ECLI:CZ:NSS:2013:1.AS.52.2012:114
sp. zn. 1 As 52/2012 - 114
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: J. V., zast. Mgr.
Lukášem Slaninou, advokátem se sídlem Komenského 266/3, Hradec Králové, proti žalované:
Univerzita Palackého v Olomouci, se sídlem Křížkovského 8, Olomouc, o žalobě proti
rozhodnutí rektora žalované ze dne 8. 11. 2011, čj. 4533/2011-R, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 1. 2012, čj. 22 A 4/2012 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce podal žádost o výjimku ze Studijního a zkušebního řádu Univerzity Palackého
v Olomouci (dále jen „Studijní a zkušební řád“) spočívající v prominutí nevykonání státní
závěrečné zkoušky v určené lhůtě. Podle Studijního a zkušebního řádu je student, který
v akademickém roce splnil všechny podmínky pro vykonání státní zkoušky, povinen složit státní
zkoušku nejpozději ve dvou bezprostředně po sobě následujících akademických rocích
při současném dodržení maximální doby studia. V daném případě měl žalobce zkoušku vykonat
nejpozději do 31. 8. 2010. To však neudělal, a proto požádal o shora uvedenou výjimku.
O žádosti následně rozhodl rektor Univerzity Palackého tak, že výjimku neudělil.
[2] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu. V té namítal řadu procesních pochybení
ze strany žalované, zejména skutečnost, že rektor žalované nebyl k rozhodnutí o žádosti příslušný
a že rozhodnutí nebylo žalobci řádně doručeno. Žalovaná podle žalobce selhala i při hodnocení
navržených důkazů a v tom, že žalobce nebyl vyzván k doplnění důkazů. Závěrem žalobce
namítal nepřiměřenou tvrdost napadeného rozhodnutí. Na řádné posouzení své žádosti
a na řádné a logické zdůvodnění má právo, i když se vede řízení o vydání správního aktu, na který
neexistuje právní nárok.
[3] Krajský soud usnesením uvedeným v záhlaví žalobu odmítl na základě §46 odst. 1
písm. d) ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. Podle názoru krajského soudu není rozhodnutí rektora
ohledně udělení výjimky ze Studijního a zkušebního řádu rozhodnutím podle §65 odst. 1. s. ř. s.
Proto se na něj vztahuje kompetenční výluka ve smyslu §70 s. ř. s. a je ze soudního přezkoumání
vyloučeno. Krajský soud dále uvedl, že žalobce v daném případě nemá subjektivní veřejné právo
na udělení výjimky a jeho žádosti žalovaná nemusí vyhovět. Pokud by v důsledku neudělení
výjimky nastala taková situace, která by vedla k ukončení studia, pak by teprve rozhodnutí
o ukončení studia bylo rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a bylo by proto
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Ve své argumentaci krajský soud odkázal na usnesení
Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2009 sp. zn. I. ÚS 1910/09, resp. na rozsudek NSS ze dne
15. 12. 2011, čj. 9 As 66/2011 – 62, v jiné věci stejného žalobce proti témuž žalovanému.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti
[4] Proti výše uvedenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost. Stěžovatel především argumentuje, že i když na určitá kladná rozhodnutí správních
orgánů neexistuje právní nárok, je i v těchto případech dán právní nárok na řádný správní proces.
V tomto ohledu poukazuje na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005,
čj. 6 A 25/2002 – 42, č. 906/2006 Sb. NSS, ve věci Hossam N.
[5] Na podporu svých argumentů stěžovatel dále cituje rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2011,
čj. 8 As 38/2011 – 67, ve kterém Nejvyšší správní soud vyslovil, „že sama skutečnost, že rektor
rozhodoval o žádosti studenta o poskytnutí výjimky, na níž nemá právní nárok, v režimu správního uvážení,
však ještě bez dalšího neznamená, že je soudní ochrana zcela vyloučena. I ten, o jehož žádosti o výjimku
se rozhoduje, může namítat nedodržení procesních pravidel.“ A právě nedodržení procesních pravidel
stěžovatel v žalobě namítal.
[6] Stěžovatel odmítá odkaz krajského soudu na rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2011,
čj. 9 As 66/2011 – 62, v němž zdejší soud uvádí, že napadené rozhodnutí nic nezměnilo
na stěžovatelově právním postavení a nadále trval stav, kdy stěžovatel nesplnil své povinnosti
podle studijního a zkušebního řádu. Tak tomu podle stěžovatele bylo i v případě Hossam N.,
kde se neudělením státního občanství ČR na právním postavení stěžovatele taktéž nic nezměnilo.
V rozhodnutí ve věci Hossam N. Nejvyšší správní soud uvedl, že neexistuje neomezené správní
uvážení. Z toho pak podle stěžovatele plyne, že správní orgán nemůže disponovat nějakým
mimořádným oprávněním, které by mohl využívat bez ohledu na elementární pravidla činnosti
veřejné správy, jak se snad jevilo z cit. rozsudku čj. 9 As 66/2011 – 62.
[7] Stěžovatel dále argumentuje tím, že Listina základních práv a svobod garantuje právo
na vzdělání (čl. 33), právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu a právo na získávání
prostředků pro své životní potřeby prací (čl. 26). Právo na vzdělání je s ohledem na další zmíněná
práva nutno vykládat tak, že studentovi má být umožněno studium na vysoké škole dokončit,
aby mohl realizovat svá práva na volbu povolání a na získávání prostředků prací. Jestliže tedy
žalovaná řádně neaplikovala ustanovení Studijního a zkušebního řádu o udělení výjimky, došlo
tím k zásahu do právní sféry žadatele a k ohrožení jeho ústavně zaručených práv.
[8] Stěžovatel se dále domnívá, že možnost soudní ochrany až proti rozhodnutí o ukončení
studia představuje denegatio iustitiae, jelikož toto rozhodnutí není vázáno na povolení výjimky,
ale na nesplnění podmínek stanovených zákonem o vysokých školách (zákona č. 111/1998 Sb.)
či studijním a zkušebním řádem. Z toho dle stěžovatele vyplývá, že je mu odepřena jakákoli šance
na soudní ochranu před porušením jeho nároku na řádný správní proces v jeho současné věci,
jelikož toto nebude předmětem případného přezkumu rozhodnutí o ukončení studia.
[9] Na závěr stěžovatel připomíná, že z judikatury NSS vyplývá, že „v pochybnostech o tom,
zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu
tohoto práva“ (usnesení rozšířeného senátu ve věci Hossam N.)
[10] S ohledem na výše uvedené skutečnosti stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu projednání.
III.
Vyjádření žalované ke kasační stížnosti
[11] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s názorem krajského soudu.
Žalovaná odmítá odkaz stěžovatele na usnesení rozšířeného senátu ve věci Hossam N.
a na rozsudek NSS čj. 6 A 69/2000 – 55, jelikož se oba týkají odlišné situace. Jak žalovaná
zdůrazňuje, v obou rozhodnutích bylo řečeno, že ve správním soudnictví lze přezkoumávat
procesní postupy v řízení, jejichž výsledkem je rozhodnutí přezkoumatelné ve správním
soudnictví. V žádném případě z nich však nevyplývá, že by byly přezkoumatelné i ty postupy,
které předcházejí vydání rozhodnutí, které není přezkoumatelné ve správním soudnictví.
[12] To má být i situace rozhodnutí o udělení výjimky ze studijního a zkušebního řádu, které
není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., jak opakovaně potvrdil i Nejvyšší správní soud
(žalovaná odkazuje na rozsudky ze dne 14. 12. 2011, čj. 8 As 38/2011 – 67, a ze dne 15. 12. 2011,
čj. 9 As 66/2011 – 62). K rozsudku čj. 8 As 38/2011 – 67 dále uvádí, že obecná formulace
tam uvedená se „jeví poněkud nešťastnou, jelikož může vzbuzovat dojem, že procesní postup předcházející
vydání rozhodnutí nepřezkoumatelnému ve správním soudnictví může být ve správním soudnictví samostatně
přezkoumán.“ S tím žalovaná nesouhlasí.
[13] Žalovaná nesouhlasí, že by se rozhodnutí o neudělení výjimky negativním způsobem
projevilo v právní sféře stěžovatele. Tímto rozhodnutím totiž žádná práva ani povinnosti
nevznikly, nic se nezměnilo ani na dosud existujících právech a povinnostech. Neudělení výjimky
nevede k ukončení studia a na postavení stěžovatele se rozhodnutím nic nezměnilo. Do právní
sféry stěžovatele se negativně projevilo až rozhodnutí o ukončení studia.
[14] Co se týče stěžovatelova ústavně zaručeného práva na vzdělání, žalovaná souhlasí,
že součástí tohoto práva je i právo na dokončení tohoto vzdělání, ovšem pouze za podmínky,
že student řádně plní své studijní povinnosti. Tak tomu za současné situace není, což ostatně
nepopírá ani stěžovatel.
[15] Žalovaná se neztotožňuje ani s námitkou stěžovatele ohledně denegatio iustitiae. Stěžovatel
se na soud již v minulosti obrátil a krajským soudem, a posléze i Nejvyšším správním soudem,
mu bylo vysvětleno, z jakých důvodů není rozhodnutí o neudělení výjimky ve správním
soudnictví možné přezkoumat.
[16] Závěrem žalovaná uvedla, že pokud by soudy musely přezkoumávat procesní postup
i u těch aktů, které nejsou rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., došlo by tím k popření
kompetenční výluky podle §70 s. ř. s. Správní soudy by pak musely přezkoumávat
i ta rozhodnutí, k jejichž přezkumu nemají pravomoc.
[17] Žalovaná proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako
nedůvodnou.
IV.
Přerušení řízení, rozhodnutí rozšířeného senátu a vyjádření stěžovatele
[18] Usnesením ze dne 10. 10. 2012 Nejvyšší správní soud řízení o stěžovatelově kasační
stížnosti přerušil. Rozhodl se totiž vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu sp. zn. 8 As 8/2011,
které mělo podat obecnější výklad k samostatné přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce
a současně odstranit některé rozpory v judikatuře zdejšího soudu. Jakkoliv šlo v případě věci
sp. zn. 8 As 8/2011 o otázky podle jiné právní úpravy, mohly mít právní závěry rozšířeného
senátu značný význam pro posouzení povahy rozhodnutí rektora žalované o výjimce
ze Studijního a zkušebního řádu.
[19] V rozsudku ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011 – 66, rozšířený senát dospěl k závěru,
že „[r]ozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických
a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno
o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto soudně přezkoumat pouze v režimu §75 odst. 2 s. ř. s.“
Podle rozšířeného senátu „[s]amostatně soudně přezkoumatelným ve smyslu §65 s. ř. s. by bylo rozhodnutí
o výjimce z obecných požadavků na výstavbu pouze v případě, pokud by po jeho vydání nebylo k uskutečnění
příslušného stavebního záměru zapotřebí žádného navazujícího úkonu stavebního úřadu.“
[20] Vzhledem ke skutečnosti, že rozšířený senát ve výše uvedené věci rozhodl, odpadla
tím překážka řízení a předsedkyně senátu podle §48 odst. 5 s. ř. s. usnesením ze dne 7. 8. 2013
vyslovila, že se v řízení pokračuje. Soud dal následně stranám měsíční lhůtu k případnému
novému vyjádření.
[21] Stěžovatel podal k věci stručné vyjádření. Pakliže zdejší senát kasační stížnost podle vzoru
rozšířeného senátu zamítne, uvádí stěžovatel, měl by také zdůraznit, že rozhodnutí rektora
žalované je přezkoumatelné v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o ukončení studia.
V.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[22] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), neshledal přitom vady, k nimž by musel
přihlédnout i bez návrhu.
[23] Kasační stížnost není důvodná.
[24] Ačkoli stěžovatel uvedl, že podává kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. b)
a e) s. ř. s., z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že uplatněny byly pouze důvody dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., tedy důvody spočívající v tvrzené nezákonnosti usnesení o odmítnutí žaloby.
Ostatně pokud je napadáno usnesení o odmítnutí žaloby, z podstaty věci přichází v úvahu pouze
důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/2005 Sb. NSS).
[25] Nejvyšší správní soud se proto zaměřil pouze na posouzení, zda krajský soud postupoval
správně, pokud žalobu posoudil jako nepřípustnou a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[26] Podle §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního
orgánu, které nejsou rozhodnutím. Podle písm. b) téhož ustanovení jsou ze soudního
přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy. Krajský soud založil
své rozhodnutí na tom, že napadený úkon rektora žalované není rozhodnutím. Aplikoval tedy
§70 písm. a) s. ř. s.
[27] Stěžovateli lze předně přisvědčit, že výjimky ze soudního přezkumu mají být vykládány
zužujícím způsobem, přičemž v pochybnostech má být přezkum umožněn (např. rozsudek NSS
ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005 - 89, č. 809/2006 Sb. NSS, resp. rozsudek rozšířeného
senátu NSS ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011 – 66, bod 23).
[28] Studijní a zkušební řád patří mezi vnitřní předpisy veřejné vysoké školy (§17 odst. 1
zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách). Rozhodnutí o výjimce ze Studijního a zkušebního
řádu není typově upraveno v zákoně o vysokých školách. Jak však již zdejší soud uvedl, takovéto
rozhodnutí může být zakotveno ve vnitřním předpise veřejné vysoké školy (rozsudek NSS ze dne
23. 12. 2011, čj. 4 As 26/2011 – 176). Na základě Studijního a zkušebního řádu Univerzity
Palackého ze dne 14. 4. 2005 také rektor žalované rozhodoval (odkázal přitom na čl. 41).
[29] Rozhodnutí o výjimce ze Studijního a zkušebního řádu spočívající v prominutí
nevykonání státní závěrečné zkoušky v určené lhůtě, nemá charakter rozhodnutí předběžného
ve smyslu ustanovení §70 písm. b) s. ř. s. Nesplňuje totiž časovou podmínku, vytyčenou
rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006 – 54, č. 1982/2010 Sb.
NSS. Rozhodnutí o výjimce nepozbývá právní moci či účinků tím, že je vydáno rozhodnutí
navazující, tedy zpravidla rozhodnutí o ukončení studia (srov. cit. rozsudek rozšířeného senátu
NSS čj. 8 As 8/2011 – 66, bod 25).
[30] Z dále rozebraných důvodů nicméně Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s krajským
soudem k závěru, že rozhodnutí o výjimce ze Studijního a zkušebního řádu není samo o sobě
způsobilé zasáhnout do práv jednotlivce. Rozhodnutím o výjimce ze Studijního a zkušebního
řádu je s definitivní platností stanoveno, zda se výjimka v konkrétním případě povoluje, tedy
zda student může vykonat státní zkoušku i po lhůtě určené Studijním a zkušebním řádem.
Samotné povolení či v tomto případě nepovolení výjimky však nemělo do práv stěžovatele žádné
přímé dopady. Stěžovatel zůstal studentem vysoké školy. Samostatný soudní přezkum
by byl zcela na místě v těch situacích, kdy na rozhodnutí o výjimce nenavazuje žádný další úkon
správního orgánu, který by byl podroben soudní kontrole. Ve skutečnosti se však do právní sféry
stěžovatele negativně promítne až rozhodnutí o ukončení studia. Teprve toto rozhodnutí
zasahuje do právní sféry stěžovatele.
[31] Tyto závěry, potvrzené cit. rozsudkem rozšířeného senátu čj. 8 As 8/2011 – 66, mají svůj
předobraz v dřívější judikatuře. V rozsudku ze dne 15. 12. 2011, čj. 9 As 66/2011 – 62, který
se týká téhož stěžovatele a téže žalované, dospěl soud k závěru, že sama skutečnost, že rektor
rozhodoval o žádosti studenta o poskytnutí výjimky, na niž nemá právní nárok, v režimu
správního uvážení, ještě bez dalšího neznamená, že se nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., a že je na místě aplikace kompetenční výluky podle §70 písm. a) s. ř. s.
Účelem posléze uvedeného ustanovení je „nepřipustit samostatný soudní přezkum u těch úkonů správních
orgánů, které, byť mohou splňovat formální definiční znaky správního rozhodnutí, ve své podstatě nezasahují
právní postavení daných subjektů.“
[32] Rozhodnutí rektora žalované o nepřipuštění výjimky ze Studijního a zkušebního řádu
však nezasáhlo do právní sféry stěžovatele. Každý student má právo na řádný průběh studia;
ten je vymezen jednak zákonem o vysokých školách, jednak vnitřními předpisy vysoké školy.
Rozhodnutí o výjimce přitom představuje svým způsobem specifický, výjimečný postup jdoucí
mimo obecně stanovená pravidla pro průběh studia. Nevyužil-li rektor tohoto svého
mimořádného oprávnění povolit postup jdoucí právě mimo pravidla stanovená studijním
a zkušebním řádem, nijak tím nezasáhl do subjektivního práva stěžovatele. Rozhodnutí o výjimce
tedy nevykazuje požadované znaky rozhodnutí podle §65 s. ř. s., a proto je nelze úspěšně
napadnout žalobou ve správním soudnictví (srov. cit. rozsudek čj. 9 As 66/2011 – 62, shodně
rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2011, čj. 8 As 38/2011 – 67).
[33] Rozhodnutím, které je možné na základě žaloby napadnout a přezkoumat v rámci
správního soudnictví, protože zasahuje do právního postavení studenta, je až rozhodnutí
o ukončení studia, např. právě v důsledku nesplnění požadavků vyplývajících ze studijního
programu podle Studijního a zkušebního řádu, tj. i pro nesložení státní zkoušky a neodevzdání
diplomové práce. Až toto rozhodnutí lze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a jako
takové je lze podrobit přezkumu ve správním soudnictví. Toto rozhodnutí není vázáno
na povolení výjimky, ale na nesplnění podmínek stanovených zákonem o vysokých školách
či Studijním a zkušebním řádem. Při posuzování těchto podmínek má přitom student právo
na „řádný proces“, který je primárně určován právě podmínkami danými studijním programem,
resp. Studijním řádem [§62 odst. 1 písm. d) zákona o vysokých školách]. „Řádný proces“
garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi studenty (takto cit. rozsudek
čj. 9 As 66/2011 – 62).
[34] Rozhodnutí o ukončení studia je nepochybně rozhodnutím přezkoumatelným
ve správním soudnictví ve smyslu §65 s. ř. s. Teprve výsledek „hlavního řízení“, pro jehož účely
žadatel o povolení výjimky usiluje, je způsobilý skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv
účastníků řízení (viz cit. rozsudek rozšířeného senátu čj. 8 As 8/2011 – 66, bod 30). Rozhodnutí
o výjimce je z materiálního hlediska podkladovým rozhodnutím, které je přezkoumatelné soudem
až v řízení o žalobě proti rozhodnutí o ukončení studia, samozřejmě za podmínky, že studium
bylo ukončeno z důvodu, který věcně souvisí s předmětem rozhodnutí o výjimce.
[35] Rozhodnutí o tom, že stěžovateli nebyla povolena výjimka ze Studijního a zkušebního
řádu, tedy žádným způsobem do jeho práv nezasahuje. Zásadní a rozhodující pro případný zásah
do stěžovatelových práv je až případné navazující ukončení studia. Z tohoto úhlu pohledu
je pak zcela nepodstatné, zda řízení o výjimce probíhá či neprobíhá samostatně, respektive
zda o výjimce rozhoduje stejný orgán jako ve věci samé (cit. rozsudek rozšířeného senátu
čj. 8 As 8/2011 – 66, bod 33). Soudní přezkum ve stěžovatelově věci je proto v souladu s čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75
odst. 2 s. ř. s. V rámci tohoto přezkumu správní soud eventuálně posoudí též zákonnost
rozhodnutí o výjimce. Stěžovatel se tedy ve své replice ze dne 25. 9. 2012 mýlí, pokud uvádí,
že by v důsledku napadeného usnesení krajského soudu nebyly přezkoumatelné ani tak zjevné
nezákonnosti, jako je rasová diskriminace stěžovatele při nepovolení výjimky nebo zjevná svévole
žalované (zamítnutí žádosti o výjimku „na základě nedávné konjunkce Marsu s Jupiterem“).
[36] Daný případ je v právě popsaných aspektech zcela odlišný od případu řešeného
v usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 – 42, č. 906/2006 Sb.
NSS, ve věci Hossam N., kterým argumentoval stěžovatel. Na rozhodnutí o neudělení občanství
žádné další rozhodnutí nenavazuje. Možnost správního uvážení ve věci Hossam N. neměla žádný
vliv na žalobní legitimaci, nýbrž pouze na rozsah soudního přezkumu. Proto není ani třeba,
aby se zdejší soud vyjadřoval k velmi rozsáhlé argumentaci stěžovatele, která se opírá o kauzu
Hossam N.
[37] Ze stejného důvodu není na místě argumentovat rozsudkem NSS ze dne 30. 11. 2005,
čj. 6 A 69/2000 – 55. V něm zdejší soud judikoval, že rozhodnutí o žádosti o prominutí daně
podle §25 odst. 3 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu
nemovitostí, je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Tento závěr učinil na znění zákona před
novelou provedenou zákonem č. 169/1998 Sb., třebaže – na rozdíl od právního stavu po této
novele – rozhodnutí záviselo na diskreci finančního ředitelství. Nejvyšší správní soud opakuje,
že podstatou nynější věci není diskrece rektora žalované při rozhodnutí o výjimce, ale to,
že samotné rozhodnutí rektora nezasáhlo do právní sféry stěžovatele.
[38] Stěžovatel se dále dovolává závěrů podaných v rozsudku ze dne 14. 12. 2011,
čj. 8 As 38/2011 – 67. Ten dospěl ke stejnému závěru, jako o den později rozsudek
čj. 9 As 66/2011 – 62 (cit. v bodě [31] shora), tedy že „rozhodnutí rektora o nepřipuštění výjimky
ze studijního a zkušebního řádu nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., neboť v materiálním slova
smyslu nezasáhlo do práv stěžovatele“ (bod 19). Pak na to ovšem navazuje tím, „že na kladné rozhodnutí
rektora o povolení výjimky z postupu podle studijního a zkušebního řádu nemá student právní nárok. […]. Sama
skutečnost, že rektor rozhodoval o žádosti studenta o poskytnutí výjimky, na niž nemá právní nárok, v režimu
správního uvážení, však ještě bez dalšího neznamená, že je soudní ochrana zcela vyloučena. I ten, o jehož žádosti
o výjimku se rozhoduje, může namítat nedodržení procesních pravidel. Lze připomenout rozhodnutí ze dne
17. 12. 2009, čj. 9 As 1/2009 - 141, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zákon o vysokých
školách nestanoví, že student má právo na úspěšné vykonání zkoušky a z toho plynoucí právo žádat o změnu
klasifikace, ale má právo na „řádný proces“, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi
studenty za obecným způsobem stanovených podmínek. Lze si představit námitku nedostatku kompetence toho,
kdo o námitce rozhodoval, námitku týkající se formálních vad vydaného rozhodnutí nebo tvrzení, že rozhodnutí
vychází ze skutečností, které nemají oporu v provedeném dokazování“ (bod 20).
[39] Zdá se tedy, že rozsudek čj. 8 As 38/2011 – 67 připouští přezkum rozhodnutí
o nepovolení výjimky, pokud je v žalobě argumentováno procesními pochybeními, třebaže nejde
o rozhodnutí v materiálním smyslu podle §65 odst. 1 s. ř. s. Naopak rozsudek
čj. 9 As 66/2011 - 62 důsledně odmítá jakýkoliv přezkum rozhodnutí o nepovolení výjimky,
neboť nejde o rozhodnutí v materiálním smyslu podle §65 odst. 1 s. ř. s. V závěru
pak stěžovatele odkazuje na možný přezkum rozhodnutí o ukončení studia, které do jeho právní
sféry bezpochyby zasáhne (srov. bod [33] shora).
[40] Jakkoliv soud nyní při interpretaci rozsudku čj. 8 As 38/2011 – 67 zvažoval, zda snad
rozsudek nesměřuje námitky o porušení „řádného procesu“ do pozdější žaloby proti rozhodnutí
o ukončení studia, bod 21 rozsudku takovouto možnost vylučuje: „Stěžovatel námitky týkající
se dodržení procesních pravidel uvedl především na stranách 16-19 žaloby. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
[že] rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby není v důsledku těchto námitek nezákonné.
Námitky mířící na spravedlivý proces totiž stěžovatel formuloval tak, že zahrnovaly podstatnou měrou i okolnosti
týkající se vyhodnocení pokusů o získání kolokvia. Tu však již jde o otázku věcné správnosti rozhodnutí rektora
nikoli o dodržení práva na spravedlivý proces“ (zvýraznění doplněno). Z toho jasně plyne, že se soud
zabýval tím, zda v daném případě nenamítla žaloba porušení řádného procesu v rámci v řízení
o povolení výjimky. Pokud by byly námitky vskutku čistě procesní, soud přinejmenším naznačil,
že by musela být žaloba projednána meritorně.
[41] Stěžovatelův výklad rozsudku čj. 8 As 38/2011 – 67 je tedy správný. Tento rozsudek
skutečně jde ve prospěch jeho tezí o samostatné přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce
bez ohledu na to, zda po něm následuje samostatné ukončení studia.
[42] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že nemusí konflikt ve vlastní judikatuře
postupovat rozšířenému senátu (§17 s. ř. s.). Rozpor byl již dostatečně rozřešen shora obsažně
cit. rozsudkem rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011 – 66.
S tam vysloveným názorem, podle něhož rozhodnutí o výjimce nezakládá práva a povinnosti
fyzických a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního
orgánu, a proto lze rozhodnutí o výjimce soudně přezkoumat pouze v režimu §75 odst. 2 s. ř. s.,
je totiž rozsudek čj. 8 As 38/2011 – 67 nekompatibilní a byl rozhodnutím rozšířeného senátu
překonán.
[43] Nejvyšší správní soud nad rámec nezbytně nutného dále podotýká, že rozsudek
čj. 8 As 38/2011 – 67 byl v bodě [40] podané pasáži nejen v rozporu s rozsudkem
čj. 9 As 66/2011 – 62, ale navíc v rozporu s mnohem širší judikaturou. Pokud není určité
rozhodnutí správního orgánu rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., je podrobeno výluce
ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. V tomto se rozsudky 8. a 9. senátu shodovaly.
Pokud je správní akt podroben výluce ze soudního přezkumu, neboť není vůbec rozhodnutím,
není možno činit rozdíl, zda žalobce tvrdí porušení svých veřejných subjektivních práv
v hmotněprávní či procesní oblasti. I když by snad rektor žalované porušil pravidla řádného
procesu, nelze dovozovat, že jen v důsledku toho je žaloba proti němu přípustná. V tomto
lze odkázat na konstantní judikaturu zdejšího soudu, započatou již usnesením NSS ze dne
29. 4. 2003, čj. 6 A 153/2002 - 18, č. 14/2003 Sb. NSS. Pokud nebylo zasaženo do stěžovatelovy
právní sféry samotným rozhodnutím, nemohlo tak být zasaženo ani postupem, který k vydání
rozhodnutí směřoval.
[44] Nesprávný názor 8. senátu vycházel z inspirace rozsudkem NSS ze dne 17. 12. 2009,
čj. 9 As 1/2009 – 141. Tento rozsudek však řešil naprosto odlišnou věc: řešil otázku soudního
přezkumu rozhodnutí vysoké školy o dodržení stanovených podmínek státní zkoušky podle §68
zákona o vysokých školách. Rozsudek zdůraznil, že s konáním každé zkoušky přitom není
spojeno pouze její ohodnocení, ale zákon s konáním zkoušky spojuje také „subjektivní veřejné právo
studenta na to, aby daná zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním
a zkušebním řádem [§62 odst. 1 písm. d)], přičemž tomuto právu studenta odpovídá povinnost vysoké školy
stanovené podmínky dodržet. V tomto kontextu lze v kontrole jejich dodržení spatřovat výkon státní správy.“
Pokud student podá žádost děkanovi, aby přezkoumal, zda nedošlo k porušení tohoto práva,
je pak následné děkanovo rozhodnutí podle §68 zákona o vysokých školách bezpochyby
rozhodnutím o právech a povinnostech studenta, a jako takové představuje zásah do jeho právní
sféry. Proto se jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Současně, i z důvodu
soudcovského sebeomezení, pak rozsudek zdůraznil, že soudní přezkum se zaměří jen na „řádný
proces“, tedy dodržení formálních pravidel zkoušky, nikoliv na správnost hodnocení zkoušky,
byla-li všechna formální pravidla dodržena.
[45] Rozsudek čj. 9 As 1/2009 – 141 tedy vycházel z toho, že určité rozhodnutí představuje
zásah do právní sféry studenta, jde tedy o rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., následně však
soudní přezkum omezil jen na dodržení formálních pravidel zkoušky (řádný proces). Naopak
právní názor v rozsudku čj. 8 As 38/2011 – 67 šel přesně opačným směrem: jakkoliv neudělení
výjimky není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť nezasahuje do právní sféry studenta,
přesto má být údajně samostatně soudně přezkoumán „řádný proces“, který k tomuto rozhodnutí
vedl. Nejvyšší správní soud nicméně opakuje, že pokud není neudělení výjimky rozhodnutím
podle §65 odst. 1 s. ř. s., nemůže být zásahem do právní sféry studenta ani proces s tímto
neudělením výjimky spojený. Jak trefně upozorňuje žalovaný ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti, opačný závěr by v podstatě znamenal, že by se z důvodu procesních pochybení stal
soudně přezkoumatelný jakýkoliv úkon, který nijak nezasahuje do právní sféry žalobce, a který
proto není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
[46] Zdejší soud se konečně neztotožňuje ani s poslední stěžovatelovou námitkou, podle
níž rozhodnutí krajského soudu představuje odmítnutí spravedlnosti (denegatio iustitiae). Soud
opakuje, že samotným rozhodnutím nedošlo k jakémukoli zásahu do právní sféry stěžovatele,
není zde tedy před čím soudní ochranu poskytovat. Ochrana prostřednictvím soudního
přezkumu je garantována ve vztahu k ukončení studia.
[47] Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí rektora o neudělení výjimky ze Studijního
a zkušebního řádu nezasahuje do právní sféry studenta, a není tedy rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Vztahuje se na něj proto výluka ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s.
Ze stejného důvodu není samostatně přezkoumatelný ani procesní postup vedoucí k neudělení
výjimky.
VI.
Závěr a náklady řízení
[48] Nejvyšší správní soud tedy došel k závěru, že rozhodnutí rektora o neudělení výjimky
ze Studijního a zkušebního řádu zásah do stěžovatelovy právní sféry nepředstavuje. Není
tak rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. Protože stěžovatel se svými námitkami neuspěl,
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[49] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který v tomto řízení úspěch neměl, nemá právo ani na náhradu nákladů řízení.
Žalované žádné náklady řízení nad rámec její obvyklé administrativní činnosti nevznikly, proto
ji soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2013
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu