ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.104.2008:92
sp. zn. 1 As 104/2008 - 92
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní
prostředí, o. s., se sídlem Ve svahu 1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem,
advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967, Praha 4, proti žalovanému Ministerstvu kultury,
se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 2. 8. 2007, č. j. 6384/2007, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 24. 7. 2008, č. j. 11 Ca 259/2007 - 50,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 7. 2008, č. j. 11 Ca 259/2007 - 50,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Výše uvedeným rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 20. 6. 2006, č. j. MHMP 114207/2006/Síb - závazné
stanovisko vydané podle §14 odst. 1, 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
ve věci odstranění 72 ks dřevin v prostoru horní části vrchu P. na pozemcích parc. č. 273 a 274
v katastrálním území Hradčany a parc. č. 928/1 a 932 v katastrálním území Malá Strana, Praha 1.
Správní orgán I. stupně stanovil, že provedení navrhovaných prací v rozsahu předloženého
návrhu, který je uložený v archivu odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu
Magistrátu hlavního města Prahy, je z hlediska zájmů státní památkové péče přípustné
bez podmínek.
Žalobu, kterou žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného, Městský soud v Praze zamítl
v záhlaví označeným rozsudkem. V odůvodnění uvedl, že žalobce nebyl předem informován
o zamýšleném zásahu a zahájeném správním řízení, přesto však nebyl postupem správních úřadů
citelně a reálně zkrácen na svých právech. Poté, co podal odvolání opomenutého účastníka, bylo
se žalobcem jednáno jako s účastníkem řízení, byla mu poskytnuta možnost vyjádřit
se k předmětu správního řízení, čehož patřičně využil. K námitce nicotnosti napadených
rozhodnutí soud konstatoval, že rozhodnutí magistrátu bylo vydáno s odkazem na §14 zákona
o státní památkové péči. Z jeho odstavce 4 jednoznačně nevyplývá, že v řízení o povolení
vykácení mimolesních dřevin rozhoduje stavební úřad v souladu se závazným stanoviskem
obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Mimolesní dřeviny, jejichž vykácení žadatel
ve správním řízení požadoval, jsou součástí kulturní památky – památkově chráněných zahrad
a parků, čemuž odpovídá i §2 zákona o státní památkové péči. Žadatel jako výlučný vlastník
navrhoval povolení vykácení mimolesních dřevin jako součásti udržovacích prací
podle §14 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Soudu v rámci přezkoumání rozhodnutí
v režimu správního soudnictví nepřísluší přezkoumávat správnost závěrů orgánů státní
památkové péče o tom, zda odstranění předmětných dřevin je z hlediska bezpečnosti provozu
veřejného prostranství a zda nedojde k negativnímu narušení památkové hodnoty daného území.
S těmito otázkami správního uvážení se správní orgány řádně vypořádaly. Soud neměl
pochybnosti o tom, že napadené rozhodnutí je existující a platné, nebyly shledány žádné důvody
(viz č. 793/2006 Sb. NSS) pro to, aby žalovaný či soud deklarovaly jeho nicotnost.
Pokud žalobce namítl podjatost pracovníků magistrátu vzhledem k tomu, že hlavní město
bylo žadatelem a jeho úředníci o této žádosti rozhodovali, odkázal soud na judikaturu
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67),
podle níž by v takových případech musela ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit
k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava
z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. Takové okolnosti
však v žalobě tvrzeny nebyly.
Ve včasné kasační stížnosti žalobce (dále též stěžovatel) namítl, že povolování kácení
mimolesních dřevin je podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jednoznačně
v působnosti orgánu ochrany přírody, orgán státní památkové péče takovou kompetenci
podle zákona o státní památkové péči nemá. Ustanovení §14 odst. 1, 3 posledně zmiňovaného
zákona těmto orgánům pouze umožňují vydat k zamýšleným zásahům do kulturní památky
závazné stanovisko. V souladu s ním pak příslušné orgány rozhodují o zásazích do kulturních
památek, o jejich údržbě a obnově. V Praze tak měl o povolení ke kácení dřevin rozhodovat úřad
městské části a nikoli magistrát. Rozhodnutí prvého stupně vydal absolutně věcně nepříslušný
orgán a proto je nicotné. Lze souhlasit s konstrukcemi žalovaného ohledně pojmů kulturní
památka, údržba či udržovací práce ve smyslu §14 odst. 1 zákona o státní památkové péči,
to však nevylučuje působnost orgánu ochrany přírody. V petitu žaloby přitom žalobce navrhl
alternativně zrušení obou napadených rozhodnutí i jejich prohlášení za nicotná. Městský soud
se však věcí obsahově nezabýval a zákonná zmocnění správních orgánů nezkoumal.
Orgán ochrany přírody je podle §8 a násl. zákona o ochraně přírody a krajiny zmocněn
povolovat kácení mimolesní zeleně, orgán státní památkové péče vydává k údržbě, opravám,
rekonstrukcím a jiným úpravám památky závazné stanovisko podle §14 odst. 1 zákona o státní
památkové péči. Závazné stanovisko není povolujícím rozhodnutím, ale slouží jako podklad
pro finální řízení před jiným orgánem. Dřeviny mohou být součástí kulturní památky,
to však orgánu památkové péče nedává právo povolovat kácení. Z uvedených důvodů žalobce
navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětné soubory pozemků se staly
kulturními památkami pro svou vlastnost být parky. Obsah pojmu údržba kulturní památky
je třeba odvozovat od charakteru každé jednotlivé kulturní památky. Úpravy trvalých porostů
a popřípadě jejich kácení nelze v daném případě hodnotit jinak, než jako udržovací práce
na kulturní památce. Zákonné zmocnění pro posouzení věci orgánem státní památkové péče
tak v této věci nesporně je. Orgán státní památkové péče rozhodoval podle právních předpisů
platných do 31. 12. 2006, přičemž nešťastně zvolené označení aktu jako „závazné stanovisko“
mate veřejnost. Přitom šlo o správní rozhodnutí schopné samostatného správního přezkoumání
i v rámci správního soudnictví, což konstatoval i Ústavní soud (usnesení ze dne 20. 9. 2000,
sp. zn. IV. ÚS 521/2000) i odborná studie JUDr. Ing. Josefa Staši, CSc. Tento akt měl podobu
jednoho článku správních rozhodnutí v procesu řetězení správních aktů, pokud by vůbec
posouzení samostatným rozhodnutím bylo třeba. V souzené věci podle §8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny vůbec k vydání rozhodnutí orgánu ochrany přírody dojít nemuselo.
Úpravu čistě podmiňujících aktů sice přinesl §149 správního řádu, ale při posuzování zájmů
státní památkové péče dle §14 zákona o státní památkové péči lze toto procesní ustanovení
uplatnit až od 1. 1. 2007, jak to výslovně předpokládá §44a zákona o státní památkové péči.
Jde tak o případ nikoli subsumpce, ale řetězení správních aktů, která byla ve vztahu
k rozhodovací pravomoci zachována i nadále. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
V replice na vyjádření žalovaného žalobce zdůraznil, že jeho snahou je skoncovat
s nezákonnou praxí v Praze, kdy ke kácení mimolesní zeleně, jež je součástí památkových celků,
dává souhlas finálním způsobem nepříslušný orgán památkové péče a vylučuje tak nezákonně
působnost orgánu ochrany přírody.
Kasační stížnost je důvodná.
Ze setrvalé judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
či ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, všechny na http://nalus.usoud.cz) je zřejmé,
že jedním z principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu
(čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), a vylučujícím libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (ve správním soudnictví
srov. §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními
a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Pokud by tomu tak nebylo, rozhodnutí by bylo nepřezkoumatelným, neboť by nedávalo
dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně
zaručené právo na spravedlivý proces.
Tyto ústavněprávní principy nalézají odraz též v judikatuře Nejvyššího správního soudu:
není-li z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména
tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává
s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést,
v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (srov. č. 689/2005 Sb. NSS; dále též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52; www.nssoud.cz).
V daném případě učinil žalobce předmětem kasačního přezkoumání již pouze otázku
nicotnosti napadených správních rozhodnutí, spočívající ve své podstatě v posouzení působnosti
orgánů státní památkové péče a orgánů ochrany přírody při povolování kácení mimolesních
dřevin, které jsou současně kulturní památkou, tedy vztahu §8 a násl. zákona o ochraně přírody
a krajiny a §14 zákona o státní památkové péči, a dále s ní související otázku povahy žalobou
napadených aktů.
Tyto otázky byly žalobcem nastoleny již v žalobě, a to shodným způsobem jako v kasační
stížnosti, městský soud však na ně přezkoumatelným způsobem neodpověděl.
V části odůvodnění rozsudku, která se vztahuje k tomuto žalobnímu bodu (str. 6 poslední
odstavec až str. 8 druhý odstavec rozsudku), soud uvedl, že rozhodnutí magistrátu bylo vydáno
s odkazem na §14 zákona o státní památkové péči, jehož první tři odstavce poté citoval.
V dalším odstavci pak z §14 odst. 4 zákona o státní památkové péči nesprávně dovodil,
že v řízení o povolení vykácení mimolesních dřevin rozhoduje stavební úřad. Dále uvedl,
že předmětné mimolesní dřeviny jsou součástí kulturní památky (s čímž však žalobce
ani nepolemizoval). Na základě uvedeného poté konstatoval, že žadatel jako výlučný vlastník
navrhoval povolení vykácení mimolesních dřevin jako součásti udržovacích prací
podle §14 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Dodal, že soudu nepřísluší přezkoumávat
správnost závěrů orgánů státní památkové péče o tom, zda odstranění předmětných dřevin
je z hlediska bezpečnosti provozu veřejného prostranství a zda nedojde k negativnímu narušení
památkové hodnoty daného území. K nicotnosti napadených rozhodnutí z důvodů žalobcem
namítaných pak soud bez bližších argumentů (vyjma odkazu na rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu č. 793/2006 Sb. NSS) uvedl, že neshledal žádné důvody pro deklaraci nicotnosti.
Rozsudek městského soudu tak postrádá jakoukoliv na logice založenou a k objasnění
věci zaměřenou argumentaci k právním otázkám předestřeným žalobcem. Chybí
v něm jak posouzení vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o státní památkové péči
(resp. jejich dotčených ustanovení), zahrnující zejména porovnání působnosti orgánů ochrany
přírody a orgánů státní památkové péče při povolování kácení mimolesních dřevin, které jsou
současně kulturní památkou, tak i řešení související otázky právní povahy závazného stanoviska
vydávaného podle §14 odst. 1, 3 zákona o státní památkové péči při takovém typu obnovy
kulturní památky.
Již z povahy věci je přitom zřejmé, že zejména problematika překrývání či přímo
nedostatku působnosti správních orgánů, u níž je možným vyústěním též vyslovení nicotnosti
napadeného správního aktu, vyžaduje důkladné a pečlivé odůvodnění, podávající odpověď
na relevantně uplatněnou a právními argumenty podpořenou žalobní námitku. K tomuto
žalobnímu bodu se ostatně obsáhle vyslovil i žalovaný ve svém vyjádření k žalobě
ze dne 11. 3. 2008.
V této části proto kasační soud shledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Vzhledem k tomu, že kasační stížnost byla shledána důvodnou, Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.), se bude řádně zabývat pominutým žalobním bodem a rozhodne
též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu