ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.40.2021:32
sp. zn. 1 As 40/2021 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatelky: Ing. J. R., zastoupena
JUDr. Ludmilou Pávkovou, advokátkou se sídlem Na Maninách 1424/25, Praha 7, proti odpůrci:
Obec Janov nad Nisou, se sídlem Janov Nad Nisou 520, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy Územního plánu Janov nad Nisou, schváleného zastupitelstvem obce Janov nad Nisou
usnesením ze dne 19. 9. 2018, č. 79/2018, v rozsahu týkajícím se části pozemku p. č. 1189/1 v k.
ú. Janov nad Nisou, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti usnesení Krajského soudu
v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 27. 1. 2021, č. j. 64 A 1/2021-108,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Navrhovatelka nemá práv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a usnesení krajského soudu
[1] Navrhovatelka se návrhem podaným ke krajskému soudu dne 13. 1. 2021 domáhala
zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne
10. 11. 2020, č. j. OÚPSŘ 223/2020 OSŘ KULK 80968/2020 OSŘ, kterým krajský úřad zamítl
její odvolání proti rozhodnutí ze dne 20. 3. 2020, jímž Magistrát města Jablonec nad Nisou (dále
jen „magistrát“) zamítl její žádost o vydání územního rozhodnutí na stavbu „X“. Zároveň se
domáhala incidenčního přezkumu části územního plánu obce Janova nad Nisou (dále jen
„územní plán“). Konkrétně vyslovila zejména nesouhlas s funkčním zařazením části jejího
pozemku p. č. X v k. ú. J. n. N. o výměře 1 625 m
2
, která je vymezena v příloze E.3. projektové
dokumentace týkající se záměru navrhovatelky na zbudování X.
[2] Krajský soud usnesením ze dne 27. 1. 2021, č. j. 64 A 1/2021-106, vyloučil návrh
v rozsahu, v němž směřuje proti rozhodnutí krajského úřadu, souvisejícímu rozhodnutí
magistrátu a závazným stanoviskům, k samostatnému projednání a rozhodnutí.
[3] V záhlaví specifikovaným usnesením pak návrh na zrušení části opatření obecné povahy –
územního plánu - podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), odmítl pro existenci překážky věci rozhodnuté. Dospěl totiž k závěru,
že se jedná již o druhý návrh v téže věci, který navrhovatelka u tohoto soudu uplatnila. Návrhem
ze dne 31. 10. 2019, na jehož podkladě soud vedl řízení pod sp. zn. 64 A 5/2019, totiž napadla
zcela totožnou část téhož opatření obecné povahy, a to ze stejných důvodů, jako v nynější věci.
Skutečnost, že nový návrh byl uplatněn v souvislosti s podanou žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu, tedy jako návrh na tzv. incidenční přezkum opatření obecné povahy,
na uvedeném závěru nic nemění. Krajský soud totiž již jednou napadené opatření obecné povahy
v předmětném rozsahu z nyní uplatněných skutkových a právních důvodů přezkoumal, nebylo
by tedy ani účelné, ani právně dovolené, aby je toutéž optikou přezkoumával znovu.
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření odpůrce
[4] Navrhovatelka (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a navrhla, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Nejprve stěžovatelka vysvětlila, že zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o vydání územního
plánu dne 19. 9. 2018 (účinnosti nabyl dne 3. 11. 2018); přitom záměr zastupitelstva o jeho
pořízení byl schválen již dne 24. 6. 2009. Pořizování územního plánu tak trvalo takřka 10 let.
Stěžovatelka nejprve podala 4. 10. 2019 ve smyslu §101a odst. 1, věta první s. ř. s. návrh
na abstraktní přezkum územního plánu, protože jej považovala jako celek za nezákonný. Dále
brojila také proti konkrétním plochám vymezeným v územním plánu, mimo jiné i proti
vymezeným plochám na pozemku p. č. 1189/1 nacházejícím se v jejím výlučném vlastnictví.
Krajský soud rozsudkem ze dne 6. 3. 2020, č. j. 64 A 5/2019-208, zrušil územní plán v části
vymezující biokoridor LBK-29, ve zbývající části návrh zamítl. Stěžovatelka podala proti tomuto
rozsudku kasační stížnost (vedenou u NSS pod sp. zn. 1 As 160/2020).
[6] Napadené usnesení je podle stěžovatelky nepřezkoumatelné. Soud nesprávně uzavřel,
že její námitky uvedené v návrhu na zrušení celého, eventuálně části územního plánu podaného
dne 4. 10. 2019 (projednané u krajského soudu pod sp. zn. 64 A 5/2019), byly totožné jako
v nynějším návrhu. Nebyla zde proto dána neodstranitelná podmínka řízení ve smyslu §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud nespecifikoval, které z námitek odmítnutého návrhu
a z jakého důvodu považuje za již dříve uplatněné (ve smyslu res iudicata), resp. které námitky byly
převzaty z původního návrhu. Stěžovatelka proto ani nemůže s konkrétními důvody odmítnutí
návrhu polemizovat. Ze samotné formulace krajského soudu „drtivá většina“ plyne, že ne všechny
námitky jsou totožné. Je zde tedy určitá množina námitek souvisejících právě s incidenčním
přezkumem územního plánu, jež nebyla přezkoumána. Z napadaného usnesení krajského soudu
rovněž výslovně nevyplývá, zda krajský soud odmítl návrh stěžovatelky z důvodů litispendence
či věci již rozhodnuté.
[7] Stěžovatelka dále zdůraznila, že předmětem jejího incidenčního návrhu je konkrétní
stavební záměr, kdežto ve věci rozhodnuté rozsudkem č. j. 64 A 5/2019-208 se jednalo pouze
o abstraktní přezkum územního plánu. Soud je přitom povinen zohlednit skutkové a právní
okolnosti, které jsou dány v době rozhodování v rámci incidenčního návrhu (a nebyly známy
v době abstraktního přezkumu územního plánu), a to rozhodnutí krajského úřadu a magistrátu
ve věci její žádosti o vydání územního rozhodnutí na stavbu „X“. Tyto závěry mimo jiné vychází
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011
Sb. NSS. Přestože se soudu mohla argumentace v obou návrzích jevit ve své jednotlivosti jako
totožná, tak ve skutečnosti návrhy totožné nejsou, a to už ze samé podstaty věci rozlišení typů
přezkumu opatření obecné povahy.
[8] Dále stěžovatelka poukázala na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2019, sp. zn.
II. ÚS752/18, podle něhož je třeba zásadu res iudicata u přezkumu správních rozhodnutí třeba
aplikovat pouze v omezeném rozsahu. I krajský soud tak byl povinen šetřit podstatu a smysl
právní úpravy §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve vztahu k jejímu incidenčnímu přezkumu územního
plánu, a pokud tak neučinil, porušil právo stěžovatelky na soudní ochranu a spravedlivý proces.
Incidenční přezkum reaguje na nelegitimní délku projednávání územních plánů v souvislosti
s dynamickými změnami v území a společnosti v souladu s cíli územního plánování,
a to ve vztahu ke konkrétnímu stavebnímu záměru.
[9] V souvislosti s odkazem krajského soudu na usnesení rozšířeného senátu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, stěžovatelka upozornila, že toto
usnesení spadá do období před účinností zákona č. 303/2011 Sb., kdy správní soudy měly
povinnost přezkoumávat napadené opatření obecné povahy v celém rozsahu a v neomezené
lhůtě. Za takového stavu věci bylo logické, že nový návrh posuzoval rozšířený senát restriktivně.
Na věc stěžovatelky však tuto judikaturu nelze uplatnit. Kasační soud v něm ostatně vymezil
obecnost abstraktního přezkumu. V případě odmítnutí návrhu stěžovatelky by se soudní přezkum
napadeného rozhodnutí krajského úřadu, jehož výroky vycházejí z územního plánu ve věci
provedení konkrétního záměru v území, stal pouhou formalitou. Nejvyšší správní soud i v jiné
věci ve vztahu k předmětu přezkumu rozlišuje abstraktní a incidenční přezkum opatření obecné
povahy (viz rozsudek ze dne 26. 3. 2021, č. j. 5 As 219/2020-35). Závěr krajského soudu
vyjádřený v napadeném usnesení tak vychází toliko z jazykového výkladu §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
[10] V rámci dalšího okruhu kasační argumentace se stěžovatelka vyjádřila k rozsahu
incidenčního přezkumu v souvislosti s odůvodněním rozsudku krajského soudu č. j.
64 A 5/2019-208. Podrobně přitom popsala, jakými jejími námitkami se krajský soud v tomto
rozsudku přezkoumatelně nezabýval (zdůraznila, že tento rozsudek považuje
za nepřezkoumatelný). Z toho pak vyvodila, že v těchto otázkách není dána překážka věci
rozhodnuté. Namítla, že krajský soud se při abstraktním přezkumu územního plánu konkrétním
stavebním záměrem a projektovou dokumentací pro územní řízení stavby ovčírna s farmou
nezabýval.
[11] Odpůrce se ve svém vyjádření ztotožnil se závěrem napadeného usnesení krajského
soudu a zdůraznil, že v ěcně shodný návrh na zrušení územního plánu je nyní předmětem řízení
o kasační stížnosti vedené pod sp. zn. 1 As 160/2020. Navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Soud při posuzování kasační stížnosti dospěl k závěru, že je přípustná, má požadované
náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s). Kasační stížnost směřuje
proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu stěžovatelky na zrušení části opatření
obecné povahy, a proto připadá v úvahu pouze důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada
řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem
(viz rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS).
.
[13] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou, zda krajský soud nepochybil, pokud
žalobu pro nedostatek podmínek řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, resp. jestli
v posuzované věci existovala překážka věci rozhodnuté.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejprve se soud věnoval namítané nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení.
Neztotožnil se přitom s tvrzením stěžovatelky, že by z usnesení nebylo zřejmé, zda krajský soud
odmítl její návrh z důvodu překážky zahájeného řízení nebo překážky věci rozhodnuté. V bodě
[6] napadeného usnesení soud jednoznačně uvedl, že „[v] daném případě jsou podmínky existence
překážky věci rozhodnuté naplněny“, a odkázal na rozsudek ze dne 6. 3. 2020, č. j. 64 A 5/2019-208,
v němž již soud nyní nově napadenou část územního plánu k dřívějšímu návrhu totožné
navrhovatelky přezkoumal. Z usnesení je tak zcela zřejmé, že soud odmítl návrh stěžovatelky
z důvodu překážky věci rozhodnuté.
[16] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení neshledal kasační soud ani v tom, že krajský
soud výslovně nespecifikoval, které z námitek nyní uplatněného návrhu na zrušení části
územního plánu jsou totožné s námitkami uvedenými v dřívějším návrhu. Krajský soud správně
uvedl, že drtivá většina nyní podaného návrhu na přezkum územního plánu je doslovně převzata
z návrhu původního, resp. jeho doplnění. Nejvyšší správní soud tuto skutečnost ověřil ze spisu
krajského soudu vedeného pod sp. zn. 64 A 5/2019 ve věci návrhu stěžovatelky na tzv. abstraktní
přezkum územního plánu. Pro posouzení otázky, zda byla v dané věci dána překážka věci
rozhodnuté, přitom nebylo nutné, aby byly námitky obou srovnávaných návrhů stěžovatelky
zcela totožné, postačovalo, pokud již krajský soud opatření obecné povahy přezkoumal
ze stejných skutkových a právních důvodů (k tomu podrobněji viz níže).
[17] Krajský soud při posouzení překážky věci rozhodnuté [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
správně vyšel ze závěrů usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009-120, podle něhož je nutno
v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vykládat překážku věci
rozhodnuté (resp. překážku litispendence) restriktivně, a sice tak, že je dána, podal-li oba návrhy
totožný navrhovatel (odpůrcem je ve věci určitého konkrétního opatření obecné povahy vždy
týž procesní subjekt, neboť je jím podle §101a odst. 4 s. ř. s. vždy ten, kdo je vydal),
a jen v tom rozsahu, v jakém je dána totožnost předmětu řízení, tj. v jakém rozsahu se návrhy
týkají týchž skutkových či právních otázek. Tento obecný závěr rozšířeného senátu lze zcela jistě
použít i na právní úpravu účinnou od 1. 1. 2012 (tj. po novelizaci provedené zákonem
č. 303/2011 Sb.), která nově stanovila lhůtu, po kterou lze opatření obecné povahy napadnout
(§101b odst. 1 s. ř. s.). I za této právní úpravy je nutno posuzovat otázku věci rozhodnuté
restriktivně.
[18] V nyní posuzované věci nebylo pochyb o totožnosti navrhovatelky (první návrh podal
společně s ní ještě navrhovatel P. H.) a odpůrce.
[19] Pokud jde o totožnost předmětu řízení, kasační soud ve shodě se stěžovatelkou
považoval za potřebné vzít v úvahu, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem je návrh na soudní přezkum opatření
obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné
povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v §101b odst. 1 s. ř. s. (jedná se o tzv. abstraktní
přezkum opatření obecné povahy). Druhým typem je návrh na incidenční přezkum
opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat
jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci,
ve které bylo opatření obecné povahy užito. Tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti
rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu
na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s. (viz výše citované usnesení rozšířeného senátu č. j.
5 As 194/2014-36).
[20] Při posouzení věci tak bylo samozřejmě nutno zohlednit, že první návrh stěžovatelky
se týkal abstraktního přezkumu územního plánu, zatímco v nynějším návrhu se stěžovatelka
domáhala incidenčního přezkumu územního plánu, neboť současně napadla rovněž rozhodnutí
krajského úřadu ve věci její žádosti o vydání územního rozhodnutí na stavbu „X“. Nejvyšší
správní soud však shodně s krajským soudem dospěl k závěru, že tato skutečnost v posuzovaném
případě nic nemění na závěru, že předmět obou řízení byl totožný, o čemž svědčí shoda většiny
návrhových námitek (jak soud ověřil z obou spisů krajského soudu).
[21] Přestože je nyní posuzovaný návrh spojen s návrhem stěžovatelky na zrušení rozhodnutí
krajského úřadu, stěžovatelka v části brojící proti územnímu plánu vymezila právní a skutkové
důvody, pro které napadá předmětnou část územního plánu, svou podstatou totožně jako
ve svém předchozím návrhu na abstraktní přezkum územního plánu. Stěžovatelka v obou
návrzích nejprve uvedla námitky týkající se ústavně chráněných práv – ochrany majetku, omezení
vlastnictví ve veřejném zájmu (princip legality, legitimity, přiměřenosti), zákazu diskriminace
dle čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy, svobody pohybu a pobytu a práva na podnikání. V nyní
posuzovaném návrhu sice navíc ještě specifikovala námitky týkající se práva obce na sebeurčení,
ty však nelze považovat za stěžejní argumentaci, která by odlišně vymezovala právní otázky
návrhu, jednalo se spíše o doplňující argumentaci. Dále stěžovatelka v obou návrzích rozvedla
konkrétní námitky směřující proti části územního plánu týkající se pozemku p. č. X, na němž by
se měla nacházet stavba „X“, pro kterou stěžovatelka žádala vydání územního rozhodnutí. Tyto
námitky přitom napadají zejména stanovené funkční využití tohoto pozemku. Stěžovatelka však
v nynějším návrhu neuvedla žádné nové námitky, resp. neoznačila odlišné právní a skutkové
důvody, pro které tuto část územního plánu (opětovně) napadá.
[22] Stěžovatelka navíc ani sama nespecifikovala, o jaké konkrétní námitky svůj nynější návrh
doplnila, případně jaké zde existovaly nové skutkové a právní okolnosti, které v době
abstraktního přezkumu územního plánu ještě nebyly známy. Skutečnost, že v době podání jejího
návrhu na incidenční přezkum bylo vydáno rozhodnutí krajského úřadu a magistrátu ve věci její
žádosti o vydání územního rozhodnutí na stavbu X (které vycházelo z regulativů stanovených
v územním plánu) nemělo na posouzení zákonnosti části územního plánu vliv. Ve stěžovatelkou
odkazovaném rozsudku č. j. 4 Ao 3/2011-103, v němž Nejvyšší správní soud přezkoumával
návrh na zrušení opatření obecné povahy - územního opatření o stavební uzávěře, se jednalo o
poněkud odlišnou situaci, neboť zde tehdejší navrhovatel svůj návrh založil mimo jiné na
některých nových tvrzeních a přezkum se odehrával v částečně odlišném skutkovém a právním
rámci způsobeném časovým posunem. V novém návrhu byla totiž napadená stavební uzávěra
přezkoumávána s delším časovým odstupem a navrhovatel požadoval její zrušení z důvodu
nepřiměřeného zásahu do práv navrhovatele v důsledku marného uplynutí času nezbytného ke
zpracování územního plánu pro dotčené území. Na rozdíl od toho v nyní posuzovaném případě
nedošlo vlivem plynutí času k odlišnému vymezení skutkového a právního rámce přezkumu.
Stěžovatelka ostatně ani takové změny ve svém novém návrhu nijak nekonkretizovala. Délka
projednávání územních plánů v souvislosti s dynamickými změnami v území a společnosti v
souladu s cíli územního plánování ve vztahu ke konkrétnímu stavebnímu záměru, takovou
skutečnost – která by představovala změnu okolností přezkumu oproti původnímu návrhu –
nepředstavuje. Tuto otázku již krajský soud vypořádal v předchozím rozsudku v rámci
abstraktního přezkumu územního plánu.
[23] Ve své kasační stížnosti stěžovatelka pouze v části II. d) rozsah incidenčního přezkumu
ver. odůvodnění rozsudku sp. zn. 64A5/2019 rozvedla, jakými námitkami se krajský soud (i přes
uplatněné návrhové námitky) v rozsudku č. j. 64 A 5/2019-208 vůbec či dostatečně nezabýval.
[24] Nejvyšší správní soud však stěžovatelce nepřisvědčuje v tom, že by závěr o neexistenci
překážky věci rozhodnuté mohl být odůvodněn nepřezkoumatelností předchozího rozsudku č. j.
64 A 5/2019-208, v němž se krajský soud dle jejího názoru některými (v původním návrhu
uplatněnými) námitkami dostatečně nezabýval, a tudíž o nich doposud nerozhodl. Případné vady
tohoto rozsudku (jeho nepřezkoumatelnost) je Nejvyšší správní soud oprávněn přezkoumat
v rámci řízení o kasační stížnosti proti tomuto rozsudku vedeném pod sp. zn. 1 As 160/2020.
Pokud by skutečně shledal nepřezkoumatelnost rozsudku způsobenou nedostatkem důvodů
rozhodnutí, a proto by napadený rozsudek zrušil, musel by se krajský soud příslušnými
námitkami znovu zabývat v rámci dalšího řízení ve věci. Není však přípustné,
aby případnou nepřezkoumatelnost předchozího rozsudku krajský soud napravoval
tím, že podruhé rozhodne o totožném návrhu téže navrhovatelky (namísto toho, aby totožný
návrh pro překážku věci rozhodnuté odmítl), jak se nyní stěžovatelka domáhá.
[25] Pokud tedy krajský soud již jednou územní plán k návrhu stěžovatelky z hlediska
shodných skutkových a právních otázek přezkoumal, je svými předchozími závěry vázán, a není
oprávněn o takovém návrhu znovu rozhodovat. Ani při incidenčním přezkumu územního plánu
přitom není namístě, aby se zabýval konkrétním stavebním záměrem a projektovou dokumentací
pro územní řízení stavby X, těmto skutečnostem je oprávněn se věnovat v rámci přezkumu
napadeného rozhodnutí krajského úřadu ve věci stěžovatelčiny žádosti o vydání územního
rozhodnutí.
[26] Na závěr soud uvádí, že neshledal porušení práva stěžovatelky na soudní ochranu
a spravedlivý proces. Jak vyplývá z výše uvedeného, krajský soud vyložil §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. správně, v souladu se závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 752/18, na který
stěžovatelka odkázala.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[27] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavřel, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[28] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Odpůrci v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto
mu soud jejich náhradu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. června 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu