ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.256.2018:39
sp. zn. 1 As 256/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: LUCKY TAXI s. r. o.,
se sídlem Rybná 716/24, Praha 1, zastoupené Mgr. Janem Boučkem, advokátem se sídlem
Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Jungmannova 35/29, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
18. 7. 2018, č. j. 14 A 59/2018 – 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze se žalobkyně domáhala vyslovení
nezákonnosti zásahu, který vymezila jako kontrolu provedenou vůči ní „Magistrátem hlavního města
Prahy, odborem dopravních agend, která byla zahájena dne 26. 1. 2018 v 10:10 hod., v místě: Opatovická 7,
Praha 1 a ukončenou posledním kontrolním úkonem dne 30. 1. 2018, a kterou formálně provedl Mgr. J. D. při
výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě, přičemž byl o výsledku kontroly vypracován protokol o
kontrole č. T/20180126/1/De ze dne 30. 1. 2018“. Kontrola ověřovala plnění povinností žalobkyně
podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v návaznosti na vyhlášku č. 478/2000 Sb.,
kterou se provádí zákon o silniční dopravě, při provozování taxislužby na území hl. m. Prahy.
Porušení zákona a zároveň zkrácení svých práv žalobkyně spatřovala v tom, že kontrolní jízdu,
po níž teprve následovalo předložení pověření ke kontrole žalobkyni, provedly namísto
kontrolního pracovníka žalovaného přizvané osoby. Tyto osoby navíc neměly pověření ke
konkrétní kontrole žalobkyně.
[2] Městský soud zamítl žalobu v záhlaví označeným rozsudkem. Byť lze kontrolu
prováděnou podle kontrolního řádu považovat za zásah do práv kontrolované osoby,
a to zejména v možném porušení práva na ochranu vlastnictví a práva podnikat, pro vyhovění
zásahové žalobě by musely být kumulativně splněny ještě další podmínky - žalobce musí
být přímo zkrácen na svých veřejných subjektivních právech a zásah musí být nezákonným. Soud
zdůraznil, že porušení objektivního práva při zahájení a provádění kontroly nemůže být samo
o sobě důvodem pro vyhovění žalobě, pokud se nijak přímo neprojevilo v právní sféře žalobkyně.
Aby mohl být kontrolní postup nezákonným zásahem, musí vykazovat určité „kvalifikované “
vady. Žalobkyně však žádné takové vady kontroly netvrdila. Městský soud v postupu žalovaného
neshledal žádné prvky svévole či šikanózního jednání vůči žalobkyni, kontrolní úkony
nepřekročily smysl a účel kontroly. Účast pověřených osob (figurantů) či nedostatky v jejich
pověření se tudíž v právní sféře žalobkyně nijak negativně neprojevily. Nadto městský soud
konstatoval, že průběh kontroly, kdy vlastní kontrolní jízdu absolvovaly přizvané osoby, které
žalobkyně neznala, a kontrolní pracovník žalovaného provedl až vlastní kontrolu, nelze
považovat za nezákonný. Městský soud neshledal ani namítané vady v pověření přizvaných osob,
které z povahy věci nemůže být vystaveno vždy pro jedinou a konkrétní kontrolní jízdu, neboť
žalovaný dopředu neví, kterého řidiče taxislužby bude v konkrétní den kontrolovat.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti rozsudku městského soudu kasační
stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Namítla, že městský soud nepochopil podstatu její žaloby a vůbec neposuzoval,
zda mohou přizvané osoby zahájit kontrolu provedením kontrolního úkonu. Stěžovatelka trvala
na tom, že zahájit kontrolu mohou pouze kontrolní pracovníci, nikoli přizvané osoby. Přizvané
osoby pochopitelně mohou svými znalostmi či zkušenostmi přispět k dosažení účelu kontroly,
nelze je však pověřovat prováděním jednotlivých kontrolních úkonů. Nezákonné zahájení
kontroly způsobuje její nezákonnost jako celku, přičemž negativní zásah do práv kontrolované
osoby v takovém případě nastává z povahy věci. Zahájení kontroly někým, kdo k tomu není
oprávněn, považovala stěžovatelka za „kvalifikovanou“ vadu kontroly, která z ní dělá nezákonný
zásah. Stěžovatelka nebyla povinna označit konkrétní veřejné subjektivní právo, do něhož
nezákonná kontrola zasáhla. Přizvané osoby nemohou provádět kontrolní úkony v tom rozsahu,
jako se to stalo v jejím případě. Tyto osoby totiž fakticky provedly celou kontrolu, žalovaný
pouze převzal jejich zjištění. Závěr městského soudu, že vlastní kontrolu provedl kontrolní
pracovník žalovaného, je v rozporu s obsahem spisu. Za chybný označila stěžovatelka
též argument městského soudu, že kontrolovaná osoba by neměla kontrolující osoby znát.
[5] Přizvané osoby neměly konkrétní pověření ke konkrétní kontrole stěžovatelky. Kontrolní
spis obsahuje pouze obecné pověření přizvaných osob k provádění úkonů v určitém období.
Přizvaná osoba by však podle stěžovatelky měla mít k účasti na konkrétní kontrole konkrétní
pověření od konkrétního kontrolního orgánu. Žalovaný má bezesporu vypracovaný plán kontrol,
podle něhož může jednotlivá pověření udělovat.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kontrola stěžovatelky byla provedena
v souladu se zákonem. Žalovaný jen využil zákonné možnosti přizvat ke kontrole další osoby,
což v tomto případě bylo účelné, jak vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 10. 2016, č. j. 1 As 254/2016 – 39. Kontrolovaný řidič by neměl vědět, že přepravuje
kontrolní pracovníky. Při počtu zaměstnanců žalovaného by byli všichni kontrolní pracovníci
po krátké době pražským řidičům taxislužby známi. Stěžovatelka navíc používá aplikaci, která
vyžaduje registraci uživatele pod jménem a příjmením, což anonymitu zákazníka vylučuje.
Argumentaci stěžovatelky žalovaný považoval za účelovou. Přizvané osoby pouze osvědčovaly
faktický průběh kontroly, žádné pravomoci kontrolního orgánu nevykonávaly. Jejich roli žalovaný
přirovnal ke svědkům. Dále zdůraznil, že stěžovatelka nenamítla například rozpor mezi
záznamem z kontroly vyhotoveným přizvanými osobami a faktickým průběhem kontroly.
V závěru žalovaný poukázal na to, že Nejvyšší správní soud již zamítl řadu obdobných kasačních
stížností.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Předně nelze stěžovatelce přisvědčit, že by městský soud nevypořádal námitku,
kterou stěžovatelka považuje za stěžejní. Městský soud dospěl k závěru, že posouzení otázek
týkajících se oprávnění přizvaných osob při kontrole a jejich pověření není v posuzovaném
případě relevantní, neboť případný nedostatek oprávnění přizvaných osob nemůže zasáhnout
do právní sféry kontrolované osoby. Dále pak (spíše na okraj) konstatoval, že výtky vůči zahájení
a provádění kontroly nejsou důvodné, neboť přizvané osoby mohou v souladu se zákonem
zahájit kontrolu a nepotřebují pověření k provedení konkrétní jízdy, přičemž odkázal
na relevantní judikaturu. Je tedy zřejmé, že úlohu a oprávnění přizvaných osob při kontrole
městský soud nepominul.
[10] Každá kontrola samozřejmě představuje zásah do ústavně zaručených práv kontrolované
osoby, a to přinejmenším práva na ochranu její svobodné sféry (čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy). Soudy jsou přitom povinny poskytnout základním právům
a svobodám ochranu (podrobně viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, č. 735/2006 Sb. NSS, a v obdobné věci též rozsudek ze dne
12. 9. 2018, č. j. 9 As 172/2018 – 29). Ne každý zásah do ústavně zaručeného základního práva
představuje jeho porušení. Bylo tedy namístě posoudit, zda v případě stěžovatelky probíhala
kontrola v souladu se zákonem, což ostatně městský soud učinil (byť nad rámec podle svého
názoru nutného rozsahu odůvodnění).
[11] Podle §5 odst. 2 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), je kontrola
„zahájena prvním kontrolním úkonem, jímž je první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících
předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě kontroly, pokud
je provedení takových kontrolních úkonů k výkonu kontroly třeba.“ Podle §6 téhož zákona „(1) Kontrolní
orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen ‚přizvaná osoba‘).
(2) Kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech
při účasti na kontrole. (3) Práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí
přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči
kontrolujícímu.“
[12] Stěžovatelka spatřuje porušení svých práv pouze v údajném nedodržení formálních
pravidel pro zahájení kontroly (tj. nedodržení objektivního práva), což podle ní samo o sobě
způsobuje, že celá kontrola je nezákonným zásahem do práv kontrolované osoby. Městský soud
přitom stěžovatelce logicky vysvětlil, že zásah do jejích práv by musel mít nějakou konkrétní
podobu a určitou intenzitu. V daném případě přizvané osoby nečinily žádné excesivní úkony,
které by se práv stěžovatelky dotkly výrazněji než jakákoliv jiná standardní kontrola.
Byť formálně vzato prvním kontrolním úkonem zahájily kontrolu, chovaly se při kontrolní jízdě
stejně jako kterýkoliv jiný zákazník. Táže-li se stěžovatelka, co jiného by se v její právní sféře
projevilo více než formálně nesprávné zahájení kontroly, bylo by to například excesivní (nebo
dokonce šikanózní) jednání kontrolujících či přizvaných osob – například úkony, které nejsou
pro splnění účelu kontroly nezbytné (vyžadování dokladů pro věc irelevantních), či provádění
kontroly nepřiměřeně dlouhou dobu. Ze správního spisu ani ze stěžovatelčiných tvrzení však
nevyplývá, že by k takovému excesu došlo.
[13] Nejvyšší správní soud krom toho již v řadě skutkově podobných případů, kdy vystupoval
jako zástupce stěžovatelů stejný advokát jako v nyní projednávané věci, dospěl na základě
obsahově stejných kasačních námitek k závěrům, že přizvaná osoba může vykonávat kontrolní
úkony bez účasti kontrolujícího, je-li to potřebné k dosažení účelu kontroly (např. rozsudky
ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52, ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 30, ze dne
26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 – 26, ze dne
21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 – 36, ze dne 1. 11. 2018, č. j. 6 As 227/2018 – 35, nebo ze dne
8. 11. 2018, č. j. 6 As 259/2018 – 35). Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že kontrolu jako celek
může provádět pouze kontrolní orgán. V zájmu dosažení účelu kontroly (např. proto, aby prvotní
úkony kontroly nebyly prozrazeny, a tudíž byl řádně zjištěn skutkový stav) však může k účasti
na kontrole využít přizvanou osobu. Ta nemůže provést celou kontrolu, je však oprávněna činit
jednotlivé kontrolní úkony. Pokud by mohla kontrolní úkony činit pouze za přítomnosti
kontrolující osoby, mělo by smysl přizvávat jen znalce, tlumočníky a podobné osoby. Přizvané
osoby by bez účasti kontrolující osoby nemohly provádět například kontrolní nákupy, které jsou
jedním z úkonů, při nichž jsou tyto osoby nejčastěji využívány. Nejvyšší správní soud tedy
připouští, že přizvané osoby mohou provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího,
což je potřebné k dosažení účelu kontroly, neboť přepravce by neměl vědět, že probíhá kontrolní
jízda. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na citovaná rozhodnutí.
[14] Nedůvodné jsou též námitky stěžovatelky ohledně nedostatků pověření přizvaných osob.
Podle §4 odst. 3 písm. a) kontrolního řádu sice má pověření formu písemného pověření
k jednotlivé kontrole, toto ustanovení se však vztahuje na kontrolující, nikoli přizvané osoby.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu.
Ve vztahu ke kontrolám řidičů taxislužby nicméně nelze z povahy věci požadovat, aby bylo každé
pověření přizvané osoby vyhotoveno pro konkrétní kontrolu. Parametry plánované kontroly
(místo, čas, osobu kontrolovaného a jeho vozidlo) na úseku silniční dopravy totiž nelze předvídat,
a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí přepravní služby přes mobilní aplikace typu
Uber (viz rozsudek č. j. 1 As 175/2018 – 26). V případě kontrolujících osob tento problém
nevyvstává, jim se vydává pověření ve formě průkazu [§4 odst. 3 písm. b) kontrolního řádu
ve spojení s §34 odst. 5 zákona o silniční dopravě]. S vydáním průkazu přizvané osobě však
kontrolní řád nepočítá, a proto lze v jejich případě akceptovat obecněji formulované pověření.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[15] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2018
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu