ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.42.2005:62
sp. zn. 1 As 42/2005 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobkyně obchodní
společnosti D. C., s. r. o., zastoupené Mgr. Danielem Hrbáčem, advokátem se sídlem v Brně,
Durďákova 23, proti žalovanému řediteli inspektorátu České obchodní inspekce, se sídlem
v Brně, Tř. Kpt. Jaroše 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2002,
č. j. II-1471/30/01/02, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 7. 1. 2005, č. j. 30 Ca 419/2002 -33,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 1. 2005, č. j. 30 Ca 419/2002-33,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se stěžovatelka (dále i „žalobkyně“) domáhala zrušení shora
označeného pravomocného rozsudku, kterým krajský soud zamítl její žalobu na zrušení
citovaného rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl námitky žalobkyně
proti rozhodnutí České obchodní inspekce ze dne 6. 6. 2002, kterým žalobkyni uložila dle §7
odst. 1 písm. a) zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších
předpisů zákaz dodávky a prodeje ocelových konstrukcí – konstrukčních kovových
a kombinovaných dílců pro použití v nosných konstrukcích.
Z odůvodnění napadeného rozsudku plyne, že krajský soud považoval za stěžejní
žalobní námitku, že konstrukční ocelový svařovaný prvek podlah – dílec D 14, není
výrobkem ve smyslu §2 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky,
ve znění pozdějších předpisů, a že konstrukce balkónových lodžií pro domy v ulici K. čp. 54
až 60 jsou kusovým výrobkem, pro který byla žalobkyně oprávněna vydat prohlášení o shodě
dle §8 nařízení vlády č. 178/1997 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na stavební
výrobky, tedy že tento výrobek nebyl určen pro trh. Pro posouzení této otázky shledal
podstatným zejména obsah smlouvy o dílo ze dne 18. 12. 2000, ve které se žalobkyně
zavázala dodat 120 kusů balkónů tak, že původní železobetonovou podestu půdorysně zvětší
ocelovou konstrukcí, která bude svařována z několika dílců. Dle smlouvy měl být tento
výrobek předán objednateli nejpozději k 30. 6. 2001. Z toho soud dovodil s odkazem na znění
§2 písm. a) a b) zákona č. 22/1997 Sb. a na znění přílohy č. 2 nařízení vlády č. 178/1997 Sb.,
že výrobek byl uveden na trh. Přiklonil se současně k argumentaci žalovaného, že citovaný
zákon nepožaduje pro uvedení výrobku na trh, aby tento výrobek plnil samostatnou funkci.
Krajský soud také v rozporu s míněním žalobkyně dospěl k závěru, že se u dotčeného
výrobku nejednalo o kusovou výrobu, jak ji definuje §2 odst. 6 nařízení vlády
č. 178/1997 Sb. Žalovaný totiž v daném případě neprováděl údržbu nebo opravu staveb,
ale jednalo se o zakázku týkající se stavby s vydaným stavebním povolením a navíc
s ohledem na množství dodávky nešlo o jednorázovou výrobu. Soud proto uzavřel ve shodě se
žalovaným, že pro předmětný výrobek je nutno dodržovat postup posouzení shody dle §6
nařízení vlády č. 178/1997 Sb. a nestačí posouzení shody dle §8 téhož právního předpisu.
Žalobní námitkou neurčitosti zákazu vydaného Českou obchodní inspekcí se soud nezabýval,
neboť tak dle soudu nemohl učinit pro naprostou nekonkrétnost tohoto tvrzení. Soud také
vysvětlil, proč neprovedl dokazování důkazy navrženými žalobkyní v řízení před soudem.
Zdůraznil, že ve správním soudnictví jde o kasační kontrolu správních rozhodnutí,
tedy že soud při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Dodatečné předkládání ve správním řízení
nepředložených důkazů až před soudem musel proto odmítnout, protože žalobkyně měla
právo i povinnost předložit důkazy podporující její tvrzení již v průběhu kontroly
nebo v rámci námitek proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Správním orgánům
však v řízení o okamžitém zákazu dodávky a prodeje ocelových konstrukcí tyto důkazy
žalobkyně nenavrhla a nepředložila, tedy z nich při svém rozhodování žalovaný nemohl
vycházet. Z toho důvodu k důkazům navrženým až v soudním řízení nemohl krajský soud
přihlížet. Žalobu proto zamítl.
Proti rozsudku podala žalobkyně včasnou kasační stížnost. Námitky byly rozděleny
do tří oblastí. V první žalobkyně nesouhlasila se závěrem soudu, že konstrukční ocelový
svařovaný prvek podlah – dílec D14 je výrobkem ve smyslu §2 zákona č. 22/1997 Sb. Tento
dílec je k betonové podestě přichycen pouze pro přenos horizontálních sil, v žádném případě
není kotven ke stěnám budovy. Ke stěnám budovy je kotven celý prostorový ocelový skelet,
tedy konstrukce opravovaných balkónů, prostřednictvím kotev MUNGO, které však celý
prostorový skelet kotví prostřednictvím jiných elementů než dílec D 14. Ten je od stěn
bytového domu vzdálen více jak 30 cm. Z hlediska statiky je podstatné zatížení
od vertikálních sil, které jsou přenášeny celou konstrukcí prostorového skeletu. Stávající
betonové podesty ale nejsou vertikálními silami zatíženy, což vyplývá ze statických výpočtů
a projektové dokumentace. Na předmětnou řadu domů byla připevněna konstrukce,
která je jednolitým celkem a není možné z této konstrukce vyjmout jeden prvek a ten označit
za výrobek, jak to učinil žalovaný. Na stavbě bylo zhotoveno celkem 7 takových konstrukcí,
z nichž každá pokrývá 12 nebo 18 balkónových lodžií. Každá z těchto konstrukcí je
samonosná a je spojena s domem tak, aby bylo vyloučeno její oddělení od domu a aby přesně
navazovala na původní opravované balkóny. Konstrukce jsou zhotoveny z ocelových prvků –
nosníků, které jsou z části svařované a z části montované, dále z CETRIS desek, které tvoří
rozšířenou podlahu konstrukce u jednotlivých balkónů a ze zasklení. Ocelové svařované
prvky podlah jsou s CETRIS deskou spojeny tak, že tyto tvoří spřažení a tím teprve počínají
plnit svou funkci části podlahy lodžie. Z uvedeného podle žalobkyně plyne, že dílec D 14
není schopen samostatně plnit žádnou funkci. Konstrukce balkónových lodžií je úpravou
stavby ve smyslu stavebního zákona, pro kterou bylo vydáno řádné stavební povolení,
ve kterém bylo konstatováno, že dokumentace stavby splňuje požadavky stanovené vyhláškou
č. 137/1998 Sb., o obecně technických požadavcích na výstavbu. Žalobkyně jako zhotovitelka
tak byla povinna předložit posouzení shody při ústním kolaudačním jednání. Vydání
a předložení prohlášení o shodě před dokončením stavby není podle ní možné, protože jeho
smyslem je ujištění o určitých kvalitách provedené stavby, což je nemožné před jejím
dokončením.
V druhé oblasti kasačních námitek žalobkyně sporovala závěr soudu, že se v daném
případě nejedná o kusovou výrobu ve smyslu její definice zakotvené v ustanovení §2 odst. 6
nařízení vlády č. 178/1997 Sb. Nesprávný je podle ní předně již předpoklad soudu, že pokud
je na stavební práce vydáno stavební povolení, nemůže se jednat o opravu či údržbu stavby.
Tento názor považovala za zjevně nesprávný, protože je v rozporu s §55 stavebního zákona.
Žalobkyně jako subdodavatel dodala na základě smlouvy o dílo kovové konstrukce
pro opravu balkónů na bytovém domě K. čp. 54 až 60 včetně zasklení. Jednalo se tedy
o opravu a úpravu již existující stavby, kdy bylo ze stávajících balkónů odstraněno
zkorodované ocelové zábradlí a doplněno ocelovou konstrukcí. Protože tím došlo ke změně
vzhledu stavby a částečně i ke změně jejího užívání, bylo nutno vydat stavební povolení.
Prostorový skelet balkónových lodžií je kusovou výrobou, byl na základě uvedené smlouvy
o dílo vyprojektován, vyroben a dodán jednorázově pro tuto stavební akci. Dům sám je
stavebně-technicky jedinečným. Nejedná se o standardizovaný panelový objekt, ale o cihlový
dům stavěný podle originální projektové dokumentace použité pouze pro tento dům.
S ohledem na jeho deformace má každá balkónová konstrukce jiný rozměr a je originálem.
Zvolené technické řešení nebylo použito na žádné jiné stavbě a s ohledem na výjimečnost se
nepředpokládá jeho opakování. Dílec D 14 je tak výrobkem jednorázovým, jeho sériová
výroba je nemožná, byl vyroben na míru dle originální dokumentace. Prostorová ocelová
konstrukce lodžií byla vyrobena řemeslným způsobem a nikoliv pomocí průmyslových
výrobních metod. Ustanovení §2 odst. 6 nařízení vlády č. 178/1997 Sb. stanoví, že kusová
výroba se posuzuje bez ohledu na počet vyráběných kusů. Krajský soud tak podle žalobkyně
rozhodl ve zjevném rozporu s hmotným právem, pokud uvedl, že nešlo o jednorázovou
výrobu s ohledem na množství dodávky.
Ve třetí skupině námitek reagovala žalobkyně na rozhodnutí soudu o neprovedení
navrhovaných důkazů. Znalecké posudky, které předložila, podle ní nemění právní
ani skutkový stav, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, pouze jej analyzují
a popisují. Dokládala jimi oprávněnost svých tvrzení, která vznášela již v průběhu správního
řízení. Tyto důkazy tedy nepřinášejí její nová tvrzení ve věci. Přes zásadu koncentrace řízení
není podle ní možno odmítnout každou listinu, která v době rozhodování žalovaného
neexistovala. Přezkoumávaná věc je odborně náročná a soud je nucen se spoléhat výlučně
na názor technicky zdatné osoby, protože jedině tak mohou být zjištění soudu úplná
a následné právní hodnocení správné. V dané věci se podle ní soud spolehnul na závěr jedné
strany a zcela bez dalšího akceptoval názor, že správné jsou „závěry provedené Ústředním
inspektorátem ČOI“. Ale ani tento orgán není odborně vybaven k posouzení technických
otázek.
Závěrem kasační stížnosti žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že žalovaný rozhodl
na základě neúplně zjištěného stavu věci. Jedná se podle žalobkyně o poměrně složitou
technickou záležitost, která vyžadovala nejen znalosti právní, ale i podrobné znalosti stavební
a technické. Proto bylo třeba důkazní řízení doplnit o vyjádření znalců, což žalobkyně soudu
neúspěšně navrhovala. V důsledku tohoto pochybení pak došlo i k nesprávnému právnímu
posouzení věci soudem, konkrétně nesprávného ohodnocení a zařazení dotčeného výrobku
žalobkyně. Žalobkyně dle svého mínění prokázala, že dílec D 14 není stanoveným výrobkem
ve smyslu zákona č. 22/1997 Sb. a přílohy č. 2 k nařízení vlády č. 178/1997 Sb., jednalo se
o kusovou výrobu a z toho důvodu není žalobkyně povinna zajišťovat prohlášení o shodě
postupem dle §6 odst. 2 citovaného nařízení vlády, ale jsou dány podmínky pro to,
aby žalobkyně jako zhotovitelka zajistila posouzení shody postupem stanoveným v §8 tohoto
právního předpisu. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný využil možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém důvody
kasační stížnosti odmítl. Z kontrolního zjištění je podle něj zřejmé, že žalobkyně uvedla na trh
České republiky stanovený výrobek k posouzení shody s požadavky technických předpisů
podle zákona č. 22/1997 Sb. a nařízení vlády č. 178/1997 Sb., přílohy č. 2, skupiny
4. „Stavební výrobky pro kovové konstrukce“, poř. č. 2 „konstrukční kovové a kombinované
dílce a prvky pro použití v nosných konstrukcích, základech staveb a dopravních stavbách“
bez dodržení stanoveného postupu posouzení shody a bez vydání prohlášení o shodě.
Žalovaný vyjádřil názor, že se jedná o stanovený výrobek identifikovaný jako subdodávka,
který nemusí plnit samostatnou funkci. Nejednalo se podle něj o kusovou výrobu, když tento
závěr odůvodnil odkazem na výpis z katastru nemovitostí k datu 18. 9. 2002, LV 10001,
a stavební povolení stavebního úřadu ÚMČ Brno-střed ze dne 27. 9. 2000. Jedná se o výrobek
se zvlášť velkým významem pro ochranu zdraví a bezpečnosti osob, proto je třeba jej
posoudit za účelem autorizované osoby. Tento závěr byl podle žalovaného podpořen
i stanoviskem ústředního inspektorátu České obchodní inspekce, jak vyplývá ze záznamu
z jednání konaného dne 26. 2. 2002. V závěru svého vyjádření uvedl, že žalobkyně zřejmě
nepochopila podstatu zákona č. 22/1967 Sb. Pokud by totiž dílec D 14 nebyl stanoveným
výrobkem ve smyslu toho zákona, potom by žalobkyně nemohla ani zajistit posouzení shody
postupem dle §8 nařízení vlády č. 178/1997 Sb., ani vydat prohlášení o shodě, neboť nelze
vydávat prohlášení o shodě na výrobky, které nejsou stanovené. Ačkoliv tak žalovaný
výslovně nenavrhl, bylo možno z obsahu jeho vyjádření dovodit, že je pro zamítnutí kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“) v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž vycházel
z následujících skutečností, úvah a závěrů.
Dle §77 odst. 2 s. ř. s. může soud v rámci dokazování zopakovat nebo doplnit důkazy
provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak.
Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými
v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu
takto zjištěného. Podle ustanovení §52 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených
důkazů provede, a může provést i důkazy jiné.
V dané věci navrhovala žalobkyně provedení listinných důkazů, které tvořily přílohu
žaloby. Jak již shora uvedeno, krajský soud tyto důkazy neprovedl s odůvodněním,
že dodatečné předkládání ve správním řízení nepředložených důkazů až před soudem musel
odmítnout, protože účastník řízení má právo i povinnost předložit důkazy podporující jeho
tvrzení již ve správním řízení. K důkazům navrženým poprvé až v žalobě podle něj soud
nemůže přihlížet. Tento závěr krajského soudu považuje Nejvyšší správní soud za naprosto
nesprávný.
Citované ustanovení §77 s. ř. s. zakládá právo soudu dokazováním ujasnit
nebo upřesnit skutkový stav věci, ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel,
ale také právo soudu důkazy provedenými a hodnocenými nad rámec zjistit nový či jiný
skutkový stav jako podklad pro rozhodování a porovnat jej s užitou právní kvalifikací,
kdy soud není vázán ani důkazními návrhy. Tedy může provést i další důkazy k úplnému
přezkoumání i co do stavu skutkového. Správní soud je přitom při přezkoumávání žalobou
napadeného rozhodnutí povinen posoudit a zhodnotit, zda správní orgán dostatečně zjistil
a objasnil skutkový stav, z něhož při rozhodování vycházel. Zjistí-li v tomto směru závažné
vady, zruší napadené rozhodnutí třeba i bez jednání (§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.).
Těmto svým povinnostem tak zůstal krajský soud hodně dlužen. Soud má bezesporu
právo posoudit a rozhodnout, které z navržených důkazů provede a které nikoliv, toto právo
jej však nezbavuje povinnosti odůvodnit, co jej vedlo k takovému závěru a z jakého důvodu
považoval provedení navrhovaného důkazu za nadbytečné. V přezkoumávané věci však soud
tímto způsobem nepostupoval. Bez dalšího totiž uzavřel, že jejich provedení není ze shora
uvedených důvodů vůbec přípustné a že k těmto důkazům přihlédnout nemůže. Víc se jimi
tedy nezabýval. Takovýto procesní postup soudu však považuje Nejvyšší správní soud
za zcela nepřijatelný, protože nemá oporu v soudním řádu správním. Navíc se,
jak z uvedeného vyplývá, opírá o zcela chybné právní závěry krajského soudu týkající se jeho
možnosti provádět dokazování.
Vždyť jedním z cílů reformy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 bylo naplnit
požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Tedy aby věci
„občanských práv a závazků“, o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, byly projednány
způsobem, který judikatura Evropského soudu pro lidská práva označila termínem plná
jurisdikce. Tento pojem znamená, že soud posuzuje nejen zákonnost správního rozhodnutí,
ale i skutkovou stránku věci, tedy má možnost dokazování a může zavázat správní orgán
při zrušení jeho rozhodnutí názorem soudu nejen na otázky právní, ale i na otázky skutkové.
Právní závěr krajského soudu, že nemůže provést důkazy navržené žalobcem v žalobě, pokud
jejich provedení žalobce nenavrhnul již v průběhu správního řízení, je s uvedeným principem
plné jurisdikce v hrubém rozporu.
Krajský soud tak zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé. Již pro tento důvod proto musel Nejvyšší správní soud žalobou
napadený rozsudek dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu
řízení, protože v případě takového pochybení soudu není dokonce vázán důvody kasační
stížnosti (§109 odst. 3 s. ř. s. ). V důsledku toho se nemohl zabývat ostatními žalobními
námitkami, protože by to za situace neúplně zjištěného skutkového stavu věci bylo předčasné.
V dalším řízení tedy krajský soud rozhodne, které z navržených důkazů provede
a které nikoli, přičemž jediným kritériem pro takové rozhodnutí bude otázka nadbytečnosti
provedení takových důkazů pro zjištění skutkového stavu věci. Nejvyšší správní soud
opakuje, že ustanovení §77 s. ř. s. zakládá nejenom pravomoc soudu dokazováním upřesnit,
jaký byl skutkový stav, ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel,
ale také pravomoc dalšími důkazy provedenými a hodnocenými nad tento rámec zjistit nový
skutkový stav jako podklad pro rozhodování soudu v rámci plné jurisdikce. Přitom soud zváží
rozsah doplňování dokazování tak, aby nenahrazoval činnost právního orgánu.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že z obsahu navrhovaných důkazů
(posouzení autorizované osoby P., a. s., ze dne 18. 4. 2002, znalecký posudek Ing. V. L.
ze dne 26. 3. 2002 a znalecký posudek Ing. M. K. ze dne 20. 3. 2002) lze dovodit, že směřují
k objasnění skutkového stavu věci a s jejich závěry by se soud, případně správní orgány,
měly v rozhodnutí ve věci vypořádat. Podstatné je, aby byla dodržena základní zásada
důkazního řízení, tedy dostatečné a úplné zjištění skutkového stavu věci, které vytvoří
nezbytný předpoklad jejího správného právního posouzení.
V dalším řízení je krajský soud právním názorem Nejvyššího správního soudu vázán
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. června 2006
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu