ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.55.2018:31
sp. zn. 1 As 55/2018 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: M. K., zastoupena
JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem Lidická 710/57, Brno, proti žalované:
Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, se sídlem Orlická 2020/4, Praha 3, o
žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 12. 2017, č. j. VZP-17-04189663-C45J, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2018, č. j.
11 Ad 1/2018 - 29,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2018, č. j. 11 Ad 1/2018 – 29
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí
žalované Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky (dále též „VZP“) ze dne 5. 12. 2017,
č. j. VZP-17-04189663-C45J, jímž bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Regionální
pobočky VZP ČR Plzeň, pobočka pro Jihočeský, karlovarský a Plzeňský kraj,
č. j. VZP-16 0158440-C456 ze dne 5. 10. 2016, o zamítnutí žádosti o úhradu zdravotních služeb
z prostředků veřejného zdravotního pojištění.
[2] Městský soud usnesením ze dne 1. 2. 2018, č. j. 11 Ad 1/2018 – 29, věc postoupil
Krajskému soudu v Plzni postupem dle §7 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen s. ř. s.), neboť s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2013
č. j. 4 Ads 37/2013 – 41, dospěl k závěru, že Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky,
Regionální pobočka Plzeň, pobočka pro Jihočeský, Karlovarský a Plzeňský kraj, která vydala
prvostupňové rozhodnutí ve věci, má postavení správního orgánu, který splňuje požadavky
kladené na žalovaný správní orgán ve správním soudnictví, a její sídlo je ve smyslu §7 odst. 2
s. ř. s. určující pro stanovení místní příslušnosti soudu. Sídlo této pobočky je v obvodu Krajského
soudu v Plzni.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[3] Žalobkyně (stěžovatelka) s tímto postupem nesouhlasila a proti usnesení podala kasační
stížnost z důvodu nesprávného právního posouzení a nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
odůvodnění.
[4] V kasační stížnosti nejprve rekapituluje skutkový stav věci a dosavadní průběh řízení.
Vzhledem k okolnostem případu, totiž že stěžovatelka trpí závažnou nemocí v progresivním
stádiu, požádala jak u městského, tak Nejvyššího správního soudu o přednostní projednání věci.
[5] K nezákonnosti usnesení poukazuje na skutečnost, že v citovaném rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 6. 2013, č. j. 4 Ads 37/2013 – 41, na který odkazuje městský soud,
Nejvyšší správní soud přebírá argumentaci a závěry uvedené v usnesení ze dne 3. 6. 2006,
č. j. Nad 22/2006 – 35. Stěžovatelka však uvádí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 7. 2008, č. j. 3 Ans 8/2008 – 84, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k opačnému závěru,
totiž že organizační složky Všeobecné zdravotní pojišťovny nejsou správními orgány ve smyslu
§4 odst. 1 s. ř. s. a soudem místně příslušným k projednání žaloby je tak soud určený podle sídla
pojišťovny. S tímto názorem se stěžovatelka ztotožňuje. Je však dle jejího názoru zarážející,
že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2013, č. j. 4 Ads 37/2013 – 41, na které
odkazuje napadené usnesení, se vrací k judikatuře z roku 2006 a s pozdější judikaturou z roku
2008 se nijak nevypořádává. Stěžovatelka je přesvědčena, že argument odkazující
na již překonanou judikaturu není přípustný, nadto, ponechává-li judikaturu pozdější zcela
bez povšimnutí. Takovou argumentaci není možné opakovaně použít. Stěžovatelka se proto
domnívá, že napadené usnesení bylo vydáno na základě nesprávného právního posouzení věci
založeného na nesrozumitelných a nedostatečných důvodech.
[6] Nadto vznáší stěžovatelka námitku svého legitimního očekávání. V současné věci se jedná
o druhou správní žalobu. Předešlé řízení proběhlo pod sp. zn. 8 Ad 5/2017 před Městským
soudem v Praze, který žalobu projednal a rozhodl o nezákonnosti postupu žalované a zavázal
ji svým právním názorem. Stejná organizační složka žalované vydala takřka totožné rozhodnutí
znovu, stěžovatelka se tedy bránila opět správní žalobou podanou místně příslušnému
Městskému soudu v Praze, tentokrát však městský soud rozhodl o postoupení věci krajskému
soudu v Plzni. Takový postup považuje stěžovatelka nejen za nezákonný, ale i narušující
důvěryhodnost justičního systému a legitimní očekávání v jednotnost postupů a rozhodování.
[7] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že má zkušenosti s případem jiného
soudního řízení vedeného před krajským soudem v Plzni, což svědčí ve prospěch aplikace
judikátu ze dne 12. 6. 2013, č. j. 4 Ads 37/2013 - 41, který je v porovnání s rozsudkem, na který
odkazuje stěžovatelka, novější. Domnívá se tedy, že postoupení Krajskému soudu v Plzni
je možné, i když přisvědčuje žalobkyni, že jedno řízení již před Městským soudem v Praze
proběhlo. Ponechává tedy na rozhodnutí soudu, jak o kasační stížnosti a příslušnosti soudu uváží.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti proti
usnesení o postoupení věci. Dle ustáleného právního názoru „proti usnesení, jímž krajský soud rozhodl
o postoupení věci místně příslušnému soudu, je kasační stížnost přípustná“ (viz usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 12. 2007, č. j. Nad 22/2007 - 101, podobně rozsudek ze dne
27. 1. 2005, č. j. 6 Ads 31/2004 – 35). Jak je v citovaném usnesení zdejšího soudu vyloženo
podrobněji, usnesení o postoupení z důvodu místní nepříslušnosti nemá charakter rozhodnutí,
kterým se toliko upravuje vedení řízení, neboť se jím citelně zasahuje do práva účastníka řízení
na zákonného soudce. Vzhledem ke skutečnosti, že v téže věci se může na Nejvyšší správní soud
obrátit krajský soud, kterému byla věc postoupena, musí mít takovou možnost i účastník řízení.
[9] Kasační stížnost je tedy projednatelná.
[10] Městský soud v Praze v usnesení o postoupení věci Krajskému soudu v Plzni odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2013, č. j. 4 Ads 37/2013 – 41.
Ten v podstatné části vyšel z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2006,
č. j. Nad 22/2006 - 35. V tomto usnesení Nejvyšší správní soud dovodil, že v rámci vymezené
územní působnosti vykonávají svěřenou činnost územní pracoviště žalované, která jsou právní
úpravou konstituována tak, že „… představují v organizačně právním slova smyslu - pro případy
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy - územně
specializované dekoncentrované orgány. Ze zákona č. 551/1991 Sb. vyplývá, že jsou vybaveny rozhodovací
pravomocí v rámci příslušně vymezené věcné a místní (resp. územní) působnosti. Územní pracoviště Všeobecné
zdravotní pojišťovny tak mají postavení ‚orgánu‘, který splňuje požadavky kladené na žalovaný správní orgán
ve správním soudnictví, a jejich sídlo je potom ve smyslu §7 odst. 2 s. ř. s. určující pro stanovení místní
příslušnosti soudu pro v úvahu přicházející řízení.“
[11] Naproti tomu stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 7. 2008, č. j. 3 Ans 8/2008 – 84. V něm Nejvyšší správní soud učinil závěr, že organizační
složky Všeobecné zdravotní pojišťovny vyjmenované v §12 odst. 1 zákona č. 551/1991 Sb.,
o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky (dále jen „zákon o VZP“), nejsou správními
orgány ve smyslu §4 odst. 1 s. ř. s. Soudem místně příslušným k projednání žaloby je tak soud
určený podle sídla pojišťovny uvedeného v §1 zákona o VZP. Tento závěr byl podpořen
následující argumentací: „Pravomoci zdravotních pojišťoven jsou upraveny v zákoně č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, konkrétně v ustanoveních
§44 a §45 (pokuty a přirážky k pojistnému). Zde zákon operuje pouze s pojmem „příslušná zdravotní
pojišťovna“, o jednotlivých organizačních složkách se neuvádí ničeho. Ust. §12 a násl. zákona č. 551/1991 Sb., jichž se stěžovatel dovolává, pak sice upravují organizační strukturu VZP ČR, ani ony však nesvěřují
jednotlivým organizačním složkám žádné samostatné rozhodovací pravomoci. Jedná se o normu organizační,
upravující postavení správního orgánu, resp. jeho součástí, nikoli však o normu kompetenční, která by upravovala
jejich pravomoc a působnost. §12 odst. 1 citovaného zákona pak svým zněním pouze potvrzuje závěr krajského
soudu, uvádí-li se v něm výslovně, že krajské pobočky a územní pracoviště „jednají a vykonávají činnost jménem
Pojišťovny“.
[12] Právní otázkou, podle jakých kritérií se pro účely určení místní příslušnosti krajského
soudu k řízení před ním posuzuje, co (jaká entita) je správním orgánem ve smyslu §7 odst. 2 věty
první a věty druhé s. ř. s., a jaká správním orgánem není, přezkoumává-li soud rozhodnutí nebo
jiný zásah, jehož původcem je instituce s celostátní působností vnitřně členěná na určité dílčí části
či složky, se zabýval rozšířený senát v usnesení ze dne 5. 5. 2015, č. j. Nad 288/2014 - 58.
[13] Závěry uvedené ve výše označeném usnesení na nyní projednávaný případ plně dopadají.
Z toho důvodu taktéž nebylo třeba postupovat dle §17 s. ř. s., a otázku, v níž se dosavadní
judikatura Nejvyššího správního soudu rozchází, postupovat rozšířenému senátu.
[14] Rozšířený senát v usnesení ze dne 5. 5. 2015, č. j. Nad 288/2014 - 58, dospěl k závěru,
že: „Pojem správního orgánu je pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním soudnictví nutno
vnímat především v rovině kompetenční – správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu
§7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí
určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek
kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze
pomocné kritérium.“
[15] Z odůvodnění usnesení plyne, že: „klíčovým znakem bude zákonné vymezení, komu jsou určité
kompetence takříkajíc „přiděleny“, tedy kdo je má vykonávat, aniž by jimi mohl dále disponovat, zejména je svěřit
v rámci určité institucionální struktury menším organizačním jednotkám, osobám, složkám apod. anebo je naopak
převést na vyšší úroveň této struktury. Jestliže tedy zákon předepisuje, že existuje, a musí existovat (tj. nemůže
být beze změny zákona zrušena či organizačně modifikována), entita nadaná určitými kompetencemi, je třeba tuto
entitu považovat za správní orgán v kompetenčním („materiálním“) smyslu, a tedy za jednotku relevantní
pro určení místní příslušnosti podle §7 odst. 2 s. ř. s. Z toho je zřejmé, že velmi často bude v jednom správním
orgánu či soustavě správních orgánů v institucionálním smyslu existovat řada entit, které budou správními orgány
v kompetenčním smyslu, jelikož zákon s nimi počítá a svěřuje jim, a právě jen jim, určité kompetence, přičemž
nepřipouští, aby jim byly uvedené kompetence bez změny zákona odebrány a převedeny na jinou entitu v rámci
dané instituce či soustavy institucí. Složitou a vnitřně bohatě členěnou instituci naopak bude možno považovat
za toliko jeden správní orgán v kompetenčním smyslu, pokud sama tato instituce může svoji strukturu
bez nutnosti změnit zákon modifikovat tak, že jí svěřené kompetence budou v rámci této instituce vykonávat jiné
její články, než tomu bylo doposud.“ (viz odstavce 34 a 35 odůvodnění)
[16] Pro aplikaci výše uvedeného závěru na nynější věc je proto nezbytné zjistit, jakým
způsobem o pravomocech Všeobecné zdravotní pojišťovny hovoří zákon. Zákon o VZP, jímž
se zřizuje Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR, její jednotlivé rozhodovací kompetence
nestanoví. Pravomoci zdravotních pojišťoven jsou upraveny v zákoně č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon
o veřejném zdravotním pojištění“).
[17] V nyní projednávané věci stěžovatelka podala žádost o úhradu zdravotních služeb
dle §16 zákona o veřejném zdravotním pojištění. První odstavec tohoto ustanovení uvádí:
„Příslušná zdravotní pojišťovna hradí ve výjimečných případech zdravotní služby jinak zdravotní pojišťovnou
nehrazené, je-li poskytnutí takových zdravotních služeb jedinou možností z hlediska zdravotního stavu pojištěnce.“
[18] Ani §53 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který obsahuje některá zvláštní pravidla
pro rozhodování zdravotních pojišťoven ve vyjmenovaných oblastech, neurčuje, které konkrétní
organizační složky pojišťoven by v daných věcech byly příslušné k rozhodnutí. Ustanovení §53
odst. 1 je uvedeno formulací: „Na rozhodování zdravotních pojišťoven ve věcech…“.
[19] Ustanovení §12 zákona o VZP se věnuje organizační struktuře Všeobecné zdravotní
pojišťovny. Stanoví následující: „organizační strukturu Pojišťovny tvoří Ústředí, regionální pobočky
(zpravidla jedna regionální pobočka pro vyšší územní samosprávný celek) a další klientská pracoviště. Regionální
pobočky a klientská pracoviště jsou organizačními složkami Pojišťovny, které jednají a vykonávají činnost jménem
Pojišťovny. Organizaci Ústředí, jakož i označení, organizaci, umístění, územní působnost a úkoly regionálních
poboček a klientských pracovišť upraví organizační řád Pojišťovny.“
[20] Z výše uvedeného plyne, že právní úprava svěřuje kompetence rozhodovat o veřejných
subjektivních právech pojištěnců zdravotním pojišťovnám jakožto celkům, nikoliv jejich
organizačním složkám. §12 zákona o VZP pak stanoví, že organizační strukturu VZP tvoří
Ústředí, regionální pobočky a klientská pracoviště. Kompetence mezi těmito jednotlivými
složkami však dále neupravuje a nadto výslovně předpokládá, že další organizaci těchto složek
provede organizační řád pojišťovny. Úkoly regionálních poboček a klientských pracovišť
tak mohou být určeny i změněny organizačním řádem bez nutnosti změny zákona. Je proto
zřejmé, že Všeobecná zdravotní pojišťovna je v kompetenčním smyslu jediným správním
orgánem a její pobočky nejsou pro určení místní příslušnosti dle §7 odst. 2 s. ř. s. relevantní.
[21] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že v řízení o žalobách
vedených před správními soudy vystupuje jako žalovaný správní orgán Všeobecná zdravotní
pojišťovna ČR. Místně příslušným soudem pro podání žaloby proto bude krajský soud, v jehož
obvodu má Všeobecná zdravotní pojišťovna sídlo. Sídlo VZP se nachází na adrese
Orlická 2020/4, Praha 3, místně příslušným soudem je proto Městský soud v Praze.
[22] Ačkoliv stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že ji podává též z důvodu dle §103
odst. 1 písm. d), z textu samotné stížnosti vyplynulo, že výtka nepřezkoumatelnosti směřuje proti
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2013, č. j. 4 Ads 37/2013 – 41, který
se nevypořádal s jiným rozsudkem Nejvyššího správního soudu s odlišným právním názorem,
než na který Nejvyšší správní soud v rozsudku odkázal. Vzhledem k tomu, že tato námitka
se nevztahovala k napadenému usnesení, Nejvyšší správní soud se jí dále nevěnoval.
[23] Stěžovatelka zároveň v řízení o kasační stížnosti požádala o osvobození od soudních
poplatků. Vzhledem k závěru rozšířeného senátu, vyjádřeného v usnesení ze dne 9. 6. 2015,
č. j. 1 As 196/2014 - 19, dle kterého „stěžovatel má povinnost zaplatit poplatek za řízení o kasační
stížnosti jen tehdy, pokud kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu ve věci samé
(o žalobě) či o jiném návrhu, jehož podání je spojeno s poplatkovou povinností [§1 písm. a), §2 odst. 2 písm. b)
a §4 odst. 1 písm. d) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích]“, však poplatková povinnost
s podáním kasační stížnosti proti postoupení věci místně příslušnému soudu stěžovatelce
nevznikla, neboť se nejedná o rozhodnutí krajského soudu ve věci samé. Rozhodnutí o žádosti
stěžovatelky by z toho důvodu bylo bezpředmětné, Nejvyšší správní soud proto žádost dále
neposuzoval.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost je důvodná. Napadené usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2018, č. j. 11 Ad 1/2018 – 29, je nezákonné, neboť
městský soud v něm nesprávně posoudil otázku místní příslušnosti k projednání a rozhodnutí
žaloby podané stěžovatelkou. Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 věty první před
středníkem s. ř. s. napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[25] Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku je městský soud podle §110 odst. 4
s. ř. s. vázán. Podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2018
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu