízení, mj. zásada rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvená
v ustanovení §6 odst. 1 s. ř., což znamená, že konečné rozhodnutí o žádosti o obnovu řízení je třeba
vydat ve lhůtě přiměřené. Přiměřenost pak musí zohledňovat složitost případu, zejména jeho věcnou
stránku a rozsah úvah, jež je zapotřebí orgánem veřejné správy učinit před rozhodnutím. Je nutné
zohlednit rovněž celkovou délku řízení, nikoliv pouze izolovaně délku řízení v jednom konkrétním
stupni. Ve smyslu ustanovení §81 s. ř. s. musí krajský soud rozhodovat podle skutkového stavu
zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Pokud o žalobcově rozkladu nebylo rozhodnuto ve lhůtě delší
než čtyři měsíce (a celkové řízení o žalobcově žádosti o obnovu řízení trvalo více než 13 měsíců),
ačkoliv po žalovaném bylo požadováno toliko posouzení skutečností uváděných v žádosti o obnovu
řízení, dospěl krajský soud k závěru, že přiměřená lhůta již uplynula.
Proti rozsudku krajského soudu brojil žalovaný (dále též „stěžovatel“) včasnou kasační stížností
podanou dne 23. 4. 2009, s doplněním doručeným dne 17. 6. 2009, namítaje, že jsou dány důvody
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a písm. d) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti,
resp. nedostatku důvodů napadeného rozsudku.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti spatřuje stěžovatel
ve vnitřně rozporuplném názoru krajského soudu na to, zda byly využity právní prostředky ochrany
před nečinností podle ustanovení §80 s. ř. Krajský soud totiž v rozsudku nejprve konstatoval,
že v některých případech má podání žádosti k odstranění nečinnosti podle správního řádu význam,
a to i v případě, kdy se jedná o nečinnost předsedy úřadu. Posléze však toto tvrzení zjevně
a zcela negoval a deklaroval, že v případě využití žádosti k odstranění nečinnosti podle správního řádu
se jedná o situaci, kdy konkrétní osoba (předseda Úřadu) sama sobě ukládá povinnost a ve vztahu
k sobě samotné její splnění kontroluje, a tím vyvolává dojem, že „sama sebe uposlechla“; soud v tomto
ohledu uzavřel, že z povahy a logiky věci by se jednalo spíše o formální naplnění litery zákona
(§80 s. ř.), zvláštní druh „virtuální hry“.
K výše zmíněnému pochybení krajského soudu se podle stěžovatele váže i další vada
odůvodnění napadeného rozsudku v podobě jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
Krajský soud sice konstatoval, že v některých případech má podání k odstranění nečinnosti
(i když se jedná o nečinnost předsedy Úřadu) podle správního řádu význam, nicméně
dále nespecifikoval, o jaké případy se jedná. Krajský soud rovněž blíže nekonkretizoval tvrzení,
že nevyužití žádosti k odstranění nečinnosti podle správního řádu by toliko v tomto případě nemělo
vyvolat závěr o nevyužití všech prostředků obrany podle §79 s. ř. s. Krajský soud tak zatížil
svůj rozsudek vadou, když neuvedl, za jakých konkrétních skutkových či jiných okolností má podání
žádosti k odstranění nečinnosti podle správního řádu význam a za jakých nikoliv; proto je napadený
rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Výše popsané procesní vady pak podle stěžovatele vyústily v nesprávné právní posouzení věci
soudem spočívající v nepřípustně extenzivní interpretaci podmínky definující aktivní legitimaci žalobce
zakotvené v ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s., kdy krajský soud dovodil splnění všech zákonných
podmínek pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, ačkoliv účastník řízení žádost k odstranění
nečinnosti podle správního řádu nepodal.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 7. 4. 2009 a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na úmyslné prodlužování řízení
stěžovatelem. Zneužití práva spatřuje žalobce v obcházení ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.,
kdy se stěžovatel snažil záměrně prodloužit řízení a vyhnout se povinnosti podat řádně odůvodněnou
kasační stížnost v propadné lhůtě stanovené zákonem, byť sám je ústředním správním úřadem
vybaveným dostatečným odborným aparátem schopným zpracovat odůvodnění kasační stížnosti
ve lhůtě dvou týdnů, navíc za situace, kdy odůvodnění kasační stížnosti je téměř identické s vyjádřením
stěžovatele k žalobě. Dále se žalobce pozastavuje nad tím, že stěžovatel podal kasační stížnost
u Nejvyššího správního soudu namísto u příslušného krajského soudu. Musel totiž předpokládat,
že lhůta k případné výzvě soudu se mu prodlouží navíc o dobu, než Nejvyšší správní soud kasační
stížnost předá krajskému soudu k doplnění. Z takového chování stěžovatele lze podle žalobce vyvodit
pohrdání právním řádem a snahu o jeho účelové zneužití ke škodě žalobce. V tomto případě
se prodleva, po kterou se spis nacházel na krajském soudě prodloužila více než na půl roku od vydání
napadeného rozhodnutí, což nelze tolerovat ani stěžovateli ani krajskému soudu, který pro takovéto
jednání poskytl právní prostor. Byl tak „zásadní měrou porušen princip rovnosti zbraní, a to ve vztahu
k účastníkům řízení, kteří splnili svoji povinnost podat kasační stížnost řádně a včas“. Žalobce má proto za to,
že kasační stížnost podaná stěžovatelem není odůvodněna a trpí vadami obsahu podle ustanovení §106
odst. 1 s. ř. s., kdy k pozdějšímu odůvodnění této stížnosti nelze přihlédnout. V opačném případě
žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud řízení přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu ke zrušení
ustanovení §106 odst. 3 s. ř. s. z důvodu porušení základního práva účastníka na spravedlivý proces
spočívající v rovnosti zbraní.
Další porušení práva na spravedlivý proces spatřuje žalobce v porušení ústavního principu
rovnosti zbraní, kdy stát jednající prostřednictvím ústředního správního úřadu je osvobozen
od soudního poplatku, a současně má zachována veškerá práva účastníka řízení. Skutečnost, že „žalobce
je soudním poplatkem zatížen a stěžovatel nikoliv, považuje žalobce za nepřípustné zvýhodnění stěžovatele v řízení“.
Proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud řízení přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení
příslušného ustanovení obecně závazného předpisu.
Po stránce obsahové odkázal žalobce na svá předchozí vyjádření a na odůvodnění napadeného
rozsudku, která považuje za vyčerpávající k vyvrácení důvodů předmětné kasační stížnosti. Žalobce se
plně ztotožnil s názorem krajského soudu, že postup podle ustanovení §80 s. ř. je v případě Úřadu
nepoužitelný, a rozsudek krajského soudu považuje za odůvodněný a přezkoumatelný. Žalovaný
proto navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
Smyslem žaloby proti nečinnosti správního orgánu podle ustanovení §79 s. ř. s. je posouzení,
zda je správní orgán nečinný, a pro tento případ mu nařídit vydání rozhodnutí či osvědčení. Soudní
řízení v tomto případě končí vydáním rozsudku, jímž se správnímu orgánu nařizuje vydat rozhodnutí
či osvědčení ve stanovené lhůtě. Smysl řízení je však dosažen až po jeho ukončení, tj. samotným
faktickým vydáním rozhodnutí či osvědčení. Soudní řízení má samozřejmě svůj význam pouze tehdy,
pokud nečinnost správního orgánu trvá. Pomine-li nečinnost v průběhu soudního řízení, soud žalobu
zamítne podle §81 odst. 3 s. ř. s., neboť vychází ze skutkového stavu, který zde je v den rozhodnutí
soudu (srov. VOPÁLKA, V. a kolektiv. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 191).
Podle ustanovení §79 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může
se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo
vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek (odstavec 1). Žalovaným je správní
orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (odstavec 2).
Nejvyšší správní soud dále zkoumal, zda rozhodnutí o žádosti o obnovu řízení je rozhodnutím
ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Z dikce ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. totiž vyplývá, že žalobou
na ochranu proti nečinnosti se lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
Při posuzování otázky, zda rozhodnutí, jímž se obnova řízení nařizuje či povoluje (v řízení o povolení
obnovy, iudicium rescindens), je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., je tedy třeba zkoumat,
zda tu jsou nějaká práva, do nichž takové rozhodnutí zasahuje či zasáhnout může (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006 - 43, všechna
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Rozhodnutí
ve věci samé, jehož vydání lze žádat žalobou na ochranu proti nečinnosti, pak musí „splňovat požadavky
kladené na rozhodnutí správního orgánu v §65 s. ř. s. – tedy nejen být rozhodnutím, které zakládá, mění, ruší
nebo závazně určuje práva a povinnosti, ale též být způsobilé zkrátit na právech právě toho žalobce, který se ochrany před
nečinností správního orgánu domáhá. K tomu soud bude zkoumat jako významné vodítko v prvé řadě okolnost,
zda tento žalobce byl či měl být účastníkem řízení, z něhož takové rozhodnutí mělo vzejít“ (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104). V posuzovaném případě lze
uzavřít, že rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí, jímž byla zamítnuta obnova
řízení (kdy v předcházejícím řízení byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu,
za což mu uložena pokuta), se bezpochyby práv žalobce dotýká a může významnou měrou zasáhnout
do jeho právní sféry. Rovněž je třeba zdůraznit, že Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší předjímat,
jak bude v dané věci rozhodnuto (příp. posuzovat zákonnost vydaného rozhodnutí); tedy například
nelze usuzovat, že pokud by byl rozklad žalobce proti rozhodnutí o zamítnutí obnovy řízení zamítnut,
rozhodnutí o rozkladu dopad do jeho práv mít nemůže. „V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu
není soud oprávněn zavázat správní orgán k vydání rozhodnutí o určitém obsahu, tj. určit, jak konkrétně má být správní
orgán činný. Formální náležitosti již vydaných rozhodnutí soud v tomto řízení rovněž neposuzuje“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80, publikovaný
pod č. 456/2005 Sb. NSS).
Poté, co Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se kasační stížností může věcně zabývat,
hodnotil námitku stěžovatele směřující do nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů. Podle stěžovatele totiž krajský soud nedostatečně
odůvodnil své závěry o bezvýsledném vyčerpání prostředků, které správní řád stanoví k ochraně
proti nečinnosti, a vyslovil neodůvodněný závěr, že všechny rozumné a smysluplně využitelné
prostředky byly vyčerpány. Kromě nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů poukázal stěžovatel
rovněž na vnitřní rozporuplnost tvrzení soudu o vyčerpání všech prostředků obrany daných správním
řádem, což podle stěžovatele způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů.
Nejvyšší správní soud přisvědčil názoru stěžovatele, že hodnocení vyčerpání prostředků obrany
ve smyslu ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. provedené krajským soudem je nepřezkoumatelné
jak pro nesrozumitelnost, tak pro nedostatek důvodů. Krajský soud totiž na straně 9 svého rozsudku
tvrdí, že „za rozumný výklad podmínky vyčerpání všech předchozích prostředků obrany v případě, kdy se žalobce
domáhá ukončení nečinnosti toho orgánu, který již nemá nadřízený správní orgán, je dle zdejšího soudu třeba považovat
takový výklad, podle něhož opatření proti nečinnosti ze strany účastníka správního řízení (tu žalobce) sice lze využít
(v některých případech to snad může mít význam, neboť zdejší soud je dostatečně vzdálen představě, že sám předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže věci, jež mu přísluší k rozhodování, sám administruje a je tedy
ve všech podrobnostech zpraven o tom, v jakých věcech má rozhodovat a v jakých lhůtách), nicméně jeho nevyužití (toliko
v tomto případě – to považuje zdejší soud za nutné zvláště zdůraznit) by nemělo vyvolat závěr o nevyužití všech
prostředků obrany podle §79 odst. 1 s. ř. s. I kdyby jej totiž účastník správního řízení (tu žalobce) využil a domáhal se
toho, aby konkrétní osoba (tu předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže) sama sobě uložila povinnost
a ve vztahu k sobě samotné její splnění snad kontrolovala, a tím vyvolávala dojem, že „sama sebe uposlechla“, z povahy
a logiky věci by se jednalo nejvýše o formální naplnění litery zákona (§80 s. ř.), zvláštní druh „virtuální hry“ (…).“
Výše uvedený názor krajského soudu shledal Nejvyšší správní soud vnitřně rozporným, a tudíž
nesrozumitelným. Krajský soud na jedné straně tvrdí, že předseda Úřadu nemusí být vždy
v podrobnostech zpraven o tom, v jaké lhůtě má rozhodovat, a v takové situaci by opatření
proti nečinnosti mohlo mít smysl; nicméně na dalším místě uvádí, že je z povahy věci nemožné,
aby se účastník řízení domáhal, aby předseda Úřadu sám sobě uložil povinnost a ve vztahu k sobě
samému její splnění kontroloval.
Nadto je výše citovaný závěr krajského soudu nedostatečně odůvodněný, což způsobuje
nepřezkoumatelnost daného rozsudku rovněž pro nedostatek důvodů. Krajský soud tvrdí,
že v některých případech snad opatření proti nečinnosti ze strany účastníka může mít význam, nicméně
blíže nijak nerozvádí, o které případy by se jednat mohlo. Stejně tak kasační soud postrádá odůvodnění,
proč by nevyužití opatření proti nečinnosti – toliko v tomto případě – nemělo vyvolat závěr o nevyužití
všech prostředků obrany. Za takového stavu je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost i pro nedostatek důvodů.
Po vyslovení nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud musel
ve smyslu ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s. zkoumat, zda rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami,
k nimž je zdejší soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti. Musel proto uvážit, zda v dané věci byly
splněny předpoklady podání žaloby na ochranu proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s., jinak by byl
nucen žalobu odmítnout (§110 odst. 1 s. ř. s.). Zásadní otázkou pro posouzení, zda byly procesní
podmínky pro podání žaloby podle §79 s. ř. s. splněny, je zodpovězení otázky, je-li opatření
proti nečinnosti (ve smyslu §80 s. ř.) použitelné i v případě nečinnosti Úřadu (potažmo i ostatních
ústředních orgánů státní správy), tedy bylo-li povinností žalobce nejprve podat žádost o opatření
proti nečinnosti a až poté se domáhat soudní ochrany.
Podle ustanovení §80 s. ř. nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě,
nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví (odstavec
1). Opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán
řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci
úřední (odstavec 2). Opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je
z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání
rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Po uplynutí
lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník (odstavec
3). Nadřízený správní orgán může a) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě
učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, b) usnesením převzít věc
a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, c) usnesením pověřit jiný správní orgán
ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo d) usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu
pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá
rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným
v §71 odst. 3 (odstavec 4). Postup uvedený v odstavci 4 písm. b) a c) nelze použít vůči orgánům
územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti (odstavec 5). Usnesení
podle odstavce 4 se oznamuje správním orgánům uvedeným v odstavci 4 písm. b) až d) a účastníkům
uvedeným v §27 odst. 1; ostatní účastníci se o něm vyrozumí veřejnou vyhláškou. Usnesení nadřízený
správní orgán vydá i v případě, že žádosti účastníka podle odstavce 3 věty druhé nevyhoví; toto
usnesení se oznamuje pouze tomuto účastníkovi; proti tomuto usnesení se nelze odvolat (odstavec 6).
Nejvyšší správní soud při posuzování, zda je v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti
ústředního orgánu státní správy nutné využít opatření proti nečinnosti podle ustanovení §80 s. ř.
vycházel ze smyslu a funkce tohoto právního institutu a jeho místa ve správním řízení. Smyslem
opatření proti nečinnosti je v souladu s principem dobré správy zabránit průtahům ve správním řízení
a zamezit nečinnosti správního orgánu tam, kde je zákonem předpokládána určitá forma činnosti, často
v zákonem stanovené lhůtě. Režim opatření na ochranu proti nečinnosti spočívá částečně na zásadě
dispoziční, kdy účastník správního řízení může v případě nevydání rozhodnutí v zákonné lhůtě sám
podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, čímž dojde k vyčerpání procesního prostředku
potřebného k podání žaloby podle §79 s. ř. s. Zároveň je však tento právní institut projevem dozorové
funkce nadřízených správních orgánů, které mohou z úřední povinnosti, jakmile se o takové situaci
dozví, opatření proti nečinnosti učinit. Tento právní institut je nutné chápat jako prostředek nápravy
vlastního správního řízení, jehož účelem je zjednání nápravy nadřízeným správním orgánem.
Pouze v případě bezvýsledného vyčerpání tohoto právního prostředku nápravy či v případě selhání
dozorové funkce nadřízeného správního orgánu, lze volit cestu soudní ochrany.
Úprava ochrany před nečinností má rovněž zabránit případům, kdy je správní orgán žalován
o náhradu škody způsobené nečinností podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem,
kde nečinnost je podle §13 citovaného zákona formou nesprávného úředního postupu
(srov. SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P., HAVLAN, P., KADEČKA, S. Správní právo procesní. Praha:
Eurolex Bohemia, 2005. s. 186).
Právní institut ochrany před nečinností spočívá v tom, že nadřízený správní orgán posuzuje
důvod nečinnosti jemu podřízeného správního orgánu zvnějšku, mimo organizační strukturu
nečinného orgánu. Opatření podle §80 s. ř. je tak projevem dozorové funkce nadřízeného orgánu
a prostředkem, kterým lze zvnějšku donutit nečinný správní orgán k činnosti. Uvnitř samotného
nečinného orgánu lze nápravu zjednat odlišnými prostředky. Každý vedoucí správního orgánu by měl
být informován a zpravován o stavu probíhajících řízení či dodržování lhůt pro vydání rozhodnutí
v jeho úřadu, současně by měl dohlížet na řádné plnění pracovních povinností zaměstnanců tohoto
úřadu (rozhodování v zákonem stanovených lhůtách, zákonnost vydávaných rozhodnutí, apod.).
Dozví-li se vedoucí správního orgánu, že jím řízený správní orgán je nečinný, může jinými právními
nástroji než opatřením podle §80 s. ř. (např. prostředky vyplývajícími z pracovněprávních předpisů)
přimět podřízené zaměstnance k činnosti. V případě Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (či jiného
ústředního orgánu státní správy) není proto na místě trvat na využití formalizovaného návrhu
na odstranění nečinnosti k předsedovi Úřadu a až na tento postup vázat soudní ochranu. Striktní trvání
na takovémto postupu by bylo přílišným formalismem; předseda Úřadu by měl formou rozhodnutí
ukládat svému úřadu povinnost v dané věci konat za situace, kdy jinými právními prostředky
(např. pokyny v rámci pracovněprávních vztahů) by podřízeným pracovníkům mohl uložit povinnost
v určité lhůtě vydat rozhodnutí. Je-li ústřední orgán státní správy liknavý, účastník má bezesporu právo
kontaktovat oprávněnou úřední osobu a dotázat se na stav vyřizované věci, případně upozornit
na nečinnost daného orgánu a pokusit se situaci vyřešit smírně před podáním žaloby na ochranu
proti nečinnosti ke správnímu soudu.
Dalším zásadním argumentem, proč Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případě
ústředních orgánů státní správy nemusí účastník správního řízení podat žádost o opatření
proti nečinnosti, je skutečnost, že podáním žádosti o opatření podle §80 s. ř. k ústřednímu orgánu by
se podstatně změnila povaha tohoto právního institutu. Opatření proti nečinnosti se podává
u nadřízeného správního orgánu, který může průtahy u podřízeného orgánu využitím opatření
proti nečinnosti sám napravit. Ovšem v případě ústředních orgánů státní správy, které nadřízený
správní orgán nemají, by žádost o opatření proti nečinnosti k předsedovi či vedoucímu ústředního
orgánu nedostálo svého smyslu, neboť by o něm rozhodoval sám orgán, který je nečinný. Ve smyslu
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64, je totiž na předsedu
Úřadu nutné pohlížet nikoliv jako na samostatný orgán Úřadu, ale pouze jako na „jeho funkční složkou
sloužící mimo jiné k tomu, aby v případě rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako ústředního orgánu
státní správy, bylo možno věc přezkoumat způsobem obdobným, jako se tomu děje v případě odvolání proti rozhodnutí
orgánů státní správy, jež ústředními orgány nejsou, tj. mají nad sebou v hierarchii správních orgánů nadřízený orgán,
který je o podaných odvoláních oprávněn rozhodovat.“ Tento argument podporuje i struktura možných opatření
proti nečinnosti vyjmenovaných v ustanovení §80 odst. 4 s. ř. V případě ústředního správního orgánu
by totiž opatření usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu (§80 odst. 4
písm. b) s. ř.), a usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení písmena (§80
odst. 4 písm. c) s. ř.) nepřipadala v úvahu.
K této otázce Nejvyšší správní soud uzavírá, že smyslem soudního řízení podle ustanovení §79
a násl. s. ř. s. je ochrana před nečinností správního orgánu. Jakékoli vkládání ryze formálních úkonů,
na něž by bylo možné soudní ochranu vázat, by bylo přílišným formalismem a odporovalo by povaze
soudní ochrany před nečinností. V posuzovaném případě tak procesní podmínky podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti byly splněny, a nebylo proto nutné žalobu z úřední povinnosti odmítnout.
Dále se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda je povinen odpovědět i na další námitky
stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti, byl-li rozsudek krajského soudu shledán nepřezkoumatelným.
Při řešení této otázky aplikoval Nejvyšší správní soud usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu
ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil, že „krajský soud
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti) není
oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož rozhodnutí
se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou, poukazem na to, že ve vztahu
k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení
význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam
mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku
zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní
námitky) bezpředmětnými, není nutno se jimi zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále
za bezpředmětné“. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zbývající kasační námitka týkající se
nepřípustného extenzivního výkladu ustanovení §79 s. ř. s. směřuje proti té části rozsudku krajského
soudu, kterou Nejvyšší správní soud shledal nepřezkoumatelnou. Proto se touto námitkou stěžovatele
spočívající v nesprávném právním posouzení věci krajským soudem zdejší soud nezabýval.
K námitce žalobce, že Nejvyšší správní soud nemá přihlížet k následnému doplnění kasační
stížnosti stěžovatelem, resp. že má podat návrh na zrušení ustanovení §106 odst. 3 s. ř. s. k Ústavnímu
soudu, zdejší soud odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 14. 3. 2007, sp. zn. II. ÚS 136/06,
který se k této problematice již dříve vyjádřil. V citovaném nálezu Ústavní soud shrnul, že „na rozdíl
od řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ovládaného přísnou koncentrační zásadou, pro řízení o kasační
stížnosti soudní řád správní takovou koncentraci řízení nezakotvuje. Ustanovení soudního řádu správního upravující
řízení o kasační stížnosti nelze vykládat tak, že stěžovatel má po uplynutí lhůty k podání kasační stížnosti právo
rozšířit svou stížnost na výroky dosud nenapadené či rozšířit její důvody pouze tehdy, byl-li soudem vyzván k odstranění
nedostatků kasační stížnosti (§106 odst. 3). Došlo by totiž k absurdní situaci, kdy stěžovatelé, kteří podali kasační
stížnost obsahující vady, by byli bezdůvodně zvýhodněni oproti těm stěžovatelům, kteří podali kasační stížnost bezvadnou.
Navíc by záviselo pouze na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, zda vadu kasační stížnosti odstraní bez součinnosti
stěžovatele (např. tak, že chybějící údaj zjistí ze spisu), či zda stěžovatele usnesením vyzve k doplnění kasační stížnosti.
Účastníku řízení nelze odepřít možnost disponovat s předmětem řízení tam, kde zákon takovou dispozici umožňuje,
jen proto, že by to usnadňovalo rozhodovací proces soudu. Pokud Nejvyšší správní soud k doplnění kasační stížnosti
podanému po lhůtě k jejímu podání nepřihlížel, zasáhl do stěžovatelova práva na spravedlivý proces garantovaného čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod.“ Proto Nejvyšší správní soud k doplnění kasační stížnosti
stěžovatele přihlédl, když navíc toto doplnění bylo doručeno v průběhu lhůty, kterou krajský soud
stěžovateli stanovil k doplnění jeho podání usnesením ze dne 4. 5. 2009, č. j. 62 Ca 2/2009 - 44.
Nadto Nejvyšší správní soud připomíná, že ustanovení §106 odst. 4 s. ř. s. dává účastníkovi řízení
možnost (právo) podat svoji kasační stížnost u Nejvyššího správního soudu s účinkem zachování lhůty.
Toto zákonné právo může účastník řízení využít, aniž by mu následně bylo přičítáno úmyslné
prodlužování řízení, byť by se krajský soud nacházel v bližší dostupové vzdálenosti od sídla podatele
než Nejvyšší správní soud.
Jako nedůvodnou shledal Nejvyšší správní soud námitku žalobce, že je porušeno právo
na spravedlivý proces a princip rovnosti zbraní tím, že stěžovatel je osvobozen od soudních poplatků
a on nikoliv. Osvobození od soudních poplatků je nutné chápat v rovině věcné (věci, ve kterých soudní
řízení nepodléhá poplatkové povinnosti), osobní (zákonem stanovený výčet subjektů, které nemají
povinnost platit soudní poplatek) a individuální (na základě žádosti účastníka). Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, jako ústřední orgán státní správy zřízený zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
je osvobozen od soudních poplatků na základě ustanovení §11 odst. 2 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. V daném případě jde o osobní osvobození,
které neznamená porušení zásady rovnosti, nýbrž souvisí se zásadou hospodárnosti nakládání se
státními prostředky. Jelikož Úřad je financován státem, z logiky věci lze dovodit osvobození státem
zřizovaných správních orgánů od povinnosti platit soudní poplatky (které jsou státními příjmy). Hrazení
soudních poplatků státními orgány by způsobovalo nehospodárné přesouvání státních prostředků
od státu ke správním orgánům, od správních orgánů k soudům, a od soudů zpět ke státu,
což by v důsledku pro stát znamenalo pouze nárůst transakčních nákladů na zmíněné platební operace.
S ohledem na výše uvedená tvrzení Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského
soudu v Brně, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu