ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.5.2017:76
sp. zn. 1 As 5/2017 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu sl ož e né m z př e dse dk y ně JUDr. Marie Ž iško vé
a soudc ů JUD r. L e nk y Ka ni ov é a JUDr. Filipa Di e nst bi e r a v právní věc i ž al obc e : BONVER
WIN, a.s., Cholevova 1530/1, Ostrava - Hr a bův k a , zastoupený JUDr. St a nisla ve m
Dv oř ák e m, P h.D ., LL. M. , adv ok át e m se sí dl e m P obř e ž ní 394/12, P raha 8, proti ž al ov ané mu:
Ministerstvo financí, L e t e nsk á 525/15, P r aha 1, o ž a l obě proti r oz hodnut í m ž al ov ané h o ze dne
5. 8. 2014, č . j. MF-9418/2014/34-2901- RK, č . j. MF-124774/2013/34-2901-RK,
ze dne 24. 10. 2014, č . j. MF-35053/2014/34-2901- RK, č . j. MF-36768/2014/34-2901- RK,
č . j. MF35640/2014/34_2901- RK, ze dne 4. 12. 2014, č . j. MF-36766/2014/34-2901-RK, v ř í zení
o k asač ní st í ž nost i ž al ob c e proti r oz sudk u M ě st sk é ho soudu v P r a ze ze dne 1. 12. 2016,
č . j. 11 Af 45/2014 – 225,
takto:
I. Roz sude k M ě st sk é ho soudu v P r a ze ze dne 1. 12. 2016, č . j. 11 Af 45/2014 – 225,
se zrušuje a v ě c se vrací t omut o soudu k dal ší mu ř íz e ní.
II. Žal obc i se vrací zaplacený soudní popl a t e k za ř í zení o k asač ní st í ž nost i ve výši
5.000 Kč , kt erý bude vyplacen z ú č t u Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moc i tohoto r oz sudk u.
Odůvodnění:
I. Vymezení v ěci
[1] Tato v ě c se t ý k á zrušení ž al obc ov ý c h povolení k provozování loterií a jiných podobný c h
her v provozovnách nacházejících se v šesti obc í c h Če sk é r e publ i k y . Konk r é t ně jde o povolení ve
mě st e c h: P r a ha, Nový Bor , Kopř i v ni c e , L it vínov, Frýdlant nad Ostravicí a Ost r av a. O k ol nost i
zrušení všech povolení jsou obdobné , proto je soud bude r e k api t ul ov at spol e č ně .
[2] Šest v y j me n ov aný c h ob c í př ija lo mí st ní úpravu provozování hazardu na hracích
aut omat e c h. Z působ úpravy by l v r ůz ný c h obc í c h r ůz ný – od pl ošné ho zák a zu na úz e mí c e l é
obc e , př e s taxativní v y j m e nov ání adres, k de se loterie provozovat smí , až po v y j me nov ání mí st ,
k de se provozovat ne smí (podrobně ke z působu v y me z e ní zák a zu v jednotlivých obc í ní ž e ) .
[3] V r e ak c i na př i j at ou obe c ní úpravu ž al ov aný st ě ž ov at e l i podle §50 odstavce 3 z á k ona
č . 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobný c h hrách (dále jen „ zák on o l ot e r i í c h“ ) ode br a l
povolení k provozování hracích aut o mat ů ve v y j me nov aný c h obc í c h. Z o dův odně ní rozhodnutí
vyplývá, že př i st oupi l ke zrušení povolení z dův odu jejich rozporu s obe c ně z áv az ný mi
v y hl ášk ami daných obc í, č í mž by l na pl ně n §43 odstavec 1 z á k ona o l ot e r i í c h. P r oti u v e de ný m
r oz hodnut í m podal ž al o bc e r oz k l a dy , o k t e r ý c h rozhodl mi ni st r financí ž a l obou nap ade ný mi
r oz hodnut í m i vždy t ak , že r oz kla d z am í t l a napade n é rozhodnutí ja ko v ě c ně spr á v né pot v r di l .
[4] Žal obc e se ná sl e dně proti r oz hodnut í m mi ni st r a br á ni l ž a l obou. M ě st sk ý soud žal o bu
z amí t l . D ov odi l , že správní orgány posoudily v ě c spr á v ně a v souladu se z ák one m. Odk áz al
na j udi k a t ur u Ústavního soudu, z ní ž plyne pr a v om oc obc í regulovat loterie a jiné podobné hr y .
Odmí t l , že by ž al obc e v ny ně j ší v ě c i mě l ja ké koliv l e g i t i mní o č e k áv ání br ání c í zrušení pov ol e ní .
L i st i na z ák l adní c h práv EU se na ny ně j ší v ě c ne a plikuje , pr o t ož e se zde v ůbe c neuplatní právo
EU . Žal obc e není osobou vy už íva jíc í v dané m př í pa dě sv obody pohy b u osob, zboží a sl už e b.
M ě st sk ý soud ne ř e ši l ani údajný rozpor zák on a č . 300/2011 Sb., k t e r ý m by l z m ě n ě n zák on
o loteriích, s pr áv e m EU ( k onk r é t ně ot áz k u jeho př i je t í a ne dost at k y n ot if ika č ního pr oc e su) ,
ne boť sporná obe c n ě závazná v y hl ášk a obs t oj í i be z z moc ně ní z ák one m o l ot e r i í c h.
K namí t aný m pr oc e sní m v adám správního řízení uvedl, že zahájení ř í zení se souč a sný m
pouč e ní m o m ož nost i se se z námi t s p odk l a dy pro rozhodnutí, by l o v da né m př í pa dě v poř á dk u.
V oka m ž iku zahájení správního ř ízení t ot i ž již existovaly všechny pok l a dy pro vydání r oz hodnut í .
[5] Žal obc e rozsude k mě st sk é ho soudu napadl k as ač ní st í ž nost í, k t e r ou Nejvyšší správní
soud shledal dův odnou a r oz sudk e m ze dne 20. 1. 2016, č . j. 1 As 297/2015 – 77, r oz sude k
mě st sk é ho soudu pro ne př e z k oum a t e l nost z r uši l . Nejvyšší správní soud se s mě st sk ý m soude m
ve více bode c h ztoto žni l: i) na v ě c se ne a pl i k uj e právo EU ; ii) ot áz k a not if ika c e z á k ona
č . 300/2001 S b. je pro projednávaný př í pa d ne r oz hodná ; iii) ode br á ní licence k provozování
hazardních her pro rozpor s obe c n ě závaznou v y hl á šk ou ne př e dst a v uj e zásah do l e g i t i mní ho
oč e k áv ání s ubj e k t u dr ž í c í ho licenci, ani není nepr opor c i oná l ní m opat ř e ní m; iv) ž al ov aný
se nedopustil procesního poc hy be ní t í m, že spojil jednotlivá oz náme ní o zahájení ř í zení s výzvou
k návrhu důk a z ů a výzvou st ě ž ov a t e l e dle §36 správního ř ádu k v y j ádř e ní se ke v še m p odk l a dům
pro rozhodování ve v ě c i . Všechny uv e de né body k asač ní st í ž n ost i shledal Nejvyšší správní soud
ne dův odný m i .
[6] Nejvyšší správní soud ni c mé ně m ě st s k é mu soudu v y t k l opom e nut í ně k t e r ý c h ž a l obní c h
bodů. Jednalo se k onk r é t ně o i) otá zku di sk r i m i na č ní ho c har ak t e r u obe c ně závazných v y hl áše k ;
ii) námi t k u n e př í pust né z mě ny př e dm ě t u správního ř íz e ní; a i ii) námi t k u ne dodr ž e ní l e g i s v ak anč ní
l hůt y v př í p a dě obe c ně zá vazné vy hlá šky mě st a L it vínov. K bodu i) Nejvyšší správní soud
mě st sk é mu soudu př i pom ně l povinnost soudů př e d apl i k ac í posuzovat k až dou obe c ně závaznou
vy hlá šku i ndi v i duá l ně z hl e di sk a k r i t é r i í stanovených úst av n í m poř á dk e m a zák on y (nález
Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. P l. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315) . Neplyne-li
dův od př i je t í ur č i t é regulace v k onk r é t ní c h mí st e c h obc e ve vyhlášce je dnoz na č ně z ok ol nost í , je
na obc i , k t e r á obe c n ě závaznou vy hlá š ku vydala, a by př e d sou de m racionální a neutrální dův ody
př e de st ř e l a a obhá j i l a . S oud na z ák l adě t ak ov ý c h dův odů m usí posoudit, zda obe c nejednala
l i bov ol ně č i di sk r i mi nač ně , z ař adi l a-li ž a l obc ov u adresu do mí st , k de se loterie provozovat ne smí .
Dál e Nejvyšší správní soud dal mě s t sk é mu soudu pok y n, a by se v př í pa dě apl i k ac e v y hl áše k
z abý v al t í m, zda ne podl é ha j í not i f i k ač ní povinnosti dle smě r ni c e E v r opsk é ho P ar l ame nt u a Rady
98/34/E S ze dne 22. 6. 1998 o postupu př i posk y t ov á ní i nf or mac í v obl a st i nor e m a t e c hni c k ý c h
př e dpi sů Úř. v ě st . L 204, 21. 7. 1998, s. 37-48, Z vl. vy d.: 13/020, s. 337 (dále jen „ smě r ni c e ” ) .
[7] V návaznosti na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu mě st sk ý soud v záhlaví
uv e de ný m r oz sudk e m ž a l obu opě t ja ko ne dův odnou z amí t l . Při posuzování apl i k ov at e l nost i
pok r a č ov á ní 1 As 5/2017 - 77
obe c ně závazných v y hl áš e k soud r oz dě l i l obe c ně záv a zné vy hlá šky do dvou sk upi n. K úpr a v ě
ve Frýdlantu nad Ostravicí, v Nové m Bor u a v L it vínově uvedl, že z ák az provozování loterií
na c e l é m jejich úze m í není zneuži tím pr av omoc i . D r uhá sk u pi na obc í – Ostrava, K opř i v ni c e
a P r aha – reguluje provozování hazardních her na úz e mí dle úz e mní c h a č as ov ý c h hle dis e k. S oud
uvedl obe c nou max i mu, že regulace zasáhla všechny provozovatele stejnou mě r ou.
P r ov oz ov at e l é , k t e ř í s o me z e ní mi nesouhlasí, m ohou př e mí st i t sv é provozovny do jiných
loka lit . Úprava v Ost r av ě j me nuj e e x pl i c i t ně ja ko z ak áz anou lo ka lit u nádr až í , c ož je poc hopi t e l né
– budov a je ne př e t r ž i t ě ot e v ř e na a je nut né t am zajistit be z pe č nost , toto mí st o je t aké č ast o
spojeno s dr obnou kr im i na lit ou. Dál e Ostrava v y j me nov áv á mě st sk é obv ody , k de je provozování
loterií pl ošně z ak áz áno a obv ody , k de je provozování loterií povoleno pouze od 10 do 22 hodin,
c ož je odův odně no ve lký m m nož st v í lidí v t ě c ht o obl ast e c h v tuto dobu, a proto i p ot ř e bou
z v ý še né sociální k ont r ol y regulovaných č i nnost í . O hl e dně Ko př i v ni c e soud odk áz al na nález
t ý k aj í cí se regulace ve F r ant i šk ov ý c h Lázních, podle k t e r ého so ust ř e dě ní do obj e k t ů, k t e r é k t om u
spl ňuj í z á k onné podm í nk y , není di sk r i m i na č ní . O hl e dně regulace v P r a ze soud uvedl, že ome z uj e
loka lit y se zvýšenou k onc e nt r ac í pr obl é mov ý c h os ob a z v ý še ný m v ý sk y t e m t r e st né č i nno st i .
[8] K not if ika ci obe c ně závazných v y hl áš e k mě st sk ý soud uvedl, že obe c ně závazná v y hl ášk a
ja ko t ak ov á ne na pl ňuj e definici t e c hni c k é ho př e dpi su, k dy ž není de iure ani de facto závazná
v c e l é m č l e n sk é m st át ě , ani na jeho v ě t ší č ást i , a z uv e de né h o cíle je z ř e j mé , že její úz e mní
působnost je nat ol i k ome z e ná, že není ani schopna naplnit cíle t é t o smě r ni c e . P r ot o není nutno
o její existenci i nf or m ov a t ani E v r opsk ou k om i si ani ostatní nor mal i z ač ní orgány uv e de né
v př í l ohá c h I a II t é t o sm ě r ni c e .
[9] Žal obc e (dále jen „ st ě ž o v at e l “ ) podal proti r oz sudk u mě st sk é ho soudu obsá hl ou k asač ní
st í ž nost . Ob sah k asač ní c h ar g ume nt ů a v y j ádř e ní ž al ov ané ho k ni m bude v z áj mu př e hl e dnost i
dále r oz e br á n v č ást i II odův odně ní .
II. Právní názor Nejvyššího správního soudu
[10] Kasač ní st í ž nost je pr oj e dnat e l ná.
[11] K př í pust nost i k asač ní st í ž nost i soud uvádí, že podle §104 odst . 3 pí sm . a) s. ř. s.
„je kas ačn í s tí ž n o s t n ep říp us tná proti roz h odnutí , j í mž soud rozhodl z n ovu po té , kdy jeho p ův o d ní r o z h o dn u tí
bylo zruš eno Ne j v y š š í m s p r áv n í m s o u de m; to n e pl atí , je-li jako d ů vod kas ač n í s tí ž n o s ti namí tá no , ž e se soud
neřídil z áv a z n ý m prá vním n áz o r e m Ne j v y š š í h o s pr áv n í h o soudu.“
[12] U st a nov e ní §104 odst . 3 pí sm . a) s. ř. s. je nutno v souladu s ustálenou j udi k a t ur ou
interpretovat t ak , že br á ní Ne j v y šší mu spr á v ní m u soudu v t om, aby se v ř í zení o opa k ov a né
k asač ní st í ž n ost i za ne z m ě ně né ho sk u t k ov é ho a právního stavu v y j adř ov al k námi t k ám, k t e r é ve
sv é m dř ívě jš ím r oz sudk u oz nač i l za ne dův odné , ne boť t ak é t í mt o z áv ě r e m sv é ho př e dc hoz í ho
r oz sudk u v da né v ě c i je v áz án. V o pa k ov a né k asač ní st í ž nos t i m ůže úč as t ní k ř í zení napadnout
je di ně nesprávnou realizaci zá va znéh o právního názoru č i p ok y nu a z áv ě r y z ní vyplývající,
př í pa dně z poc hy bni t ot áz k y , k t e r é ne m ohl y bý t př e dmě t e m první k asač ní stížnosti ( sr ov . usnesení
ze dne 22. 3. 2011, č . j. 1 As 79/2009 - 165, č . 2365/2011 Sb. N SS, bod 28; nález Ústavního
soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, N 119/37 SbNU 519) .
[13] S t ě ž ov at e l v k asač ní st í ž n ost i uvádí se dm námi t e k : i) na v ě c nelze a plikova t §43 odst . 1
z á k ona o lot e r iíc h; ii) na v ě c se a plikuje právo EU ; iii ) je dnot livé obe c ně z áv az né vy hlá šky jsou
v rozporu se z ák one m a nelze je apl i k ov at ; iv) obe c ně z áv az n é vy hlá šky nelze a plikova t i proto,
že ne by l y no t if iková ny E v r opsk é kom isi; v) zrušení povolení by l o neproporcionální a porušující
l e g i t i mní oč e k áv ání st ě ž ov at e l e , st ě ž ov at e l ne m ohl v ě dě t , že hrací zař í zení pr ov oz ov a né
na z ák l adě povolení m ohou bý t př e dmě t e m obe c ní r e g ul ac e ; a vi) procesní postup spoč íva jíc í ve
spojení výzev dle §36 odst . 1 a 3 a §136 odst . 3 správního ř ádu by l c hy bný .
[14] Námi t k y i ) , ii ) , v) a vi) jsou ne př í pust né . Nejvyšší správní soud t ot i ž tyto n ámi t k y
k př e dc hoz í k asač ní st í ž n ost i st ě ž ov at e l e posoudil a neshledal je dův odný m i . S oud již uvedl,
že právo EU se na danou v ě c neuplatní, a proto lze §43 odst . 1 z á k ona o loteriích na v ě c
aplikova t ( odst . 27-33 př e dc hoz í ho r oz sudk u NS S ) . Dál e již soud uvedl, že zrušení povolení dle
c i t ov ané ho ustanovení je proporcionální, ne boť nad st ě ž ov a t e l ov ý m pr áv e m podni k a t př e v až uj e
právo obc í na sa m ospr á v u ( odst . 45) . L e g i t i mní oč e k áv ání st ě ž ov at e l i vz ni k nout ne m ohl o, ne boť
si st ě ž ov atel muse l bý t v ě dom existence §43 odst . 1, a tedy i mož n o st i zrušení povolení,
nastanou-li ok ol nost i vy luč ujíc í provoz herního z ař í z e ní ( odst . 44) . S t e j ně t ak soud již rozhodl,
že procesní postup ž al o v ané ho, spoč íva jíc í ve spojení více úk onů st ě ž ov at e l i, st ě ž ov at e l i
do procesních práv nezasáhl ( odst . 48 a 49) .
[15] Zbý v á posoudit námi t k y iii) a iv) . V o bou př í pade c h st ě ž ov at e l dovozuje
ne a pl i k ov a t e l nost obe c ně závazných v y hl áše k . V pr v ní m př í p a dě z dův od u jejich ne z á k onnost i ,
v dr uhé m př í pa dě z dův odu ne spl ně ní povinnosti jejich not i f i k ac e E v r opsk é k om i si . K uv e de ný m
dv ě ma námi t k ám t ý k aj í c í m se všech obe c ně závazných v y hl áše k st ě ž ov at e l př i dá v á další dv ě , dílč í,
t ý k aj í c í se k onk r é t ní c h o be c ně závazných vy hlá še k: L it vínov stanovil úč i nnost obe c n ě záv a zn é
vy hlá šky v rozporu se z ák one m v den vyhlášení a úprava v Ost r av ě dle sv é ho textu nereguluje typ
hracího aut o matu, k t e r ý s t ě ž ov at e l pr ov oz ov a l .
[16] S oud z níže v y l ož e ný c h dův odů dospě l k z áv ě r u, že k asa č ní s t í ž nost je dů v odná . Nejprve
se v ě nov al otázce obsa hov é ho souladu obe c ně závazných v y hl áše k s pr áv ní mi př e dpi sy vyšší
právní síly ( č ást II.A) . N á sl e dně posoudil ot áz k u sp l ně ní jejich n ot i f i k ač ní povinnosti (II.B ) a dílč í
námi t k y t ý k a j í c í se úpravy v L it vínově a Ost r av ě (II.C) .
II.A. O bs ah o v ý soulad o be cn ě z áv az n ý ch v y h l áš e k s p ráv ní mi př e dpi s y v y š š í p ráv ní s íly
[17] S t ě ž ov at e l má za to, že ž á dná ze šesti obc í př e d mě st sk ý m soude m ne př e de st ř e l a
a ne obhá j i l a dův ody regulace obsa ž e n é v obe c n ě závazných v y hl ášk ác h. M ě st sk ý soud je proto
ne mě l a plikova t .
[18] Žal ov aný ve v y j ádř e ní uvedl, že mu ne př í sl uší z k oumat d ův ody , k t e r é vedly obc e
k v y me z e ní mí st , k de se loterie provozovat ne smí . D ův ody př e d soude m obc e ale j a sně
pr ok áz al y .
[19] O bdobně ja ko mě st sk ý soud má Nejvyšší správní soud za to, že obe c ně záv a zné vy hlá šky
lze př i jejich posuzování r oz dě l i t na dv ě hlavní sk upi ny – ty s pl ošný m zák a ze m p ůsobí c í m
na úz e mí c e l é obc e a ty, k t e r é z a ka z ují provozování loterií pouze na ně k t e r ý c h mí st e c h obc e .
P odl e tohoto dě l e ní se odvíjí i st r uk t ur a následujícího posouz e n í .
[20] Obe c ně zá v azné v y hl ášk y obc í Nový Bor , L i t v í nov a Frýdlant nad Ostravicí z ak az uj í
provozování loterií na c e l é m úz e mí ob c e . P odl e st ě ž ov at e l e i v t ak ov é m př í pa dě m usí obc e uv é st
racionální a neutrální dů v ody , st e j ně ja ko dův od pro t ak t o př í sné ome z e ní ; t omu v šak nedostály .
Nejvyšší správní soud tento názor ne sdí l í .
[21] P l ošná regulace na úz e mí obc e není ze sv é podstaty diskr im ina č ní. Je z ní z ř e j mý le g it im ní
z ámě r obc e – v y mý t i t provozování loterií z úz e mí obc e . P r av o moc obc í zcela zak á za t hazardní hry
na sv é m úz e mí vyplývá ze z á k ona i z ústavního poř á dk u a je potvrzena Ú st av ní m soude m
pok r a č ov á ní 1 As 5/2017 - 78
(§50 odst . 4 z á k ona o loteriích, §10 pí sm . a) z á k ona o obc í c h, nález Ústavního soudu ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. P l. ÚS 56/10, N 151/62 S bNU 3 15) .
[22] V př í pa dě pl ošné ho zá ka zu př i t om není m ož né uv až ov at , že by šlo o z ák az z v ý hodňuj í c í
ně k t e r é provozovatele p ř e d jiný m i. P l ošný z ák az me z i je dn ot l i v ý mi provozovateli nerozlišuje,
př í m o, ani sv ý m dopa de m . N ikdo hrací aut omat y provozovat ne můž e, a to ať již je př e d př i je t í m
úpravy provozoval, ne b o pok ud by mě l v úmy s l u po je jím př i je t í provoz z ah áj i t . S k ut e č nost ,
že a kt ivní provozovatel é budou muse t v důsl e dk u úpravy provoz uk onč i t , je ne z by t ný m
důsl e dk e m úst a v ně g ar a nt ov ané m o ž nost i obc e hazardní hry na ú z e mí zcela zak áz at . Obe c
př i t om př i v ý k onu tohoto práva ne p ouž í v á žádn é rozlišovací k r i t é r i um. Všechny sub je k t y , k t e r é
lze zahrnout pod osobní rozsah právního př e dpi su, maj í st e j né podm í nk y . V t ak ov é m př í pa dě
princip rovnosti porušen ne ní . O nerovnost by se m ohl o jednat pouze tehdy, pok ud by ur č i t á
sk upi na osob mě l a jiné p odm í nk y , ne ž sk upi na jiná (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1996,
sp. zn. P l. ÚS 47/95, N 25/5 S bNU 2 09) . K t omu ov še m v př í pa dě pl ošné h o zák a zu ne d oc ház í .
[23] U v e de ný názor př i t om navazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ve k t e r é m
soud shledal v souladu se zá kaze m diskr im ina c e plošný zák a z p ř i j at ý mě st e m L i t omy šl ( r oz sude k
ze dne 14. 7. 2016, č . j. 5 As 199/2015 – 44) .
[24] L ze proto uz av ř í t , že úprava obe c ně zá v a zné vy hlá šky obc í Nový Bor , L it vín ov a Frýdlant
nad Ostravicí ne odův odně nou nerovnost ne z ak l ádá .
[25] Zbý v á posoudit úpravu dr uhé sk upi n y obc í – obc í , k t e r é z ak áz al y ( ne bo na opa k pov ol i l y )
provozování leoterií pouze na v y br aný c h mí st e c h . U všech t ř e c h obc í má soud za to, že v ř í zení
př e d mě st sk ý m soude m dosud ne př e dl ož i l y dost a t e č né a racionální ar g ume nt y , k t e r é by o z ř e j mi l y ,
že nejednaly př i z ař az e n í adresy, na k t e r ý c h st ě ž ov at e l hrací aut omat y provozuje, l i bov ol ně
č i di sk r i m i na č ně .
[26] S oud se ne j dř í v e bude v ě nov at spol e č ně úpr a v ě v P r a ze a Ostrav ě, ne boť obě obc e
př i st oupi l y ke z působu regulace obdobně . Násl e dn ě se bude v ě nov a t úpr a v ě v Kopř i v ni c i .
[27] V y hl ášk a hlavního mě s t a P r ahy ( č . 10/20 13) v §1 uvádí, že loterie m ohou bý t
provozovány pouze na mí st e c h uvedených v př í l oz e k t é t o vyhlášce . V §2 pak stanoví,
že provozování loterií na mí st e c h uvedených v p ř íloz e k t é t o vyhlášce je m ož né pouze v č ase ,
k t e r ý je u k onk r é t ní ho mí st a uv e de n. P ř í l oha v y j me nov áv á 324 adres (ulic s č ísly popi sný m i ,
r oz č l e ně ný m i dle mě st sk ý c h č ást í ) .
[28] Hlavní mě st o Praha ve v y j ádř e ní k vý z vě mě st sk é ho soudu uvedlo, že smy sl e m úpravy
by l o na pl ně ní polit ic ké ho zá vazku post upné ho sni ž ov á ní provozování loterií na úz e mí obc e .
Od r ok u 2008 do r ok u 2011 poč e t výherních hracích př í st r oj ů na úz e mí ob c e kle sl z 8358 k usů
na 4342 k us ů. Oproti př e dc hoz í úpr a v ě by l o ve vyhlášce v y pu št ě no ně kolik mí st , k t e r é navrhly
mě st sk é č ást i ( me z i ni mi i adresa, na k t e r é provozoval hrací aut omat y s t ě ž o v at e l – po z n. soudu) .
V y pušt ě ní b y l o nav r ž e no z dův odů, že na mí st ě ne by l y povoleny, př í pa dně provozovány, ž á dné
loterie a jiné podobné hry, ne m ov i t ost se nacházela v maj e t k u mě st a, provozovna se nacházela
v prostorách me t r a ne bo v bl í z k ost i z ák one m c hr áně ný c h b udov , u provozovny docházelo
k narušování v e ř e j né ho poř á dk u ne bo by l y evidovány st í ž nosti obč a nů. V ý bě r intenzity regulace
by l ponechán na jednotlivých mě st sk ý c h č ás t e c h. To odpovídá §46 odst . 1 a 2 z á k ona
č . 131/2000 Sb., o hla vním mě st ě P r a ze, dle k t e r é ho má P r aha povinnost př e de m projednat
s mě st sk ý mi č ást mi návrh z am ý šl e né h o právního př e dpi su a mě st sk á č ást má právo k př e dpi su
uplatnit př i pom í nk y . P ož adav k y mě st sk ý c h č ást í odr á ž í jejich pot ř e by . N ě k t e r é mě st s k é č ást i
př i st oupi l y k nul ov é toleranci loterií na jejich úze m í, jiné ne . Není povinností P r ahy regulovat
t ut é ž m at e r i i v t ot ož né m rozsahu na c e lém úz e mí o bc e .
[29] S t at ut ár ní m ě st o Ostrava v č l ánk u 1 na pa de né vy hlá šky uvedlo, že provozování loterií
je zak ázá no v t ě c ht o loka lit á c h:
- na úz e mí c e l é ho mě st sk é ho obv odu M or a v sk á Ostrava a Přívoz ,
- na úz e mí c e l é ho mě st sk é ho obv odu P ol a nk a nad Odrou,
- v mě st sk é m obv odu P or uba na ulici Hlavní t ř í da, A l šov ě námě st í a Ne z v al o v ě námě st í ,
- v mě st sk é m obv odu V ít kovic e na M ír ové m námě s t í , námě st í J iř ího z P odě br a d, na ulici
Halasova a ulici J e r e me nk ov a,
- v mě st sk é m obv odu Svin ov na ulici P e t e r k ov a č . p. 79 a 132 ( n ádr až í Svinov) .
[30] V č l ánk u 2 pak regulaci konkr e t iz ova lo z hl e di sk a č a sov é ho, a to t ak , že na územ í
mě st sk é ho o bv odu M ar i ánsk é Hory a Hulvá ky a mě st sk é ho o bv odu V ít kovic e m ohou bý t hrací
aut omat y provozovány pouze v době od 10:00 hodin do 22:00 hodi n.
[31] K vý z vě mě st sk é ho soudu statutární mě st o Ostrava uvedlo ja ko hlavní k r i t é r i um př i j at é
úpravy na pl ně ní pož a d a v k ů mě st sk ý c h obv odů . Tento postup naplnil právo na úz e mní
sa m ospr á v u. M ě st sk é obv ody jsou z nač n ě rozdílné – j ak co do poč t u oby v at e l , t ak
co do c har ak t e r u úze m í . Se znalostí mí st ní c h reálií mě l y obv o dy m ož n ost si stanovit racionální
a ne di sk r i m i na č ní dův ody a navrhnout úpravu provozování loterií na sv é m úz e mí .
[32] P odl e st ě ž ov at e l e př e v z e t í návrhu mě st sk ý c h č ást í ne z bav u je P r ahu povinnosti uv é st ,
na z ák l adě j a k ý c h kr it é r ií mě st sk é č ást i návrhy regulace z pr ac ov al y . P ouhé k onst a t ov á ní , že obe c
úpravu ve vyhlášce př e br al a od mě st s k ý c h č ást í , úst a v ní m pož a da v k ům na odův odně ní zal ožen é
nerovnosti ne v y hov uj e . Růz né r ežim y na jednotlivých mí st e c h nelze odův od ni t ani t í m, že úprava
dopadá na všechny subj e k t y st e j ně , j ak to č i ní mě st sk ý soud. Tato ar g ume nt ac e je úč e l ov á.
Z ne v ý hodně n je vždy sub je k t , k t e r ý na adrese loterie př e d jejich zák a ze m pr ov oz ov a l .
[33] O dův odně ní vy hl á šk y v Ost r av ě r ov ně ž pov a ž uj e za ne dost a t e č né , n e boť ne spe c i f i k uj e
použ i t á k r i t é r i a. Není z ř e j mé , pr oč by l y z ak á z ány adresy st ě ž ov at e l e M usor g sk é ho 880/5,
P odě br a dov a 740/23 a Š k r oupov a 1108/1 0. S t e j ně ja ko v př í pa d ě regulace v P r az e ,
ne di sk r i m i na č ní char ak t e r nelze dovodit z toho, že se regulace vztahuje na všechny subj e k ty
provozující l ot e r i e . Z v ý hodně ny jsou ty subj e k t y , k t e r é provozují loterii na obe c ně závaznou
v y hl á šk ou pov ol e né adr e se . A r g ume nt mě st sk é ho soudu o m ož nost i př e mí st i t sídlo je úč e l ov ý .
[34] K úpr a v ě v P r aze a Ost r av ě Nejvyšší správní soud uvádí ná sl e duj í c í . Obě obc e
odův odni l y obsa h vy hlá šky odk az e m na pož a da v k y mě st sk ý c h č ást í . V př í pa dě P r ahy m ě st sk á
č ást P r aha 10 – st e j ně ja ko č ást i ostatní – stanovila pouze v y br ané pov ol e n é adresy, me zi k t e r ý mi
st ě ž ov at e l ov a adresa n e ní . V př í pa dě Ostravy mě st sk á č ás t M or a v sk á Ostrava a P ř ívoz , k de
st ě ž ov at e l loterii provozoval, je provoz loterií z a k áz án pl ošn ě ; ostatní č á st i mě st a ma j í úpravu
t ot ož nou, ne bo v y j me nov áv aj í pouze n ě k t e r á mí st a, k de se provozovat aut o m at y ne smí .
[35] P ř e v z e t í ná v r hů mě st sk ý c h č ást í be z dalšího úpravu v obe c ně závazných v y hl ášk ác h
ne ospr a v e dl ňuj e . Odk az na po ž adav k y mě st sk ý c h č ást í je sice racionální z hl e di sk a p olit ic ké ho
procesu t v or by regulace, není v šak nu t ně racionální z hl e di sk a pr áv a. J e liko ž se polit ika a právo
ne kr y jí, nelze ani polit ic ké dův ody př i je t í ur č i t é úpravy z t ot ož ňov a t s dův ody ospr a v e dl ňuj í c í m i
ne r ov né zacházení s adresáty pr áv a. P ř e v z e t í ná v r hů mě st sk ý c h č ást í ne z ar uč uj e , samo o sobě ,
l e g i t i mnost r oz dí l né ho zacházení s adresáty právního př e dpi su. Ne v y l uč uj e své voli na st r aně
mě st sk é č ás t i , k t e r á by se ná sl e dně př e v z e t í m jejího návrhu do obe c ně z áv az né vy hlá šky př e ne sl a.
pok r a č ov á ní 1 As 5/2017 - 79
[36] S t e j ně t ak př e v z e t í ná v r hů mě st sk ý c h č ást í ne v y l uč uj e ne r ov né zacházení me z i subj e k t y
v jednotlivých č ást e c h obce . Rozhodující úr ov e ň pro posuzování diskr im in a č ní povahy obe c ní
úpravy je úr ov e ň c e l é o bc e . Obe c ja ko c e l e k je t í m, kdo má pr a v om oc loterie na sv é m úz e mí
r e g ul ov at . Právě obe c proto m usí z dův odni t , pr oč na ur č i t é m ú z e mí stanoví ur č i t ý r ežim odlišný
od úz e mí j i né ho. V t o mt o ohledu m ůže poc hopi t e l ně vycházet ze s k ut e č nost í o mí st ní c h
spe c i f i k ác h od mě st sk ý c h č ást í . V posl e dku ovšem m usí ve vyhlášce zvolit jednotný me t r pro
posuzování situace na c e l é m obe c ní m úz e mí . Rozdíly v jednotlivých č ást e c h o bce m usí
ve vyhlášce j ak o c e l k u vycházet z racionálních dův odů, nikoli v post oj e m k hazardu č i př í snost í
jednotlivých mě st sk ý c h č ást í. M ě st sk é č ást i nejsou t í m, k do by mě l pr a v om oc o regulaci hazardu
r oz hodov a t ; t í mt o subj e k t e m je na z á kla dě z á k ona obe c [ sr ov . §50 odst . 4 z á k ona o l ot e r i í c h;
§10 pí sm . a) z á k ona č . 128/2000 Sb., o obc í c h ( o be c ní z ř í z e ní ) ]. O dův odně ní P r ahy a Ostravy
pouhý m odk az e m na pož a da v k y mě st sk ý c h č ást í je proto ne dost at e č n é .
[37] P r aha mi moto dále v y j me nov áv á ř adu dův odů, k t e r é mě st s k é č ást i vedly ke vznesení
jednotlivých pož a da v k ů: na mí st ě ne by l y povoleny, př í pa dně provozovány, ž á dné loterie a jiné
podobné hry, ne m ov i t ost se nacházela v maj e t k u mě st a, provozovna se nacházela v prostorách
me t r a ne bo v bl í z k ost i z ák one m c h r áně ný c h bu dov , u provozovny docházelo k narušování
v e ř e j né ho poř á dk u ne bo by l y evidovány st í ž nost i obč a nů. Z tohoto m nož st v í obe c ný c h dův odů
ov še m není z ř e j mé , zda ně k t e r ý z nich, a popř í pa dě k t e r ý , naplnila adresa, na k t e r é mě l st ě ž ov at e l
provozovnu. J ak uvedl Ústavní soud, soud m usí př i apl i k ac i vy hlá šky bý t schopen posoudit, „zda
obec z a ř az e n í m té kte r é n e movitos ti do textu v y h l áš ky n e je dn al a lib ovoln ě či di s kr i mi n ačn ě“ (nález ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. P l. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315) . To ov še m př i v y j me nov ání ř ady
obe c ný c h kr it é r ií, je jic hž na pl ně ní není samo o sobě v k onk r é t ní m př í pa dě ov ě ř i t e l né , není
z ř e j mé . Obe c proto mus í uv é st k r i t é r i a, kt e r ý mi se př i úpr a v ě ř ídila , a to t ak ov ý m z p ůsobe m ,
že bude v k onk r é t ní m p ř í pa dě apl i k ac e kr it é r ií o bje kt ivně ov ě ř i t e l ná. P ak teprve bud e m ožn é
posoudit, zda úprava je souladná s pr i nc i pe m rovnosti a z ák az e m l i bov ůl e . Tato kr it é r ia
by i de ál ně m ě l a bý t uvedena již v doprovodných dok ume nt e c h k obe c ně záv a zný m vy hlá šká m,
ve smy sl u c i t ov ané ho nálezu lze ni c mé ně ak c e pt ov at , i pok ud je obc e př e de st ř ou až ná sl e dně
v soudní m řízení.
[38] A r g ume nt ac e mě st sk é ho soudu – že se nejedná o ne r ov né zacházení, ne boť podm í nk y
jsou pro všechny subj e k t y st e j né a že se m ohou pr ov oz ov a t e l é na zakázaný c h adresách p ř e sunout
jina m – obc há z í povinnost k l ade no u na ob c e Ú st av ní m soude m , r e sp. i Ne j v y šší m sprá vním
soude m v př e dc hoz í m r o z hodnut í . Je z ř e j mé , že se pr ov oz ov a t e l é m ohou p ř e st ě hov at a že k a žd ý
na z ak áz ané adrese má za kázá no aut o mat y provozovat a že k až dý na jiných dovolených adresách
je může dál pr ov oz ov a t . Zak áz ání provozu hracích aut omat ů na ur č i t é adrese ale nutí subj e k t
provozující loterie v t omt o mí st ě k př e mí st ě ní, c ož mu př i ná ší další nák l ady . Rov ně ž t í m př i c ház í
o klie nt e lu, k t e r á je vázána na m í st o provozování loterií a dána z v y k e m chodit k t omu
k onk r é t ní mu pr ov oz ov a t e l i . M ož nou nerovnost z působuj e pr áv ě tento dopad – ně k t e r é subj e k t y
nák l ady na st ě hov á ní a ztrátu klie nt e ly budou muse t v důsl e dk u obe c ně záv a zné vy hlá šky né st ,
jiné ne . Tato nerovnost je př i t om nut ný m a př i j at e l ný m důsl e dk e m obe c ní úpravy mí s t
provozování loterií, ne s mí ale b ý t l i bov ol ná , t j . z al ož e ná na subje kt ivníc h dův ode c h t v ůr c e
právního př e dpi su. Musí bý t racionální a obje kt ivně odův odně ná .
[39] Nevyhovující je i poslední posuzovaná obe c ně závazná vy hlá š ka mě st a Ko př i v ni c e . Tato
obe c zaká zal a provozování výherních aut omat ů pouze v mí st e c h v y z nač e ný c h v př í l oz e v y hl ášk y .
P ř í l oha stanovila 19 adres (ulice a č íslo popi sné ) . Čl áne k 2 pak stanovil, že sá z k ov é hry lze
na mí st e c h uvedených v č lá nku 2 provozovat pouze v č ase od 17 do 1 hodi ny . S dě l e né kr it é r iu m
úpravy by l stav, k t e r ý ve mě st ě fungoval př e d př ije t ím v y hl áš k y . M ě st o c ht ě l o z ame z i t vz niku
nových mí st provozování lot e r ií.
[40] P odl e st ě ž ov at e l e kr it é r ium tzv. stop-stavu ne odův odňuj e z ák az provozu loterií na adrese
L ubi na par c . č . 41/263, na k t e r é mě l st ě ž ov at e l povolení a provozoval t am loterie i př e d př ije t ím
obe c ně záv a zné vy hlá šky . U v e de né kr it é r ium by mu na opa k další provozování loterií zar učovalo.
Regulaci obe c ně závaznou vy h lá škou v Kopř i v ni c i nelze p ř i podobňov a t k situaci
ve F r ant i šk o v ý c h L áz ní c h posuzovanou Ú st av ní m soude m, j ak to č i ní mě st sk ý soud.
Ve F r ant i šk ov ý c h L áz ní c h se povolený provoz loterií soust ř e dil na je di né mí st o ve mě st ě
do k asi na. M ě st o Kopř i v ni c e povolilo provoz loterií na 19 adresách, k de se nacházejí j ak k asi na,
t ak herny, restaurace i bar y .
[41] Nejvyšší správní soud dává za pravdu st ě ž ov a t e l i . Obe c Ko př i v ni c e sdě l e né kr it é r ium
sama ne dodr ž e l a . Kopí r o v a l a-li vy hlá ška „ s tav , kte r ý ve mě s tě fu n g ova l i př e d př ij e tím v yh l áš ky“, a b y lo-li
je di ný m z á mě r e m z am e z e ní vz niku nových mí st , pak by n e by lo m ožn é na z ák l ad ě vy hlá šky
o de bí r at licenci st ě ž ov at e l i , s odův odn ě ní m , že no v ě na mí st ě , k de loterie provozuje, vy hlá ška
provozování loterií z a pov í dá .
[42] S t r an obe c ně závazných v y hl áše k dr uhé sk upi ny obc í – Ostravy, P r ahy a Ko př i v ni c e – lze
uz av ř í t , že obc e ne př e d lož ily racionální ar g ume nt y , k t e r ý mi by odův odni l y , pr oč právě jim i
uvedená mí st a v obci maj í odlišný re ž im od mí st jiných . Právní úpravu obc í z tohoto dův odu,
pok ud v na va z ujíc ím ř íze ní př e d mě s t sk ý m soude m obc e sv é dův ody nedoplní, není m ož né
a plikova t .
[43] Nejvyšší správní soud výše uv e de ný m náz or e m nepopírá právo obc í na sa m ospr á v u,
v k onk r é t ní m př í pa dě projevující se m ož nost í stanovit mí st ní úpravu provozování loterií
na úz e mí ob c e . Tento z á k l a dní princip uspoř á dá ní státu ctí, z ár ov e ň ov še m dohl í ž í i na to, aby
ne z vy kle k o nk r é t ní mí st ní úprava př í mo zasahující k onk r é t ní m subj e k t ům do jejich práv, by l a
postavena na obje kt ivníc h, racionálních a ne di sk r i mi nač ní c h dův ode c h, a ne by l a pr oj e v e m
ne odův odně né libovůle č i ne r ov né ho z ac há z e ní .
II.B. O táz ka n e do dr ž e ní ř ád n é h o n otifik a č n íh o pr o ce s u o be cn ě z áv a z n ý ch v y h l áš e k
[44] D r uhou námi t k ou st ě ž ov at e l v y t ý k á mě st sk é mu soudu ne spr á v né z áv ě r y stran not i f i k ac e
obe c ně závazných v y hl áš e k ja ko t e c h ni c k ý c h př e d pi sů dle smě r ni c e . S mě r ni c e definuje technic ké
př e dpi sy ve dr uhé č ást i č lá nku 1 odstavce 9 ja ko př e dpi sy č l e nsk ý c h st át ů, k t e r é z ak az uj í v ý r obu,
dovoz, prodej ne bo použ í v á ní ur č i t é ho v ý r obk u ne bo z ak az u j í po s ky to v án í nebo vy u ž ívá n í urč i t é s l už by
ne bo usazování posk y t ov at e l e sl už e b. Rozsah r e g ul ov a né ho úz e mí není pro spl ně ní definice
důl e ž i t ý . Tuto č ást definice t e c hni c k ý c h př e dpi sů mě st sk ý soud opom ně l . Obe c ně z áv az né
vy hlá šky proto nelze a plikova t .
[45] Žal ov aný k t omu uvádí, že d e f inič ním zna k e m t e c hni c k é ho př e dpi su je jeho platnost
v c e l é m č l e n sk é m st át ě n e bo v jeho v ě t ší č ást i . P odl e Ú ř e dní ho vě st níku EU ze dne 31. 5. 2006,
č . C 127/07 se not if ikují př e dpi sy centrálních úř a dů a kr a jů . Praha regulovala loterie jako obe c ,
ne ja ko kr a j. P r ot o ne podl é há not i f i k ač ní pov i nnost i .
[46] P odl e mě st s k é ho soudu obe c ně závazná vyhláška ja ko t a ková ne na pl ňuj e definici
t e c hni c k é ho př e dpi su, k dy ž není de iure ani de facto závazná v c e l é m č l e nsk é m st át ě , ani na jeho
v ě t ší č ást i . Její úz e mní pů sobnost je nat ol i k ome z e ná, že není ani schopna naplnit cíle smě r ni c e .
Proto není nutné o její existenci i nf or m ov a t ani E v r opsk ou k om i si ani ostatní nor mal i z ač ní
orgány uv e de né v př í l ohá c h I a II t é t o smě r ni c e .
pok r a č ov á ní 1 As 5/2017 - 80
[47] Nejvyšší správní soud se z t ot o ž ňuj e s mě st sk ý m soude m . P ov i nno st not i f i k ac e
t e c hni c k ý c h př e dpi sů m usí bý t v y k l ádána v k ont e x t u c e l k ov é ho cíle smě r ni c e . Cíle m smě r ni c e , j ak
vyplývá z úvodních r e c i t ál ů i z j udi k a t ur y, je chránit preventivní k ont r ol ou volný poh y b zbo ží
v r ámc i EU . Tato k ont r ol a je nutná, je likož t e c hni c k é př e dpi sy m ohou v y t v ář e t př e k áž k y
obc hodu se zbožím m e zi č l e nsk ý mi státy . Tyto př e k áž k y jsou př í pust né , pouze po k ud jsou
ne z by t n é pro spl ně ní nal é hav ý c h po ž adav k ů obe c né ho z áj mu. S mě r ni c e má př i spě t k hl adk é mu
fungování v ni t ř ní ho trhu a z aj i št ě ní transparentnosti národních iniciativ př i z av ádě ní př e k áž e k
obc hodu (viz rozsude k F ortuna, C-213/11, E CL I:E U :C:20 12:4 9 5, odst . 26; r oz sude k CIA Security
I nternation al, C-194/94, ECL I:E U :C: 1 996:1 72, ods t . 40 a 48) .
[48] P ov i nnost not i f i k ac e dle smě r ni c e se v á že k vydávání t z v . t e c hni c k ý c h př e dpi sů.
Te c hni c k ý m př e dpi se m se podle č l ánk u 1 odstavce 11 smě r ni c e r oz um í „ te ch n i cké s pe ci f i k ace a j i né
po ž adav ky ne bo př e dpi s y pr o s l u ž by v če tn ě p ří sluš ný c h s pr áv n í ch předpisů, je j i ch ž do dr ž o v án í je př i u v e de n í
na trh, při po s ky to v án í s l u ž b y , při u s a z o v án í po s ky to v ate l e s l u ž e b n e bo p ři p ou ž ívá n í v č l e n s ké m s tá tě neb o
na jeho v ě tš í čás ti z áv az n é de iure n e bo de f acto , j ako ž i p ráv ní a sprá v ní př e dpi s y čl e n s ký ch s t átů z akaz u j í c í
v ý robu, d ovoz , pr o de j n e bo po u ž í v án í u r či té h o v ý r o bku neb o z akaz u j í cí p o s ky to v án í neb o vy u ž ívá n í urči té s l u ž by
n e bo u s az o v án í po s ky to v ate l e s l u ž e b s vý j imk ou př e d pi s ů s ta n o v e n ý ch v čl án ku 10“ .
[49] U v e de ná definice zahrnuje t ř i k at e g or i e t e c hni c k ý c h př e dp i sů: i) te ch n i cko u s pe ci f i kaci
ve smy sl u čl ánk u 1 odstavce 2 smě r ni c e ; ii) j i ný po ž adav e k, j ak je definován v čl ánk u 1 odstavce 3
sm ě r ni c e ; a iii) z ákaz vý r ob y , d ovoz u , pr o de je ne b o po u ž í v án í u r či té h o v ý r o bku uvedený v čl ánk u 1
odstavce 9 pr v ní m pododstavci sm ě r ni c e n e bo z akaz u j í cí po s ky to v án í n e bo vy u ž ívá n í urč i té s l u ž by,
de f i nov a né v č l ánk u 1 odstavce 2 sm ě r ni c e ( sr ov . roz sude k S oudního dvora ze dne 21. 4. 2005,
C-267/03, L i n dbe r g, E CL I:E U :C:20 05: 246, odst . 54 a násl . ) .
[50] O t e c hni c k o u spe c i f i k ac i v ý r obku v př í pa dě st ě ž ov at e l e ne j de ; s t ě ž ov at e l to ani ne t v r dí .
[51] Nejde ani o sl už bu. S l už ba je sm ě r ni c í definována úzce, ja ko „ j akáko l i s l u ž ba i nf o rma ční
s po l e čn o s ti , tj. kaž dá s l u ž ba po s ky to v an á z pr av i dl a za úp l a tu, na dál k u , e l e ktr o n i c ky a na in d ivid u á ln í ž ádo s t
př í je mce s l u ž e b“ ( č l . 1 odst . 2 smě r ni c e ) . Ta k ov ou sl už bu st ě ž ov at e l z ř e j mě ne posk y t uj e . Ot áz k ou
proto je pouze to, zda obe c ně zá va zné vy hlá šky př e dst a v uj í j i ný po ž adav e k dle výše uv e de né
de f i ni c e .
[52] P odl e č l ánk u 1 odstavce 3 smě r ni c e je jiný m pož adav k e m „ po ž adav e k j i ný než te c h n i c ká
s pe ci f i kace kl a de n ý na vý r ob e k z e j mé n a z d ů vod u o ch r an y s po tř e bi te l ů n e bo ž ivotn íh o pr o s tř e dí , kte r ý má vliv
na jeho s po t ř e b n í cyklus po jeho uved e ní na t rh, jako jsou p o dmí n ky po u ž i tí , r e cy kl ace , o p ě to v n é h o po u ž í v án í neb o
z n e š ko dň o v án í , po ku d tyto po dmí n ky moh ou v ý z n amn ě ovlivn it s l o ž e n í ne b o charakter v ý r o bku n e bo jeho uv ed ení
na trh.“
[53] P ov i nnost n ot i f i k ac e mí ř í pr i már ně na př e dpi sy s celostátní působnost í . S amoz ř e j m ě
se orgány č l e nsk é ho státu ne m ohou povinnosti oz náme ní zba v i t de l e g ov ání m pr av omoc i úpravy
na me nší úz e m ní c e l k y státu ( Ca r me n Media G ro up, C-194/94, E C L I:E U :C: 201 0:505, odst . 69, 70) .
Aby obc e povinnost i po t é t o delegaci mě l y, stále by se v šak m use l o jednat o t e c hni c k é př e dpi sy
podle výše u v e de né definice – muse l y by v ý z na mně ovlivnit sl ož e ní ne bo c ha r ak t e r v ý r obk u ne bo
jeho uvedení na trh, ne bo by se muse l o jednat o př e dpi s č l e nsk é ho státu z ak az uj í c í v ý r obu,
dovoz, prodej ne bo použ í v á ní ur č i t é ho v ý r obk u č i posk y t ov á ní sl už by . P odl e soudu obe c n ě
závazné v y hl ášk y ani jednu z definic ne na pl ňuj í .
[54] L ok á l ně ome z e ný z ák az provozování na úz e mí v y br aný c h obc í , r e sp. na k onk r é t ní obl a st i
v y br aný c h o bc í , ne můž e sám o sobě v y t v ář e t p ř e k áž k u, k t e r á by ome z i l a volný pohy b zboží
v r ámc i EU . Řa da obc í k regulaci hracích aut om at ů na sv é m úz e mí ne př i st oupi l a . V ř adě obc í ,
podobně ja ko v P r az e , O st r av ě č i Kopř i v ni c i , provozovat aut o mat y na v y m e z e ný c h mí st e c h l ze.
Obe c ně z áv az né vy hlá š ky obc í tedy ne př e dst a v uj í ome z e ní z hl e di sk a v ni t ř ní ho trhu EU .
D ov áž e t hrací aut om at y je v Če sk é r e publ i c e nadále u m ož ně no, v ý r obk y budou pouze
soust ř e dě ny v obc ích, k t e r é to mí st ní úpravou ne z ak áz al y bu ď v ůbe c , ne bo jen z č ás t i . Obe c ně
závazné v y hl ášk y maj í dopad spíše na spol e č e nsk ý ž ivot v jednotlivých obc í c h, ne ž na trh EU .
[55] Obe c ně zá v azné vy hlá š ky proto n e na pl ňuj í definici techni c k é ho př e dpi su. Jejich
působnost je i př i z ohl e dně ní jejich k um ula t ivním vlivu nat ol i k ome z e ná, že se nija k ne dot ý k á
c ílů, k je jic hž oc hr a ně sm ě r ni c e působ í . Z toho dův odu o jejich existenci ne by l o t ř e ba E v r opsk ou
k om i si i nf or mov at . Námi t k a st ě ž ov a t e l e je ne dův odná .
II.C. Dílč í vady: o be cn ě z áv a z n é v y h l áš ky mě s t Litvín ov a Ostrav a
[56] S t ě ž ov at e l v k asač ní st í ž n ost i dále uvádí dv ě námi t k y t ý k aj í c í se k onk r é t ní c h dvou obe c ně
závazných v y hl áše k .
[57] P r v ní se t ý k á procesu př ijím á ní obe c ně z áv az né vy hlá šky v L it vínově . M ě st o vy louč ilo
l e g i sv ak anč ní l hůt u a vy hlá ška se stala úč i nná v y hl áše ní m. P odl e §12 obe c ní ho zř í zení lze
l ag i sv ak anč ní l hůt u vy louč it pouze v př í pa dě nal é hav é ho záj m u. Vzhl edem k t omu, že provoz
loterií by l regulován již př e dc hoz í v y hl á šk ou, podle st ě ž ov a t e l e ne m ohl a bý t úč i nnost nov é
vy hlá šky na t ol i k nal é hav á.
[58] Tato námi t k a není dův odná .
[59] P odl e §12 o dst . 1 obe c ní ho zř í zení „[o] be cn ě z áv az n é v y h l áš ky a n a ří ze ní obce (dále je n " p ráv ní
př e dpi s obce") musí bý t v y h l áš e n y , co ž je po dmí n ko u pl atn o s ti pr áv n í h o p ř e dpi s u obce. V y h l áš e n í se p r o v e de tak,
ž e se p rávní p ř e dpi s obce v y v ě s í na ú řed ní desce o be c n í h o úřa d u po dobu 15 d nů. D nem v y h l áš e n í pr áv n í h o
př e dpi s u obce je první de n jeho v y v ě š e n í na úřed ní desce. […]“ P odl e odst . 2 c i t ov ané ho ustanovení
„[ p]okud není stanove na úč i nnost po z dě j š í , n abý v aj í p r á v ní př e dpi s y obce úči nno sti patn áctý m d ne m po dni
v y h l áš e n í . Vy ž aduj e-li to n al é h av ý o be cn ý z á je m, lze vý j ime č n ě s ta n ovit dř í v ě j š í po čáte k úči nno sti , n e j d ř íve v š ak
dn e m v y h l áš e n í .“
[60] Z citovaných ustanovení plyne, že ob e c ně záv a zn é vy hlá šky jsou z á sa dně úč i nné 15 dní
po vyhlášení, obe c ov še m m ůže ur č i t i úč i nnost poz dě j ší ne bo dř ívě jší. Dř í v ě j ší úč i nnost úpravy
může zvolit pouze tehdy, v y ž aduj e-li to nal é hav ý obe c ný z áj e m. V t ak ov é m př í pa dě m ůže
vy hlá ška nabý t úč i nnost i již dne m v y hl áše ní . Rozdíl př i dř ívě jším úč i nnost i úpravy oproti
st a nda r dní m u r e ž i mu je v oně c h prvních patnácti dnech po v y v ě še ní v y hl ášk y .
[61] S t ě ž ov at e l tvrdí, že ne by l dův od pro o k amž i t ou úč i nnost obe c n ě záv a zn é vy hlá šky mě st a
L it vínov . Z tohoto dovozuje ne a pl i k ov a t e l nost v y hl ášk y . Nejvyšší správní soud úvahu st ě ž ov at e l e
odmí t á. P ok ud ne by l dův od pro stanovení dř ívě jší úč i nnost i př e dpi su a př e st o ho t v ůr c e př e dpi su
stanovil, t ak nelze pravidlo o dř ívě jší úč i nnost i a plikova t a úč i nnost př e dpi su je t ř e ba posuzovat
dle subsi di á r ní ho pravidla o č asov é působnost i právního př e dpi su. V pr oj e dná v a né m př í pa dě
tedy právní p ř e dpi s naby l úč i nnost i ne j poz dě j i 15 dní po v y hl áše ní .
[62] Nejvyšší správní soud již podobný princip v j udi k at uře dovodil ( r oz sude k ze dne
28. 11. 2007, č . j. 4 Ans 5/2007 – 60). V c i t ov ané v ě c i t v ůr c e právního př e dpi su stanovil naby t í
úč i nnost i př e dpi su dne m př e dc ház e j í c í m jeho publika c i. S oud t ak ov é ustanovení o úč i nnost i
právního př e dpi su pov a ž ov a l za ne apl i k ov at e l né , a z tohoto dův odu s t ak ov ý m pr á v ní m
př e dpi se m zacházel, ja ko by ustanovení o naby t í jeho úč i n nost i a bse nt ov a l o. J e liko ž nastala
t ak ov á situace u právního př e dpi su, je nž se vyhlašuje ve Sbír c e z á k onů, soud použil pravidlo
pok r a č ov á ní 1 As 5/2017 - 81
plynoucí z §3 odst . 3 v ě t a první z á k ona č . 309/1999 Sb ., o Sbír c e z á k onů a o Sbír c e
me z i nár odní c h sm l uv , podle k t e r é ho nabý v aj í právní př e dpi sy úč i nnost i pat nác t ý m dne m
po vyhlášení, pok ud není stanovena úč i nnost poz dě j ší (v k ont e x t u obe c ně závazných v y hl áše k
podobně sr ov . r oz sude k Kr a j sk é ho soudu v Ústí nad L abe m ze dne 30. 6. 2015,
č . j. 15 A 8/2014 – 32).
[63] I k dy by se tedy o porušení procesu př i je t í v y hl ášk y jednalo, tato vada by nezasáhla
do právního principu, k t e r ý uv e de né ustanovení chrání – t ot i ž z ák az u r e t r oa k t i v i t y , r e sp. existenci
l e g i sv ak anč ní l hůt y , k t e r á má bý t dodr ž e na , aby se adresáti práva m ohl i na právní úpravu dopř e du
př e d její úč i nnost í př ipr a vit . Tato hodnota ne b y l a v projednáv ané m př í pa d ě na r uše na . S t ě ž ov at e l
mě l č asu do st . I k dy by pro dř ívě jší úč i nnost ne by l y podm í n k y , obe c ně závazná vy hlá ška mě st a
L it vínova by naby l a úč i n nost i dle obe c né ho z á k o nné ho pravidla, t j . patnáct dní po vyhlášení
právního př e dpi su, t j . dne 10. 12. 2011. Se st ě ž ov at e l e m př i t om by l o správní ř í zení zahájeno dne
29. 5. 2013, t j . dne m, k t e r ý je mi mo období , ve k t e r é m by a pl i k ov a t e l nost obe c n ě záv a zn é
vy hlá šky by l a spor ná . I k dy by ne b y l o m ožn é ustanovení o d ř ívě jší úč i nnost i a plikova t , právní
vztah st ě ž ov at ele by se posuzoval podle vy hlá šky mě st a L it vínova č . 5/201 1.
[64] Ot áz k u, zda by l č i ne b y l v e ř e j ný z áj e m na z k r ác e ní le g isva ka nč ní l hůt y , proto není
v t omt o ř íze ní nut né posuz ov a t . V ý s l e de k posouzení námi t k y st ě ž ov at e l e by to t ot i ž ne m ohl o
ovlivnit . Ná mi t k a je ne d ův odná .
[65] D r uhá dílč í námi t k a se t ý k á úpravy v Ostrav ě . Dl e st ě ž ov at e l e obe c ně závazná v y hl ášk a
mě st a Ostravy nereguluje loterie, k t e r é by l y dot č e ny r oz hodn ut í m o zrušení pov ol e ní . P ov ol e ní
by l o vydáno dle §50 odst . 3 z á k ona o l ot e r i í c h. Na t ak ov á povolení se obe c ně závazná vy hlá ška
mě st a Ostrava nevtahuje, reguluje pouze loterie dle §2 písm. e ) , l) a n) z á k ona o l ot e r i í c h.
M ě st sk ý soud k t omu uvedl, že jde pouze o f or mul ač ní poc hy bnost i , ale úč e l vy hlá šky je z ř e j mý .
[66] Tato námi t k a je ne dův o dná . Odlišnost v c i t ov a né m ustanovení, dle k t e r é ho st ě ž ov a t e l i
by l y licence k provozování hazardu udě l e ny, od toho, dle k t e r é ho docházelo k v y me z e ní zák azu
v obe c ní úpr av ě , není c h y bou, ale na opa k vychází z geneze z á k onné úpr av y . Zák on o loteriích
se vztahoval na loterie a jiné podobné hr y . Tyto loterie a jiné podobné hry by l y př íkla dm o
v y j me nov ané v §2 tohoto z ák ona. M i mot o zák on obsa hov a l i sbě r nou k at e g or i i loterií a jiných
podobný c h her ne v y j me nov aný c h v §2, k t e r é m i ni st e r st v o m ohl o, za p ř i mě ř e ný c h podm í ne k
vy jmenovaných loterií v §2, r ov ně ž regulovat (§50 odst . 3 ) .
[67] S t ě ž ov at e l ov y licence se vztahovaly na hrací aut o mat y zal o že né na c e n t r á l ní m l ot e r ní m
sy st é mu. Tyto licence b y l y udě l e ny v době , k dy v §2 ne b y l tento typ provozování loterie
v y j me nov aný . Jednalo se o ne v y j me nov anou loterii dle §50 odst . 3 z á k ona o loteriích
a postupovalo se proto tehdy dle §50 odst . 3 loterijního z ák ona. V y hl ášk a mě st a Ostrava naby l a
ov še m úč i nnost i až dne 1. 1. 2012, tedy v době , kdy zák on o loteriích v úč i n né m z ně ní v §2 nov ě
v y j me nov áv al pod pí sm e ne m l) hrací aut omat y p r ov oz ov a né na z ák l adě centrálního loterního
sy st é mu. Je proto z ř e j mé , že se odk a z na toto ustanovení §2 písm. l) z á k ona o loteriích vztahuje
na typ licence, je hož dr ž i t e l e m by l st ě ž ov at e l , a to i př e s to, že mu licence by l y udě l e ny dle
sbě r né ho §50 odst . 3, pod k t e r ý v době udě l e ní licencí spadal y . Obe c ně závazná vy hlá ška mě st a
Ostravy proto typ hracích aut om at ů provozovaných st ě ž ov at e l e m z ak á z al a. Dl e sv é ho textu
je proto na st ě ž ov at e l ov y licence a plikova t e lná. Ná mi t k a tvrdící opa k je ne d ův odná .
III. Z áv ěr a rozhodnutí o nákladech ří zen í
[68] Z dův odu ne spr á v né ho právního názoru mě st sk é ho soudu Nejvyšší správní soud rozhodl
pr v ní m v ý r ok e m t ak , že na pa de né rozhodnutí dle §110 odst . 1 s. ř. s. zrušil a v ě c mu vrátil
k dal ší mu ř íz e ní. V t omt o ř ízení je mě st sk ý soud vázán pr á v ní m náz or e m Nejvyššího správního
soudu, k t e r ý by l vysloven v odův odně ní tohoto r oz sudk u.
[69] Dr uhý m v ý r ok e m rozhodl soud o vrácení z apl a c e né ho soudního popl a t k u st ě ž ov at e l i .
Roz ší ř e ný senát Nejvyššího správního soudu dospě l v rozhodnutí ze dne 16. 2. 2016,
č . j. 10 Afs 186/2014 – 60 k z áv ě r u, že „[ú] čas t n í k ří zení po d áv aj í cí ve s v é v ě ci o pako v an ě ka s ač n í s tí ž n o s t
proti rozhod nu tí kr aj s ké h o soudu v y dan é m u po té , kdy bylo př e dch á z e j í cí r o z h o dn u tí ke kas ač n í s tí ž n o s ti té h o ž
ú čas t n í ka Nejvyšší m s pr áv n í m s o u de m zr uš eno, j iž ne ní p ovin e n s o u dn í po pl ate k za tuto dal š í kas ač n í s tí ž n o s t
pl ati t, po ku d ve v ě ci j iž j ed nou te n to po pl ate k z a pl ati l (§6a odst. 5 z áko n a č. 549/1991 Sb. , o s o u dn í ch
po pl atcí ch ).“
[70] S t ě ž ov at e l zaplatil soudní popl at e k ve výši 5.000 Kč v říze ní o k asač ní st í ž nost i proti
r oz sudk u mě st sk é ho soudu ve v ě c i v e de né u Nejvyššího správního soudu pod
sp. zn. 1 As 297/2015 . S t ě ž ov at e l nyní projednávanou k asač ní st í ž ností br oj i l proti r oz sudk u
mě st sk é ho soudu opa k ov a ně ; zaplatil př i t om znovu soudní popl at e k ve výši 5.000 Kč . Vzhl ede m
k z áv ě r ům r oz ší ř e né ho senátu v šak k jeho pl at bě povinen ne b y l . Má proto právo na jeho vrácení
dle ustanovení §10 odst . 1 v ě t a prvá z á k ona č . 549/1991 Sb., o soudních popl at c í c h.
[71] O ná hr a dě n ák l adů ř ízení o k asač ní st í ž nost i rozhodne mě st sk ý soud v nov é m rozhodnutí
(§110 odst . 3 s. ř. s. ) .
Poučení: P r ot i t omut o r oz sudk u nejsou opr a v né pr ost ř e dk y př í pust né .
V Br ně dne 13. č e r v e nc e 2017
JUDr. Marie Ži šk ov á
př e dse dk y ně senátu