ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.158.2017:47
sp. zn. 1 As 158/2017 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera
a soudkyň JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: R. M.,
zastoupeného Mgr. Robertem Cholenským, Ph.D., advokátem se sídlem Bolzanova
461/5, Brno, proti žalovaným: 1) Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7,
a 2) Policie ČR, Policejní prezidium ČR, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2017, č. j. 8 A 14/2016 –
83,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2017, č. j. 8 A 14/2016 – 83,
se ve výrocích I. a III. z r u š uj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (stěžovatel) se před Městským soudem v Praze domáhal určení, že dne
17. listopadu 2015 došlo jednáním žalovaných 1) a 2) k nezákonnému zásahu, který
měl spočívat ve vytvoření policejních zátarasů v Praze na ulici Na Slupi mezi 15.00
a 16.00 hodinou, v ulici Vyšehradská v době mezi 15.20 a 15.40 hod a v ulici Benátská
v době mezi 15.40 a 16.00 hod. Tímto jednáním žalovaných podle stěžovatele došlo
k faktickému odepření jeho práva účastnit se shromáždění svolavatele J. C. nazvaného
Shromáždění proti rasové a náboženské nesnášenlivosti a nesnášenlivosti proti
uprchlíkům.
[2] V záhlaví specifikovaným rozsudkem městský soud žalobu stěžovatele vůči
žalovanému 1) zamítl a vůči žalovanému 2) odmítl pro nedostatek pasivní legitimace.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatel brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“),
a to v rozsahu výroku I., kterým soud žalobu proti žalovanému 1) zamítl. Domáhá
se zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatel na úvod zdůraznil politické okolnosti projednávaného případu,
od nichž podle jeho názoru nelze zcela odhlédnout. Politická práva, jejichž realizace
je orgány výkonné moci zmařena, neexistují izolovaně. Naopak bývají pravidelně součástí
širšího společenského a politického rámce, v němž je nutno je vážit a posuzovat jejich
porušování.
[5] Stěžovatel se domnívá, že okolnosti zásahu jsou reakcí na události během
Dne boje za svobodu a demokracii předešlého roku (tj. 17. listopadu 2014). Tehdy
se prezident republiky Miloš Zeman stal v Praze na Albertově během shromáždění
občanů terčem ostrých projevů nesouhlasu. Tyto projevy nesouhlasu gradovaly
až v napadení prezidenta metáním vajec po jeho osobě a rovněž po ostatních osobách
stojících v jeho blízkosti na tribuně. Podstatou stěžovatelova názoru je, že policie
(aby podobným excesům zabránila), přijala o rok později taková opatření, kterými
v konečném důsledku některým osobám zcela zabránila v přístupu na shromáždění.
[6] Výsledkem tohoto přístupu policie byla shromáždění, při jejichž průběhu
nedocházelo k žádným viditelným projevům nevole. Nelze ovšem opomenout, že tento
přístup umožnil v konečném důsledku v plné míře toliko manifestaci podporovatelům
prezidenta republiky. Takový postup není přípustný v demokratickém právním státě.
Nerespektování práv na svobodu projevu zmíněných názorových oponentů odporuje
závěrům vysloveným v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva, tedy např. Öllinger
proti Rakousku. Stěžovatel se dovolává vyslovení, že tento přístup není ústavně
konformní. Podpůrně stěžovatel odkázal rovněž na následné excesy státu, zejména
v souvislosti s návštěvou stranické a státní delegace Čínské lidové republiky v České
republice v březnu 2016.
[7] Stěžovatel především namítá, že napadený rozsudek nemá oporu pro skutková
zjištění ve spisu. Zvláště v řízení o zásahové žalobě je správní soud povinen svá skutková
zjištění formulovat na základě řádně provedeného dokazování a pečlivě odkázat
na konkrétní podklady ve spisovém materiálu.
[8] Nelze akceptovat, aby ke stranám řízení bylo přistupováno nestejným způsobem.
Zatímco po stěžovateli je vyžadováno, aby svá tvrzení prokázal, u žalovaného
orgánu veřejné moci postačuje, když určitou skutečnost tvrdí, a z jeho postavení
veřejnoprávního orgánu pak vyplývá, že toto tvrzení požívá presumpce správnosti.
Už z toho důvodu je na místě napadený rozsudek zrušit a dát městskému soudu pokyn,
aby tato skutková tvrzení, chtěl-li by na nich setrvat, podepřel individualizovanými
odkazy na relevantní listiny obsažené ve spisu.
[9] Pro případ, že by kasační soud považoval odůvodnění za dostatečně
individualizované, stěžovatel nesouhlasí se závěry žalovaného, s nimiž se městský soud
ztotožnil.
[10] Městský soud podle stěžovatele přisvědčil žalovanému, že z důvodu zajištění
bezpečnosti osob, jejich života a zdraví, a s ohledem na rizikovost chování osob v davu,
policie v souladu se zákonem dočasně přehradila konkrétní ulice. Tento postup nebyl
motivován snahou znemožnit komukoli účast na jakémkoli veřejném shromáždění –
naopak představoval pouze plnění úkolů policie v reakci na protiprávní jednání účastníků
některého ze shromáždění. Zájemci o účast na všech konaných shromážděních byli podle
městského soudu pouze směrováni jinými trasami mimo přehrazené ulice. Podle
stěžovatele jsou tyto závěry zcela mimo reálný odraz situace. Tvrzení, že potenciální
účastníci shromáždění proti rasové a náboženské nesnášenlivosti byli na demonstraci
toliko směrováni jinými trasami, je účelové a zjevně nepravdivé tvrzení, uplatňované
žalovaným 1) v rámci jeho procesní obrany.
[11] Právo na svobodu projevu, včetně souvisejícího práva shromažďovacího, patří
k vůbec nejdůležitějším ústavním právům, což v rozsahu čl. 11 Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod judikoval rovněž Evropský soud pro lidská
práva ve zmíněném rozsudku ve věci Öllinger proti Rakousku.
[12] Na místě bylo provést test proporcionality, přičemž výsledkem tohoto testu
nemůže být jiný závěr, než že opatření uskutečněná Policií České republiky byla
excesivní. Soud měl žalobě vyhovět a určit, že v žalobě označené zásahy byly nezákonné.
[13] V závěru stěžovatel namítal, že městský soud nadřadil zájem na zajištění protesty
nerušeného shromáždění na podporu prezidenta republiky právu stěžovatele zúčastnit
se tohoto shromáždění a vyjádřit na něm případně i nesouhlasné stanovisko.
[14] Žalované Ministerstvo vnitra se ve svém vyjádření ztotožnilo s městským
soudem. Nad rámec žalovaný 1) konstatoval, že stěžovatel v kasační stížnosti v rozporu
se svými předchozími tvrzeními uvádí, že dotčeným postupem policie bylo jemu i dalším
osobám znemožněno zúčastnit se názorově odlišného shromáždění a vyjádřit na něm
případně i své nesouhlasné stanovisko. Žalovaný 2) se ztotožnil s městským soudem
a navrhl kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejprve Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení přezkoumatelnosti
rozsudku městského soudu, ke kterému je povinen dle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední
povinnosti i bez námitky stěžovatele. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních
důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Stěžovatel především namítá, že odůvodnění rozsudku nemá oporu
pro skutková zjištění ve správním spisu, přičemž městský soud měl odkázat na konkrétní
podklady ve spisovém materiálu.
[18] Městský soud uvádí, že ve skutkových otázkách vyšel z tvrzení obsažených
v žalobě a ve vyjádření žalovaného 1), doplněného na výzvu soudu. Měl totiž
za to, že skutkové okolnosti případu jsou dostatečně zřejmé z vyjádření obou účastníků
řízení, přičemž tato vyjádření nejsou v rozporu a ani účastníci vzájemně
je nezpochybňují.
[19] To však nestačí. Při podrobném rozboru žalobních tvrzení a vyjádření
žalovaného 1) je sice možné konstatovat, že se stran průběhu rozhodných událostí
vzájemně nevylučují, současně je však zřejmé, že se v podstatné míře dějově míjejí.
[20] Zatímco žalobce popisuje průběh žalobou napadaných zásahů v podobě časově
a místně specifikovaných policejních uzavírek, žalovaný 1) obšírně popisuje situaci
v časově delším a prostorově širším vymezení.
[21] Samozřejmě platí, že širší souvislosti rozhodných událostí mohou odůvodnit
dílčí, žalobním návrhem vymezený zásah, zejména z hlediska jeho zákonnosti,
ať již v podobě naplnění zákonných podmínek pro jeho provedení, nebo z hlediska jeho
proporcionality k omezení žalobcových ústavně garantovaných práv. Tomu však musí
předcházet nejprve ujasnění skutkového stavu věci, následně pak posouzení relevantnosti
oněch širších okolností. To se ale v posuzovaném případě nestalo.
[22] Navíc, městský soud sice uvádí, že vyšel z nerozporných tvrzení účastníků
o průběhu událostí, v zápětí však v rámci skutkového shrnutí dochází k závěru, který
v těchto tvrzeních účastníků nemá oporu: „Policií zvolený postup, zahrnující též dočasné
přehrazení konkrétních ulic, nebyl motivován snahou znemožnit komukoliv účast na jakémkoliv
shromáždění. Osobám, jež měly zájem zúčastnit se na konaných shromážděních, nebylo v této účasti
bráněno.“ (str. 8 rozsudku městského soudu). Oba dílčí závěry jsou ve zjevném rozporu
s tvrzeními žalobce, pro něž nabídl i důkazy. Druhému z nich nesvědčí ani vyjádření
žalovaného 1), který sám uvedl, že přístup ke shromáždění svolavatele C. byl záměrně
omezen.
[23] Takto formulovaný skutkový závěr městského soudu by navíc měl nutně vést
k právnímu hodnocení, že se v posuzované věci nemůže jednat o nezákonný zásah
z důvodu nenaplnění druhé podmínky městským soudem správně poukazovaného
„testu“ podle §87 s. ř. s. (na str. 7 rozsudku městského soudu).
[24] Městský soud však navzdory tomu má za nesplněnou „až“ třetí podmínku
nezákonného zásahu, totiž jeho rozpor se zákonem (str. 11 rozsudku).
[25] Z výše uvedených důvodů musel Nejvyšší správní soud konstatovat
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu, v jejímž důsledku nemohl
posoudit důvodnost kasačních námitek stěžovatele stran absence opory pro skutková
zjištění městského soudu, resp. vadného právního posouzení věci.
[26] Je třeba připustit, že judikatura Nejvyššího správního soudu není zcela jednotná
v tom, zda vnitřní rozpor v odůvodnění rozsudku krajského soudu způsobuje
nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů (není zřejmé, z kterého důvodu soud
považoval žalobu za nedůvodnou) či nesrozumitelnost (právní hodnocení soudu
nenavazuje na jeho skutkové závěry). To však není pro rozhodnutí v posuzované věci
rozhodné, jelikož se jedná o týž přípustný důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. a kasační soud vysvětlil, v čem konkrétně spatřuje nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku městského soudu.
[27] V dalším řízení si bude muset městský soud nejprve ujasnit rozhodné skutkové
okolnosti posuzovaného případu a jejich hodnocení z hlediska naplnění jednotlivých
podmínek existence nezákonného zásahu ve smyslu §87 s. ř. s. a relevantní judikatury
Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
č. 603/2005 Sb. NSS). K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že není povinností
krajského soudu v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu opětovně vyzývat
žalovaného k vyjádření stran rozhodných skutkových okolností. Je totiž zcela
na žalovaném, aby tak v dostatečné míře učinil, jinak je zcela na jeho odpovědnosti,
pokud by soud shledal zásah nezákonný pro nedostatek relevantních důvodů k jeho
provedení či pro nedostatek jeho proporcionality.
[28] Pokud soud v souladu se svým předchozím skutkovým shrnutím dojde k závěru,
že jednáním žalovaného vůbec nebylo zasaženo do ničích, a tedy ani žalobcových práv,
bude na místě žalobu zamítnout již z tohoto důvodu.
[29] V opačném případě, tedy pokud shledá, že žalobcem tvrzeným jednáním bylo
(přímo) zasaženo do jeho práv, bude na městském soudu, aby posoudil zákonnost
vymezeného zásahu, a to včetně jeho proporcionality s ohledem na policií chráněné
zájmy na straně jedné a ústavně garantovanými právy stěžovatele na druhé straně.
[30] Není totiž pochyb o tom, že osoba, proti níž zákrok směřuje, se v okamžik dané
situace musí policejnímu zásahu podrobit. Demonstrant (či potenciální účastník
demonstrace – jež je stejně tak nositelem svobody shromaždování) nemůže v místě
hodnotit zákonnost zásahu nebo jeho oprávněnost a nemá ani relevantní prostředky,
jak se mu v daný okamžik bránit – takový postup není ústavním pořádkem
předpokládán. Podle Ústavního soudu se občané „nemohou sami podle svého osobního názoru
rozhodnout, zda pokynů policistů uposlechnou či neuposlechnou. Jsou povinni se výkonu pravomoci
veřejného činitele podrobit.“ Soud dále vyslovil, že „[j]estliže mají za to, že tímto postupem bylo jejich
právo porušeno, či jim byla způsobena škoda, mohou se domáhat ochrany jiným zákonným způsobem“
(nález Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 263/97). Tento zákonný způsob
ochrany ex post, zmíněný Ústavním soudem, pak představuje právě žaloba před
nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s.
[31] Obecně lze proto v otázce policejních zásahů během demonstrací uzavřít,
že je třeba každý takový zásah před soudem posuzovat individualizovaně optikou testu
proporcionality, a to zejména s ohledem na skutečnost, že k posouzení jeho oprávněnosti
dochází poprvé až před správními soudy, aniž by mu předcházelo klasické správní řízení.
Pokud by test proporcionality v případech policejních zásahů plošně nebyl prováděn, došlo
by tím ad absurdum k úplnému vyprázdnění přezkumu zásahů veřejné moci.
[32] Stejně tak by došlo k absolutnímu vyprázdnění svobody shromažďování, pokud
by na místo důsledného provedení testu zpravidla docházelo toliko k přijetí jakýchkoliv
přiměřeně rozumných vysvětlení s odkazem na obecné zásady veřejného pořádku
(zde ochrana zdraví a bezpečnosti osob), vtělené do právních norem, jež upravují činnost
policie.
[33] Policejní zásah v podobě zabránění v účasti na demonstraci představuje, podle
stěžovatelem namítaného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Öllinger
proti Rakousku (rozhodnutí ze dne 29. 9. 2006, stížnost č. 76900/01) zásadní a citelné
opatření, které následně v případě přezkumu zásahu správními soudy vyžaduje přímo
úměrně řádné a dostatečně konkrétní zdůvodnění ze strany orgánů veřejné moci (bod 44
citovaného rozsudku ESLP). Lze tedy uzavřít, že právě shromáždění reagující na otázky
veřejného zájmu požívají ve světle Úmluvy nejvyšší míry ochrany a u těchto shromáždění
je rovněž o to silnější požadavek na zdůvodnění zásahu (viz rovněž Jerusalem proti
Rakousku, stížnost č. 26958/95, §36, ECHR 2001-II). Shromážděním reagujícím
na veřejné otázky bezpochyby byla demonstrace proti rasové a náboženské
nesnášenlivosti a závěry vyslovené v uvedeném rozsudku tak lze vztáhnout i k nyní
projednávanému případu).
[34] Námitka stěžovatele, že se chtěl navzdory policejním zátarasům účastnit rovněž
shromáždění na podporu prezidenta republiky, kde by vyjádřil svůj nesouhlas,
je nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s., neboť jde o důvod, který stěžovatel neuplatnil
v řízení před městským soudem, ač tak zjevně mohl učinit.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Nejvyšší správní soud pro důvodnost kasační stížnosti napadený rozsudek
městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm je městský soud vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního
soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[36] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. dubna 2018
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu