ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.56.2009:58
sp. zn. 1 As 56/2009 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce D. Z., zastoupeného
JUDr. Miloslavem Noskem, advokátem se sídlem Nádražní 24, 513 01 Semily, proti žalovanému
Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 19. 4. 2006, č. j. 500/727/50221/06, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2009, č. j. 8 Ca 185/2006 - 27,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2009, č. j. 8 Ca 185/2006 - 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 19. 4. 2006, č. j. 500/727/50221/06, zamítl žalovaný odvolání žalobce
proti platebnímu výměru vydaného dne 21. 2. 2005 Magistrátem hlavního města Prahy, odborem daní,
poplatků a cen, č. j. MHMP 43759/2005/DPC-6, na částku ve výši 10 976 Kč jakožto poplatek za sběr,
třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu (dále též „poplatek za komunální odpad“)
z jím spoluvlastněné nemovitosti na adrese Č. 745/3, P. 8 – K., za období od 1. 3. 2000 do 31. 12. 2001
(dále též „platební výměr“). Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že povinnost platit poplatky
za komunální odpad vyplývá ze zákona č. 125/1997 Sb., zákona o odpadech, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o odpadech“), a jejich výši, způsob výběru a další podrobnosti stanovily
pro území hlavního města Prahy obecně závazné vyhlášky č. 10/2000 a č. 49/2000, vydané na základě
zmocnění v zákoně o odpadech. Povinnost vlastníka nemovitosti platit poplatky za komunální odpad
a tento poplatek dále rozúčtovat na jednotlivé poplatníky je zakotvena v ustanovení §10 zákona
o odpadech, žalovaný proto odvolání žalobce zamítl.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení. Namítal,
že se žalovaný námitkami uvedenými v odvolání zabýval jen povrchně a vzal za prokázaná tvrzení
správního orgánu prvního stupně, přestože ve správním spise nemají oporu. Podotkl, že výzva
magistrátu k zaplacení nedoplatku ze dne 12. 5. 2003, č. j. 82400/27653, mu nikdy nebyla doručena,
neboť tuto výzvu převzal jeho otec, D. Z. starší.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 1. 2009, č. j. 8 Ca 185/2006 - 27, žalobu zamítl.
Potvrdil, že na žalobce dopadá ustanovení §10 odst. 2 zákona o odpadech, které stanoví, že plátcem
poplatku je vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde komunální odpad vzniká; žalobce
je tedy povinen poplatek za komunální odpad zaplatit. Městský soud svědeckou výpovědí prokázal,
že výzvu z roku 2003 opravdu nepřevzal žalobce, nýbrž jeho otec D. Z. starší. Z této skutečnosti,
však městský soud nevyvodil žádný závěr, neboť ani žalobce tak ve své žalobě neučinil, nezákonnost
napadeného rozhodnutí žalovaného netvrdil a není úlohou městského soudu přihlížet k právním
vadám, které žalobce nezmínil.
Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že je dán důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), tj. nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatel nesouhlasí
se závěrem městského soudu, že spoluvlastníci domu, v němž bydlí jiné osoby, jsou za poplatek
odpovědni společně a nerozdílně. Dále namítá, že není jasné, s jakou osobou mělo být řízení
vůbec vedeno, když prohlášení plátce poplatku ze dne 29. 6. 2001 bylo vyplněno na jeho matku A. Z.,
ale podepsáno stěžovatelem. Závěrem stěžovatel poukázal na nezákonnost odmítnutí námitky
promlčení městským soudem a na příliš formalistické hodnocení žaloby v tomto směru.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s právními závěry učiněnými
v rozsudku Městského soudu v Praze. Zároveň však vyslovil svoji pochybnost ohledně vlastní věcné
příslušnosti k vyřizování odvolání proti platebním výměrům vydávaným ve věci stanovení, vybírání
a vymáhání poplatků za komunální odpad podle zákona o odpadech. Proto žalovaný navrhl,
aby Nejvyšší správní soud posoudil otázku nicotnosti rozhodnutí žalovaného; v případě, že rozhodnutí
žalovaného nebude shledáno nicotným, žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost pro nedůvodnost
zamítnuta.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž má přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou nicotnosti rozhodnutí žalovaného,
na niž upozornil žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti.
Teorie považuje za nicotný správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec
nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu
pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy, absolutní
omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného
plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost
nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat,
neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část.
5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, str. 136-141).
K pojmu nicotnosti se již dříve vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 1. 2006,
č. j. 1 Afs 6/2005 - 65 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz), který potvrdil, že „k nicotnosti je soud povinen hledět z úřední povinnosti. Vady,
které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního
orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy
(absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení
povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu),
nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“
Stěžovatel se odvoláním proti platebnímu výměru na poplatek za komunální odpad domáhal
zrušení tohoto platebního výměru, z důvodu jeho chybného kalkulování, nesouhlasu stěžovatele
s přenesením povinnosti výběru poplatku za komunální odpad na vlastníka nemovitosti a rovněž
z důvodu promlčení. Nejvyšší správní soud tedy zkoumal, kterému správnímu orgánu náleží pravomoc
rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ve věci
vybírání poplatků za komunální odpad.
S přihlédnutím k době, kdy byl platební výměr vydán (21. 2. 2005) vycházel Nejvyšší správní
soud při svých dalších úvahách ze zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění účinném
do 31. 12. 2001. V době vydání platebního výměru platil již nový zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech,
nicméně podle jeho ustanovení §83 odst. 11, věta první, platí, že vznikla-li poplatková povinnost
k poplatku za komunální odpad před účinností tohoto zákona, postupuje se podle dosavadních
právních předpisů.
Podle ustanovení §10 odst. 3 zákona o odpadech, účinného v době vzniku poplatkové
povinnosti platilo, že správu poplatků za komunální odpad vykonává obec, která ho ve svém územním
obvodu zavedla. Poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání
a odstraňování komunálních odpadů je místním poplatkem [srov. ustanovení §1 písm. h) zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o místních
poplatcích“)] a vztahuje se tak na něj úprava obsažená v zákoně o místních poplatcích, mimo jiné i to,
že pro řízení ve věcech poplatků platí zvláštní předpisy [zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále též „daňový řád“)], pokud tento zákon nestanoví
jinak (srov. §13 zákona). Platí, že řízení o poplatcích vykonává obecní úřad (§14 odst. 3 zákona)
a že působnost stanovená obecnímu úřadu podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti
(§15 zákona).
Ze zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, plyne,
že orgány hlavního města Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena
orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou působností,
není-li dále stanoveno jinak (§31 odst. 2 zákona). Tuto přenesenou působnost, lze v mezích zákona
svěřit Statutem hlavního města Prahy (dále též „Statut“) rovněž orgánům městských částí (§32 odst. 2
zákona). Statut se k řízení o poplatcích za komunální odpad nikterak nevyjadřuje, výkon přenesené
působnosti v této oblasti tedy náleží magistrátu, jako prvostupňovému správnímu orgánu. Při výkonu
přenesené působnosti hlavního města Prahy je hlavní město Praha podřízeno příslušnému ministerstvu.
Zároveň platí, že příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží oblasti přenesené působnosti
hlavního města Prahy, mimo jiné přezkoumávají rozhodnutí orgánů hlavního města Prahy vydaná
ve správním řízení (§118 odst. 2 a odst. 3 zákona).
Pro zodpovězení otázky pravomoci v daném případě je nutné zkoumat, které ministerstvo
má pravomoc pro řízení ve věci poplatků za komunální odpad. Na toto řízení se podpůrně aplikuje
daňový řád, podle jehož ustanovení §1 odst. 1 daňový řád upravuje správu daní, poplatků, odvodů,
záloh na tyto příjmy a odvodů za porušení rozpočtové kázně (dále jen „daně"), které jsou příjmem
státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo rezervních fondů organizačních složek státu,
rozpočtů územních samosprávných celků, nebo státních fondů nebo Národního fondu. Poplatky
za komunální odpad jsou tak zahrnuty pod legislativní zkratku daně a na řízení o nich se aplikuje
daňový řád, nestanoví-li zákon o místních poplatcích jinak.
Konečně ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále též „kompetenční zákon“) plyne,
že ústředním orgánem pro daně, poplatky a clo je Ministerstvo financí (§4 zákona). Proto mělo
v posuzovaném případě o odvolání proti platebnímu výměru na poplatek za komunální odpad
rozhodovat právě Ministerstvo financí, nikoliv Ministerstvo životního prostředí.
Jakkoliv je Ministerstvo životního prostředí ústředním orgánem pro odpadové hospodářství,
tedy činnost zaměřenou na předcházení vzniku odpadů, na nakládání s odpady a následnou péči
o místo, kde jsou odpady trvale uloženy, a rovněž na kontrolu těchto činností, z logiky věci
nelze do jeho kompetence podřadit rovněž řízení ve věcech daní a poplatků, byť se jednalo o poplatky
za komunální odpad.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že ve věci řízení o poplatku za komunální odpad bylo odvolacím
orgánem proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy Ministerstvo financí. Ministerstvo
životního prostředí tak nedisponovalo pravomocí k rozhodování o odvolání stěžovatele v dané věci.
Nedostatek pravomoci správního orgánu přitom představuje závažnou vadu, která má za následek
nicotnost v řízení vydaného správního aktu. Městský soud proto pochybil,
pokud se s touto skutečností, ke které je povinen přihlédnout nejen k námitce účastníka řízení,
ale rovněž z úřední povinnosti, ve svém rozhodnutí nevypořádal a k nicotnosti napadeného rozhodnutí
v rozporu s §76 odst. 2 s. ř. s. nepřihlédl. Stejnou povinnost má podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s.
rovněž Nejvyšší správní soud bez ohledu na rámec důvodů uplatněných stěžovatelem v kasační
stížnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2006, č. j. 2 Afs 189/2004 - 65).
Nejvyšší správní soud podotýká, že ztrácí jakékoliv opodstatnění dále zkoumat kasační námitky
stěžovatele, bylo-li rozhodnutí žalovaného prohlášeno za nicotné. Zdejší soud se proto těmito
námitkami nezabýval.
S ohledem na výše uvedená tvrzení Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Městského
soudu v Praze, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude městský soud vázán názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. srpna 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu