ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.64.2019:38
sp. zn. 1 As 64/2019 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: RegioJet a. s., se sídlem
náměstí Svobody 86/17, Brno, zastoupen JUDr. Ondřejem Doležalem, advokátem se sídlem
Koliště 1912/13, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
tř. Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 18. 8. 2016,
č. j. ÚOHS-R0032/2016/VZ-34093/2016/322/Kbe, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2019, č. j. 29 Af 117/2016 - 90,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 6. 11. 2015 k žalovanému, jako správnímu orgánu příslušnému
k výkonu dohledu nad dodržováním postupu při uzavření smlouvy o veřejných službách
v přepravě cestujících na základě nabídkového řízení (podle §25 zákona č. 194/2010 Sb.,
o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, dále jen „zákon
o veřejných službách“), návrh, ve kterém se domáhal přezkoumání úkonů objednatele České
republiky - Ministerstva dopravy (dále jen „objednatel“), učiněných v rámci přímého zadání
při zajišťování veřejných služeb v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou vlaky
celostátní dopravy na lince R13 Brno – Břeclav – Olomouc na dobu 10 let. Konkrétně
zpochybňoval úkony objednatele při uzavírání smlouvy o veřejných službách se společností
České dráhy, a.s., jakožto dopravcem, jejímž předmětem bylo právě zajišťování uvedených
veřejných služeb pro období jízdních řádů 2015/2016 až 2024/2025. Současně žalobce podal
návrh na vydání předběžného opatření podle §61 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
spočívajícího v zákazu objednateli uzavřít uvedenou smlouvu do té doby, než bude věc řádně
prošetřena, případně než bude zjednána náprava.
[2] Žalovaný návrh na vydání předběžného opatření rozhodnutím ze dne 4. 12. 2015 zamítl,
stejně jako následně předseda žalovaného zamítl rozklad žalobce proti tomuto rozhodnutí.
Krajský soud poté k žalobě žalobce rozsudkem ze dne 30. 1. 2019, č. j. 29 Af 75/2016 - 82,
rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil pro jeho nepřezkoumatelnost (absenci odůvodnění)
a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[3] Dne 21. 12. 2015 se žalovaný dozvěděl, že objednatel dne 11. 12. 2015 uzavřel
předmětnou smlouvu s dopravcem. Jelikož se žalobce ve svém návrhu domáhal
především zrušení rozhodnutí objednatele uzavřít předmětnou smlouvu, avšak tato
smlouva již byla uzavřena, žalovaný usnesením ze dne 12. 1. 2016, č. j.
ÚOHS-S0790/2015/VZ-00051/2016/512/MHr, řízení o návrhu žalobce dle §66 odst. 1
písm. g) správního řádu zastavil, neboť se návrh stal zjevně bezpředmětným. Žalobce podal proti
rozhodnutí žalovaného rozklad, který předseda žalovaného v záhlaví specifikovaným
rozhodnutím zamítl.
[4] Rozhodnutí předsedy žalovaného napadl žalobce žalobou, kterou krajský soud neshledal
důvodnou a zamítl ji. Soud se ztotožnil s názorem předsedy žalovaného, podle kterého lze
na nyní posuzovanou věc analogicky aplikovat judikaturní závěry správních soudů
týkající se posouzení shodné otázky ve vztahu k veřejným zakázkám (viz např. rozsudek č. j.
4 As 249/2019 – 43, či č. j. 7 Afs 79/2012 – 37). Uzavření smlouvy je tedy objektivní překážkou
pro věcné projednání návrhu ze strany žalovaného. Krajský soud dále nepřisvědčil žalobní
námitce, že by zákon o veřejných službách v §30 obsahoval komplexní úpravu otázky zastavení
řízení a vylučoval by subsidiární použití správního řádu, v této věci konkrétně §66 odst. 1
písm. g).
II. Důvody kasační stížnosti
[5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho
nezákonnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), a nepřezkoumatelnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a navrhl, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Nezákonnost rozsudku spatřoval v tom, že krajský soud porušil zásadu lex specialis derogat
legi generali, pokud upřednostnil právní úpravu zastavení řízení obsaženou ve správním řádu.
Pokud nebyl dán žádný z důvodů pro zastavení řízení dle speciální úpravy v §30 zákona
o veřejných službách, měl žalovaný povinnost ve věci meritorně rozhodnout ve smyslu §25
odst. 2 písm. a), potažmo podle §31 tohoto zákona.
[7] Stěžovatel upozornil, že zákon o veřejných službách počítá rovněž s možností zamítnutí
návrhu podle §31 odst. 2 tohoto zákona a současného rozhodnutí o tom, že se objednatel
dopustil správního deliktu, což má za důsledek vrácení zaplacené kauce dle §28 odst. 2. Vedení
řízení o návrhu i po uzavření smlouvy tak nemůže být konstruováním povinnosti žalovaného
jdoucím nad rámec zákona, jak poznamenal soud. Dle stěžovatele by přezkumné řízení nemělo
být časově ohraničeno dobou uzavření smlouvy, neboť jeho cílem není pouze uložit zadavateli
nápravné opatření. Smyslem a účelem návrhu je rovněž náležité prověření postupu zadavatele
a eliminace jeho případných zákonných excesů do budoucna, což potvrzuje samotné označení
uvedeného institutu jako „řízení o přezkoumání úkonů zadavatele“. Jeho účelem je tedy také
zájem na řádném zadávání a následném uzavírání smluv o veřejných službách a zajištění nezbytné
transparentnosti.
[8] Pokud žalovaný nestihl rozhodnout v rámci tzv. blokační lhůty podle zákonné úpravy
veřejných zakázek, která se pro dané řízení použije obdobně, je celé přezkumné řízení zcela
neefektivní. Stěžovatel připomněl, že podal návrh na přezkum v roce 2015, tedy za účinnosti
„staré“ úpravy veřejných zakázek, v rámci níž byly blokační lhůty extrémně krátké, nová právní
úprava je prodloužila. Přezkumný účel je zcela zmařen, pokud žalovaný nevyhoví návrhu
na nařízení předběžného opatření, v mezidobí dojde k uzavření rozporované smlouvy a žalovaný
z toho důvodu řízení zastaví. V posuzované věci navíc žalovaný zamítl návrh na předběžné
opatření bez jakéhokoliv odůvodnění, a krajský soud také jeho rozhodnutí zrušil
pro nepřezkoumatelnost. Žalovaný tak vystavil stěžovatele značné nejistotě, neboť nemohl nijak
ovlivnit okamžik vydání meritorního rozhodnutí. Žalovaný nepřípustně zvýhodnil objednatele,
proti kterému návrh směřoval. Takový výkon činnosti žalovaného je v příkrém rozporu
se základními zásadami správního řízení a je zcela neakceptovatelný a protiústavní, neboť upírá
stěžovateli právo domáhat se účinné ochrany svých práv a právem chráněných zájmů u správního
orgánu, lze hovořit o naprosté libovůli správního orgánu. Žalovaný měl při rozhodování
o návrhu na vydání předběžného opatření uvážit, jestli je schopen věcně rozhodnout do uplynutí
blokační lhůty podle zákona o veřejných zakázkách a pokud ne, měl předběžné opatření nařídit.
[9] Dále stěžovatel nesouhlasí s právním názorem krajského soudu, že uzavřením smlouvy
o veřejných službách se stal jeho návrh bezpředmětným. V této souvislosti považuje stěžovatel
za nesprávné též závěry rozsudku krajského soudu (pozn. NSS – jedná se o rozsudek NSS)
ze dne 26. 6. 2013, č j. 7 Afs 79/2012 – 37, na které soud v napadeném rozsudku odkázal,
podle nichž zrušením jednotlivého úkonu zadavatele nebo i celého zadávacího řízení
by neúspěšný uchazeč stěží mohl dosáhnout primárního cíle, a tedy aby smlouva na realizaci
zakázky byla uzavřena právě s ním. I kdyby žalovaný napadené rozhodnutí zadavatele zrušil,
navrhovatel by se stejně nemohl obchodní veřejné soutěže zúčastnit a rozhodnutí by tak nemělo
pro navrhovatele význam. Stěžovatel zpochybnil uplatnění tohoto závěru pro nyní posuzovaný
případ tím, že v daném případě není cílem podávaného návrhu na přezkum, aby byla smlouva
o veřejných službách uzavřena přímo s ním, ale aby nebyla uzavřena se společností České dráhy,
neboť byly porušeny podmínky podle zákona o veřejných službách. Návrh proto nelze
považovat za bezpředmětný. Rozhodnutí žalovaného o tom, že objednatel spáchal správní delikt,
navíc může mít pro stěžovatele zásadní význam v civilním řízení o nároku na náhradu škody.
[10] Nepřezkoumatelnost z důvodu jiné vady řízení stěžovatel dovodil ze skutečnosti,
že krajský soud vycházel z předpisu, který na věc nedopadá, tedy podle správního řádu, místo
toho, aby postupoval dle zákona o veřejných službách (viz rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, č. j.
9 Afs 184/2007 – 55).
III. Vyjádření žalovaného
[11] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že správní řád je obecně subsidiárně aplikovatelný
na postup správních orgánů, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zákon o veřejných službách
však použití správního řádu nevylučuje. Dopady právního názoru o nepoužitelnosti správního
řádu by mohly být značně absurdní např. za situace, kdy by navrhovatel vzal svůj návrh zpět,
neboť pak by žalovaný neměl možnost řízení zastavit. Krajský soud tedy správně dovodil,
že důvody pro zastavení správního řízení podle §66 odst. 1 správního řádu obstojí vedle důvodů
dle §30 zákona o veřejných službách.
[12] Pokud jde o námitky, dle kterých se měl žalovaný návrhem zabývat meritorně i poté,
co došlo k uzavření smlouvy, žalovaný uvedl, že svým obsahem nesměřují proti napadenému
rozsudku, nýbrž proti rozhodnutí žalovaného ve věci, a proto zpochybnil jejich relevanci
pro kasační řízení. Žalovaný vysvětlil, že zákon o veřejných službách aprobuje dva způsoby,
jak může být ve věci o návrhu meritorně rozhodnuto. Za prvé může být uloženo nápravné
opatření, pokud žalovaný shledá pochybení na straně objednatele, které má podstatný vliv
na výběr nejvhodnější nabídky nebo uzavření smlouvy a doposud nedošlo k uzavření smlouvy.
Za druhé lze návrh zamítnout, pokud žalovaný neshledá důvody pro uložení nápravného
opatření. Účelem návrhového řízení tedy není posoudit postup objednatele, jak se domnívá
stěžovatel, ale zhojení protiprávního stavu uložením nápravného opatření. Žalovaný by nemohl
rozhodnout tak, že by sice shledal pochybení na straně objednatele, ale zároveň by neuložil
nápravné opatření, neboť zákon takovou možnost nepřipouští. Žalovaný se tak nemohl
po uzavření smlouvy návrhem meritorně zabývat, jak vyplývá i z judikatury citované
v napadeném rozsudku. Na tom nic nemění ani tvrzení stěžovatele, že zákon připouští, aby byla
vrácena kauce, pokud společně se zamítnutím návrhu je rozhodnuto o tom, že objednatel spáchal
správní delikt. Ve věci nebylo zahájeno správní řízení o správním deliktu, a proto ani žalovaný
nemohl rozhodnout o tom, že objednatel delikt spáchal. Ustanovení §28 odst. 2 zákona
o veřejných službách by mohlo reagovat na specifické situace, v nichž například dojde k zahájení
řízení o správním deliktu, které žalovaný spojí s návrhovým řízením do společného řízení.
V posuzované věci tomu tak ovšem nebylo. Proto by rozhodnutí žalovaného ani nemohlo být
relevantní pro uplatnění nároku na náhradu škody v civilním soudním řízení. Pravomocné
rozhodnutí o spáchání správního deliktu navíc ani není podmínkou pro uplatnění náhrady škody.
[13] Žalovaný dále upozornil, že rozhodnutí o návrhu na nařízení předběžného opatření
nebylo předmětem soudního přezkumu a námitky směřující proti tomuto rozhodnutí
tak postrádají pro kasační řízení relevanci.
[14] Rozsudek NSS č. j. 7 Afs 79/2012 - 37 je aplikovatelný i na nyní posuzovanou věc, neboť
rozhodnou skutečností je, že smlouva již byla uzavřena. Je přitom irelevantní, jestli je zájmem
navrhovatele, aby byla smlouva uzavřena s ním nebo aby nebyla uzavřena s jiným subjektem.
Ze správního řízení, které předcházelo soudnímu přezkumu, nemohlo vzejít rozhodnutí, které
by mělo jakýkoliv vliv na skutečnost, že ve věci již byla uzavřena smlouva. Lze se zamyslet
nad tím, zda není postup stěžovatele šikanózní, pokud on sám poukazuje na to, že jeho zájmem
není ochrana jeho vlastních oprávněných zájmů, nýbrž poškození zájmů vybraného dodavatele.
Je též otázka, zda byl stěžovatel za takové situace vůbec oprávněn podat návrh podle §27 odst. 2
zákona o veřejných službách. Stěžovatel přitom v rozporu s tímto v návrhu na zahájení řízení
uvedl, že má zájem poskytovat služby v přepravě cestujících veřejnou drážní dopravou na stejné
lince, ohledně které má být uzavřena smlouva.
[15] Žalovaný tedy navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl pro její
nedůvodnost.
IV. Replika stěžovatele
[16] Stěžovatel ve své replice k projednatelnosti námitek směřujících svým obsahem proti
rozhodnutí žalovaného uvedl, že by je soud měl zohlednit, neboť se přímo dotýkají důvodů
kasační stížnosti ve smyslu §103 s. ř. s. Dále stěžovatel zdůraznil, že zákon o veřejných službách
počítá s procesním postupem, podle kterého může dojít k zamítnutí návrhu podle §31 odst. 2
a současnému rozhodnutí o tom, že se objednatel dopustil správního deliktu, což má za procesní
důsledek vrácení zaplacené kauce. Pokud žalovaný neshledal důvod pro uložení nápravného
opatření, měl dle §31 odst. 2 návrh zamítnout. Tím není dotčena jeho povinnost posoudit, jestli
v dané věci je na místě zahájit správní řízení o správním deliktu, které se zahajuje ex officio. Pokud
žalovaný návrh meritorně nepřezkoumal, ani neinicioval zahájení správního řízení o správním
deliktu, zcela ignoroval svou zákonem svěřenou dohledovou činnost.
[17] Stěžovatel rovněž uvedl, že rozhodnutí o správním deliktu by mohlo mít význam
v civilním řízení o nároku na náhradu škody, neboť mohlo sloužit v tomto řízení jako důkaz.
[18] Rozhodnutí žalovaného o navrhovaném předběžném opatření sice není předmětem
přezkumu, nicméně s danou věcí bezprostředně souvisí. Postup žalovaného je nutno hodnotit
komplexně.
[19] Postoj stěžovatele nelze hodnotit jako šikanózní, neboť není nic protizákonného na tom,
že nechce, aby stát reprezentovaný příslušným ministerstvem uzavřel protiprávně smlouvu s jeho
konkurentem. Jeho návrh na přezkoumání úkonů objednatele tak byl veden primárně s cílem
ochránit vlastní zájmy, neboť stěžovatel měl zájem poskytovat služby v přepravě cestujících
veřejnou drážní dopravou na stejné lince, a proto měl i zájem na tom, aby závadná smlouva
nebyla uzavřena s jiným dodavatelem.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Nejprve se soud zabýval otázkou, jestli žalovaný mohl zastavit řízení o přezkoumání
úkonů zadavatele vedené dle zákona o veřejných službách podle obecné úpravy zastavení
správního řízení stanovené ve správním řádu (§66 správního řádu).
[23] Mezi obecnou úpravou správního řízení (správním řádem) a speciálními právními
předpisy platí vztah subsidiarity, v jehož důsledku se obecný předpis (správní řád) použije
jen tehdy, pokud není ve zvláštním předpise stanoveno jinak (§1 odst. 2 správního řádu). Správní
řád se tak podpůrně (subsidiárně) použije mimo jiné také v případě, že zvláštní právní předpis
na správní řád výslovně neodkazuje (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 10. 2017, č. j.
7 As 281/2016 – 26).
[24] Se stěžovatelem lze na jednu stranu souhlasit, že zákon o veřejných službách je zvláštním
zákonem, který skutečně v §30 obsahuje důvody, pro které žalovaný může zastavit zahájené
řízení o přezkoumání úkonů zadavatele (mezi zde stanované důvody zastavení řízení patří:
„a) návrh nemá předepsané náležitosti podle §27 odst. 2 a navrhovatel jej ve lhůtě stanovené Úřadem nedoplní,
b) nebyla s podáním návrhu složena kauce ve výši podle §28 odst. 1 a navrhovatel kauci nesloží ani v dodatečné
lhůtě stanovené Úřadem, c) návrh nebyl doručen Úřadu a zadavateli ve lhůtách podle §27 odst. 3 nebo 4,
nebo d) v řízení zahájeném z moci úřední nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření dle §31
nebo pro uložení sankce podle §33“). Na druhou stranu však stěžovatel nemá pravdu, že by tato
úprava byla komplexní. Zákon o veřejných službách totiž neupravuje jako důvod zastavení řízení
skutečnost, že se návrh stal zjevně bezpředmětným, a neobsahuje ani žádný jiný procesní
mechanismus, který by bylo možno použít pro ukončení správního řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele v případě, že ještě před vydáním meritorního rozhodnutí dojde k uzavření smlouvy
o veřejných službách. V posuzované věci proto bylo správné použít subsidiárně úpravu zastavení
řízení obsaženou ve správním řádu.
[25] Podpůrné použití správního řádu pro zastavení řízení dle §66 odst. 1 písm. g) ostatně
potvrdila též judikatura pro účely zastavení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele podle zákona
o veřejných zakázkách (viz níže).
[26] Nejvyšší správní soud tedy neshledal důvod, proč by nebylo možno obecnou úpravu
zastavení řízení obsaženou ve správním řádu podpůrně použít. Námitka nezákonného posouzení
této právní otázky proto není důvodná. Napadený rozsudek tak ani nelze považovat
za nepřezkoumatelný z důvodu, že by správní orgán postupoval podle právního předpisu, který
na věc nedopadá.
[27] Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je dále rozhodná otázka, zda se návrh
stěžovatele na přezkoumání úkonů zadavatele stal v důsledku uzavření předmětné smlouvy zjevně
bezpředmětným a bylo tak namístě řízení [dle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu] zastavit.
Pro zodpovězení této otázky je podstatné posoudit, co je účelem řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele podle zákona o veřejných službách, zda pouze vydání nápravného opatření – jak uvádí
žalovaný, nebo též případné rozhodnutí o správním deliktu zadavatele – jak argumentuje
stěžovatel.
[28] Nejprve považuje soud za vhodné shrnout právní úpravu řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele podle zákona o veřejných službách, ve znění účinném do 30. 9. 2016, které bylo
rozhodné pro nyní posuzovanou věc. Toto řízení upravuje zákon v §25 a násl. v rámci dohledu
nad dodržováním postupu při uzavírání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících
na základě nabídkového řízení nebo přímým zadáním. Výkon dohledu je svěřen žalovanému,
který podle §25 odst. 2: „a) rozhoduje o tom, zda objednatel postupoval v souladu s tímto zákonem a přímo
použitelným právním předpisem Evropských společenství, b) ukládá nápravná opatření a sankce, c) projednává
správní delikty, d) kontroluje úkony objednatele podle jiného právního předpisu; tím není dotčena působnost jiných
orgánů vykonávajících takovou kontrolu podle jiných právních předpisů“.
[29] Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele se podle §26 zákona o veřejných službách
zahajuje na písemný návrh osoby (navrhovatele), která podala námitky u objednatele podle §13
odst. 2 nebo §19 odst. 3 (dále jen „navrhovatel“) nebo z moci úřední. V souladu s §27 odst. 1
lze návrh podat „a) proti postupům objednatele v nabídkovém řízení, b) proti postupům objednatele
při uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících přímým zadáním, v jejichž důsledku hrozí
nebo vznikla újma na právech navrhovatele“.
[30] Podle §28 odst. 1 je navrhovatel povinen s podáním návrhu složit na účet žalovaného
kauci ve výši 1 % z předpokládané hodnoty veřejných služeb, které jsou předmětem smlouvy,
nejméně však ve výši 50.000 Kč, nejvýše ve výši 2.000.000 Kč. Podle odst. 2 tohoto ustanovení
je kauce „příjmem státního rozpočtu, jestliže Úřad řízení zahájené na návrh pravomocným rozhodnutím zamítne
podle §31 odst. 2, jinak Úřad kauci spolu s úroky vrátí navrhovateli do 30 dnů ode dne, kdy se dozví o nabytí
právní moci rozhodnutí. Kauce se vrátí rovněž v případě, kdy Úřad společně se zamítnutím návrhu podle §31
odst. 2 rozhodne o tom, že se objednatel dopustil správního deliktu podle §33.“
[31] Ustanovení §31 odst. 1 zákona o veřejných službách stanoví, že „[n]edodrží-li objednatel
postup stanovený tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropských společenství, přičemž tento postup
podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo uzavření smlouvy o veřejných službách
v přepravě cestujících přímým zadáním, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad uloží nápravné opatření tím,
že zruší nabídkové řízení nebo jednotlivý úkon objednatele“. Podle odstavce 2 „[ú]řad návrh zamítne, pokud
nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle odstavce 1“.
[32] Z uvedené právní úpravy vyplývá, že účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele
zahájeného na návrh či ex officio je vydání nápravného opatření spočívajícího v tom, že žalovaný
zruší nabídkové řízení nebo jednotlivý úkon objednatele. Pro vydání nápravného opatření přitom
musí být kumulativně splněny 3 podmínky, a to: 1) objednatel nedodržel postup stanovený
zákonem nebo přímo použitelným unijním předpisem, 2) nesprávný postup objednatele ovlivnil
nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo uzavření smlouvy o veřejných službách
v přepravě cestujících přímým zadáním, 3) dosud nedošlo k uzavření smlouvy. Krajskému soudu
lze zcela přisvědčit, že se vzhledem k podobnosti právních úprav jedná o analogické řízení, jakým
bylo řízení o přezkoumání úkonů zadavatele dle §114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách
(stejné řízení, byť s jinými podmínkami upravuje také nová právní úprava - §249 a násl. zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, účinného od 1. 10. 2016). Krajský soud tak zcela
správně dovodil, že je na věc aplikovatelná judikatura týkající se obdobného řízení dle zákona
o veřejných zakázkách. Ostatně zákon o veřejných službách v mnohých otázkách na úpravu
obsaženou v zákoně o veřejných zakázkách odkazuje, a to například co se týká úpravy podávání
námitek dle §13 odst. 2, nebo postup objednatele při vyřizování námitek dle §19 odst. 4.
Podobnost těchto řízení v režimu zákona o veřejných zakázkách a zákona o veřejných službách
stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybnil.
[33] Vedle řízení o přezkoumání úkonů zadavatele mohl žalovaný v rámci dohledu
při uzavírání smlouvy vést řízení o správním deliktu objednatele (zahajované ex officio), kterého
se objednatel může dopustit jednáním specifikovaným v §33 zákona o veřejných službách.
Jde tedy o následnou kontrolu postupů objednatele a posouzení, zda se dopustil správního
deliktu, za který mu případně žalovaný uloží pokutu.
[34] Žalovanému lze tedy přisvědčit, že se jedná o dvě různá správní řízení, jejichž účel
je odlišný. Přezkoumání úkonů objednatele má smysl před samotným uzavřením smlouvy,
kdy ještě může být napraven případný protizákonný postup objednatele uložením nápravného
opatření. Pokud již dojde k uzavření smlouvy, může žalovaný případně potrestat nesprávný
postup objednatele jako správní delikt, resp. na základě informací zjištěných z návrhu na přezkum
úkonů zadavatele může zahájit řízení o správním deliktu.
[35] Smyslem návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele tak typicky bude ochrana zájmů
navrhovatele, který usiluje o to, aby předmětná smlouva byla uzavřena s ním. Tomu nasvědčuje
i fakt, že návrh může podat pouze osoba, která podala námitky podle §13 odst. 2 nebo §19
odst. 3, tj. osoba, která má zájem o uzavření stejné smlouvy a jíž v důsledku porušení zákona
nebo přímo použitelného unijního předpisu hrozí nebo vznikla újma na jejích právech. Stěžovatel
ostatně v replice k vyjádření žalovaného sám přiznal, že účelem jeho návrhu bylo, aby objednatel
neuzavřel smlouvu se společností České dráhy, neboť stěžovatel měl sám zájem poskytovat
přepravní služby, které byly předmětem smlouvy. Soud proto nesouhlasí se stěžovatelem,
že by účelem návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele mohlo být pouze prověření postupu
zadavatele a eliminace případných zákonných excesů do budoucna, neboť tento cíl sleduje
naopak řízení o správním deliktu objednatele.
[36] Krajskému soudu lze tedy přisvědčit, že uzavření smlouvy je nutno v souladu
s judikaturou týkající se řízení o přezkumu úkonů zadavatele dle zákona o veřejných zakázkách,
která je plně aplikovatelná i na řízení dle zákona o veřejných službách, považovat za objektivní
překážku ze strany žalovaného, neboť nápravné opatření již nelze uložit (viz §31 odst. 1), resp.
je již nadbytečné se jeho oprávněností vůbec zabývat (k tomu viz krajským soudem citované
rozsudky NSS týkající se řízení o přezkumu úkonů zadavatele podle zákona o veřejných
zakázkách, např. ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 133/2016 - 61, či ze dne 31. 3. 2015, č. j.
4 As 249/2014 – 43). Uzavřením smlouvy se proto návrh na přezkoumání úkonů zadavatele
stane zjevně bezpředmětným a je namístě řízení dle §66 odst. 1 písm. g) zastavit.
[37] Nejvyšší správní soud nepovažuje za případnou konstrukci stěžovatele, že žalovaný měl
i po uzavření smlouvy pokračovat v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a jeho návrh
zamítnout a zároveň rozhodnout, že se objednatel dopustil správního deliktu, jak dle stěžovatele
předvídá §28 odst. 2 zákona o veřejných službách (toto ustanovení uvádí, že žalovaný vrátí
navrhovateli kauci v případě, že společně se zamítnutím návrhu rozhodne o tom, že se objednatel
dopustil správního deliktu). V posuzovaném případě totiž žalovaný nevedl řízení o správním
deliktu, a nemohl o něm proto rozhodnout. Uvedené ustanovení by tak bylo možno aplikovat
např. za situace, že by žalovaný vedl společné řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a řízení
o správním deliktu, přičemž by dospěl k závěru, že objednatel se sice dopustil nezákonného
postupu, nicméně nebyly dány důvody pro uložení nápravného opatření.
[38] Obdobnou úpravu obsahoval i zákon o veřejných zakázkách, který rovněž v §115 odst. 4
stanovil, že kauce se navrhovateli vrací též v případě, že žalovaný společně se zamítnutím návrhu
rozhodl o tom, že se zadavatel dopustil správního deliktu. Přesto výše citovaná judikatura
dovodila, že po uzavření smlouvy je namístě návrh na přezkoumání úkonů zadavatele nikoliv
zamítnout, nýbrž řízení zastavit dle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu.
[39] Nejvyšší správní soud však musí přisvědčit námitce stěžovatele týkající se neefektivnosti
přezkumného řízení dle zákona o veřejných službách v případě, kdy žalovaný nestihne o návrhu
rozhodnout do uplynutí tzv. blokačních lhůt, které se pro toto řízení použijí obdobně dle zákona
o veřejných zakázkách. Touto otázkou se soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 19. 1. 2018,
č. j. 10 As 219/2016 - 51, č. 3693/2018 Sb. NSS, ve vztahu k řízení dle zákona o veřejných
zakázkách. Uvedl, že zákon o veřejných zakázkách i nový zákon o zadávání veřejných zakázek
obsahují dostatečnou úpravu a prostředky pro dosažení účelu dozoru nad zadáváním veřejných
zakázek. Těmito prostředky je právě zákonné stanovení blokačních lhůt a případná možnost
vydání předběžného opatření. Je však úlohou žalovaného, aby tyto prostředky efektivně využil.
Nejvyšší správní soud v právní větě k uvedenému rozsudku shrnul, že žalovaný je v řízení
o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu,
kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno. Této povinnosti lze dostát pouze
tak, že vydá rozhodnutí dle §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách před uplynutím blokační
lhůty. Případnému uplynutí blokační lhůty je povinen předejít všemi zákonem stanovenými
prostředky, zejména tedy zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu,
případně vydáním předběžného opatření, a to i bez návrhu.
[40] Tuto povinnost žalovaného je nutno vztáhnout i na řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele podle zákon o veřejných službách. V nyní posuzované věci však žalovaný zcela zřejmě
této své povinnosti nedostál, neboť nerozhodl před uzavřením předmětné smlouvy a návrh
na vydání předběžného opatření zamítl, a to dokonce bez řádného odůvodnění. Tento nesprávný
postup ovšem nemůže ovlivnit účinnost uzavřené smlouvy o veřejných službách v přepravě
cestujících se společností České dráhy. Obdobně jako v citovaném rozsudku č. j.
10 As 2019/2016 - 51 (zde žalovaný rovněž nerozhodl před uzavřením smlouvy o zakázce
a zamítl návrh na vydání předběžného opatření) nezbývá než konstatovat, že ve správním
soudnictví již stěžovateli nelze ochranu poskytnout, tou může být pouze případné řízení
o náhradě škody způsobené porušením povinností objednatele před civilními soudy. Jakkoliv lze
pochopit, že stěžovatel se domáhal vydání zamítavého rozhodnutí o svém návrhu (namísto
zastavení řízení) právě z důvodu lepšího postavení v řízení o náhradě škody, Nejvyšší správní
soud již judikoval, že ani případná horší důkazní pozice stěžovatele nemůže sama o sobě
odůvodnit uložení povinnosti žalovanému, aby nad rámec požadavků platné právní úpravy
projednal návrh meritorně, resp. aby zahájil řízení o správním deliktu.
[41] Nejvyšší správní soud považuje za nepřípustné, aby navzdory předchozí judikatuře
žalovaný v budoucích řízeních o přezkumu úkonů zadavatele (objednatele) dle zákona
o veřejných službách (i analogických řízení dle zákona o zadávání veřejných zakázek) nadále
postupoval v rozporu se základními zásadami správního řízení a nezajistil naplnění účelu řízení,
tedy dopustil, že návrh nebude meritorně projednán ještě před uzavřením předmětné smlouvy.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[42] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[43] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů
řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. června 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu