ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.72.2010:110
sp. zn. 1 As 72/2010 - 110
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce Mgr. P. M., zastoupeného
Mgr. Hynkem Peroutkou, advokátem se sídlem Na Příkopě 15, 110 00 Praha 1, proti žalovanému
Ing. arch. M. T., autorizovanému inspektorovi, proti certifikátu žalovaného ze dne 9. 12. 2009,
č. j. 710923, za účasti osoby zúčastněné na řízení MARKING spol. s r. o., se sídlem
Na Pankráci 1685/19, 140 00 Praha 4 -Nusle, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 9 A 30/2010 - 60,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 9 A 30/2010 - 60, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 9. 12. 2009 vydal žalovaný pod č. j. 710923 certifikát podle §117 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a §10 vyhlášky
č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, jímž stvrdil, že stavba
„Bytový dům rezidence SWISSHOUSE“ na pozemcích parc. č. 1677 a 1678 v k. ú. Podolí při ulici
Jeremenkova, Praha 4, s dalším pozemkem dotčeným stavbou pro realizaci vjezdu, přeložky sloupu
veřejného osvětlení provizorního chodníku v době realizace stavby a umístěním zařízení staveniště
na pozemku parc. č. 2046/1 v k. ú. Podolí, může být podle ověřené dokumentace a připojených
dokladů po právu provedena.
Žalobce napadl předmětný certifikát žalobou u Městského soudu v Praze, který ji usnesením
ze dne 29. 4. 2010, č. j. 9 A 30/2010 - 60, postupem podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (s. ř. s.), odmítl. V odůvodnění městský soud mimo jiné uvedl, že činnost
autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního postupu, nýbrž plněním
ze soukromoprávní smlouvy, jeho postup není formalizován a nejsou předepsány žádné postupy,
jejichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Autorizovaný inspektor proto není
podle názoru městského soudu správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž odborně
způsobilou osobou, která z titulu své funkce poskytuje odborné činnosti ve výstavbě. Ste jně tak
nemůže být certifikát vydaný autorizovaným inspektorem, který je plněním ze soukromoprávní
smlouvy, rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Městský soud chápe certifikát jako odborné stanovisko
vypracované pro stavebníka, které nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky.
Z těchto důvodů dospěl městský soud k závěru, že v dané věci není dána pravomoc správních so udů,
a žaloba je tak neprojednatelná pro nedostatek podmínek řízení.
Proti usnesení městského soudu podal žalobce včasnou kasační stížnost, v níž namítal,
že autorizovaný inspektor naplňuje definiční znaky správního orgánu podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
S odkazem na §149 odst. 1 a §117 stavebního zákona zaujal názor, že postup autorizovaného
inspektora při vydávání certifikátu lze analogicky srovnat s postupem stavebního úřadu v řádném,
stavebním řízení – stavební úřad i autorizovaný inspektor by tak při ověřování projektové dokumentace
logicky měli dospět ke stejným závěrům. Z koncepce zkráceného stavebního řízení je evidentní,
že autorizovaný inspektor zcela nahrazuje činnost stavebního úřadu. Žalobce nesouhlasí s názorem
městského soudu, že autorizovaného inspektora k vydávání certifikátů nepověřuje ani zákon ani žádný
akt moci výkonné a poukazuje k tomu na úpravu v §149 a §143 stavebního zákona. Za chybný
považuje i závěr soudu, že činnost autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního
postupu, nýbrž plněním ze soukromoprávní smlouvy. Soukromoprávní smlouva neupravuje postup
autorizovaného inspektora týkající se ověřování projektové dokumentace, ale vzájemné vztahy
mezi stavebníkem a inspektorem, jako např. sjednání výše odměny. Ostatně ani stavební úřad nevydává
stavební povolení bez dalšího, ale pouze na základě žádosti, která je zpoplatněna. Nesprávné je i tvrzení
soudu, že postup autorizovaného inspektora není ani v nejmenším formalizován – základní postup je
stanoven v §117 odst. 3 a 4 stavebního zákona, obsah certifikátu je regulován §117 odst. 6 téhož
zákona a §10 vyhlášky č. 526/2006 Sb. Činnost autorizovaného inspektora podléhá dle §171
stavebního zákona státnímu dozoru a inspektor může být odvolán ministrem pro místní rozvoj,
jestliže při své činnosti opakovaně nebo závažně porušil veřejné zájmy, které měl chránit, nebo
se dopustil jednání neslučitelného s postavením autorizovaného inspektora. Podle žalobce je tedy
postup autorizovaného inspektora ve zkráceném řízení činností v oblasti veřejné správy
a autorizovaného inspektora lze považovat za správní orgán, což souladně dovodil i Krajský soud
v Brně v usnesení ze dne 26. 10. 2009, sp. zn. 30 Ca 120/2009.
Žalobce dále namítl, že certifikát autorizovaného inspektora je obdo bou stavebního povolení
a nikoli jen pouhým nezávazným odborným stanoviskem a naplňuje definiční znaky rozhodnutí
podle §65 s. ř. s. V okamžiku, kdy autorizovaný inspektor ověří projektovou dokumentaci a připojené
podklady a vydá certifikát, postačí stavebníkovi již pouhé oznámení stavby stavebnímu úřadu. Ten nijak
oznámení, certifikát ani ostatní podklady nepřezkoumává ani nepotvrzuje – oznámení má pro něj pouze
informativní a evidenční charakter. Certifikát zakládá stavebníkovi právo provést stavbu,
jakož i povinnost dodržet podmínky stanovené dotčenými orgány, a v tomto smyslu je na něj nutno
pohlížet jako na správní rozhodnutí. Sám městský soud uznává, že na základě certifikátu může dojít
k dotčení právní sféry konkrétních osob, a současně certifikát obsahuje veškeré formální náležitosti
rozhodnutí kromě poučení o opravných prostředcích, které však nejsou v tomto případě přípustné.
V této souvislosti žalobce odkazuje na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 10. 2009,
sp. zn. 30 Ca 120/2009, nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 1996, sp. zn. II. ÚS 75/96, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003 - 97.
Žalobce zdůraznil, že proti certifikátu autorizovaného inspektora se nelze odvolat a neexistují
ani žádné další opravné prostředky, kterými by mohly být vady certifikátu napraveny. Právní úprava
rovněž nereguluje situaci, kdy autorizovaný inspe ktor nevypořádá námitky podle §117 odst. 4
stavebního zákona nebo nepředloží věc stavebnímu úřadu, když se nepodařilo odstranit rozpory. Pouze
na základě mezery v zákoně však nelze dojít k závěru, že by věc nemohla být přezkoumána správním
soudem. Naopak soudní přezkum je za dané právní úpravy jedinou ochranou zákonnosti postupu
autorizovaného inspektora. Pokud by byl vyloučen soudní přezkum certifikátu, byla by v rozporu
s článkem 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z přezkumu vyloučena celá
oblast činnosti státní správy, v níž příslušné orgány vydávají svá stanoviska podle stavebního zákona
a zvláštních právních předpisů. Stanoviska těchto orgánů totiž nejsou přezkoumatelná samostatně,
ale pouze prostřednictvím navazujícího správního rozhodnutí (stavebního povolení).
Situace, kdy je soukromou osobou vydáno správní rozhodnutí, jímž je zasahováno do právní
sféry žalobce, aniž by žalobce měl možnost nechat přezkoumat toto rozhodnutím nezávislým orgánem
před tím, než dojde k jeho výkonu, je podle žalobce v rozporu s ústavním pořádkem, zejména
s článkem 36 a článkem 11 Listiny základních práv a svobod, neboť je nepřípustně zvýhodněno
vlastnické právo stavebníka (investora) oproti právům dotčeného vlastníka sousedních nemovitostí.
Městský soud se proto měl pokusit o výklad zákonné úpravy v souladu s ústavním pořádkem a připustit
možnost soudního přezkumu.
Žalobce s kasační stížností spojil návrh na vydání předběžného opatření, kterým by bylo
zamezeno společnosti MARKING spol. s r. o. v realizaci předmětné stavby. Výstavbou je totiž
významně narušováno soukromí a dosavadní klid v okolní zástavbě rodinných domů. Na pozemek
žalobce a ostatních mezujících sousedů vstupují opakovaně cizí osoby. Žalobce a ostatní mezující
sousedé musí snášet nadměrný hluk a vibrace způsobené těžkou mechanizací, na pozemky pronikají
imise prachových a jiných částic, fasády domů jsou v důsledku imisí znečišťovány, v důsledku
nadměrných vibrací hrozí popraskání stěn a ohrožení statiky domů. Žalobce navíc poukazuje
na usnesení o zahájení přezkumného řízení v této věci ze dne 20. 10. 2009, v němž správní orgán
konstatoval závažné pochybnosti o právní a věcné správnosti územního rozhodnutí o umístění
předmětné stavby. Žalobce podotýká, že společnost MARKING spol. s r. o. nebyla při získání
územního rozhodnutí v dobré víře, zejména neinformovala mezující sousedy o zamýšleném záměru
výstavby, nesplnila informační povinnost uloženou stavebním úřadem i stanovenou v §87 odst. 2
stavebního zákona a nadto předložila v rámci územního řízení stavebnímu úřadu projekt, kterým uvedla
stavební úřad v omyl ohledně splnění požadavků na odstupové vzdálenosti staveb. Navíc i při samotné
realizaci stavby stavebník postupuje v rozporu s projektovou dokumentací ověřenou napadeným
certifikátem, např. výstavba byla zahájena bez vytýčení a trvalého zajiš tění polohy vytyčovacích bodů
a trvalého vytýčení všech inženýrských sítí a určení ploch pro zařízení staveniště a pojezd stavebních
mechanismů. Vzhledem k absenci dobré víry má žalobce za to, že se vydání předběžného opatření
dotkne společnosti MARKING spol. s r. o. pouze přiměřeným způsobem. Vydání předběžného
opatření pak žalobce považuje za jediný účinný právní prostředek, který zamezí vzniku vážné újmy,
který žalobci i ostatním osobám v důsledku realizace šestipatrové budovy hrozí.
Závěrem žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napaden é usnesení Městského soudu
v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nebyla splněna podmínka řízení
před městským soudem, neboť žalovaný není správním orgánem ve smyslu §69 s. ř. s. Autorizovaný
inspektor nevydává rozhodnutí a nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických nebo právnických
osob, pouze ve smyslu §117 odst. 1 stavebního zákona kontroluje na základě soukromoprávní smlouvy
se stavebníkem projektovou dokumentaci. Autorizovaný inspektor – na rozdíl např. od lesní stráže
podle §38 a násl. zákona č. 289/1995 Sb., o lesích – nemá žádná konkrétní zákonná oprávnění
vůči komukoliv a stát za škody jím způsobené neodpovídá. Autorizovaný inspektor není oprávněn
vystupovat jako veřejný činitel. Není-li autorizovaný inspektor správním orgánem, nemůže ani provádět
správní úkony – certifikát nemůže být rozhodnutím. Interpretace zákonných ustan ovení městským
soudem podle žalovaného neodporuje smyslu a účelu zákona. Smyslem stavebního práva veřejného je
ochrana veřejného zájmu – ta spočívá v kontrole projektové dokumentace a jejího souladu s veřejnými
zájmy. Není podstatné, kdo tuto kontrolu provádí, zda stavební úřad jako veřejná správa
nebo autorizovaný inspektor jako k tomu na základě zákona kompetentní soukromá osoba.
Autorizovaný inspektor jako soukromá osoba by nemohl sám bez účasti stavebního úřadu provádět
kontrolu projektové dokumentace pouze v případech, kdy by byl dotčen veřejný zájem spočívající
v uplatnění takových námitek, které by inspektor nemohl vypořádat. To se v projednávaném případě
nestalo, žalovaný posoudil a vypořádal všechny žalobcem upla tněné relevantní námitky.
Podle žalovaného nelze postup při vydání cert ifikátu analogicky srovnat s postupem stavebního úřadu
v řádném stavebním řízení. U vydání certifikátu se nejedná o proces upravený obecně závazným
právním předpisem pro správní úřady. Provádění správních úkonů autorizovaným inspektorem nelze
podle žalovaného dovodit ani z toho, že je jmenován ministrem. Žalovaný nesouhlasí ani s názorem
žalobce, že z koncepce zkráceného stavebního řízení plyne, že autorizovaný inspektor při vydávání
certifikátu zcela nahrazuje činnost stavebního úřadu. Zkrácené stavební řízení je totiž použito
zákonodárcem pouze jako nadpis na §117 a §118 stavebního zákona. Jde o formulační nepřesnost,
neboť tato ustanovení neupravují stavební řízení, a to ani zkrácené, ani nezkrácené. Žalovaný
neshledává dotčení článku 6 Evropské úmluvy na ochranu lidských práva základních svobod,
neboť podle něj jsou stanoviska i závazná stanoviska samostatně přezkoumatelná. Rovněž nedošlo
k porušení článku 11 Listiny základních práv a svobod, neboť žalovaný nevydal žádné správní
rozhodnutí“, jímž by zasáhl vlastnictví žalobce, ani k porušení článku 36 Listiny, neboť žalovaný není
orgánem veřejné správy. K návrhu žalobce na vydání předběžného opatření žalovaný poznamenal,
že návrh je nepřípustný, neboť kasační stížnosti lze přiznat odkladný účinek. Žalobce netvrdí
ani nedokládá žádnou újmu, kterou by mu žalovaný způsobil. Závěrem žalovaný navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatova la, že stavba je
prováděna dodavatelsky v souladu s územním rozhodnutím a certifikátem a je před dokončením hrubé
stavby. Osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl.
K vyjádření žalovaného podal žalobce repliku, v níž uvedl, že otázka povahy certifikátu
autorizovaného inspektora jakožto přezkoumatelného správního aktu již byla kladně a s podrobným
odůvodněním posouzena devátým senátem Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 9 As 63/2010 - 111. Z tohoto důvodu nepovažoval žalobce za nutné dále polemizovat s argumenty
žalovaného v jeho vyjádření ke kasační stížnosti a plně odkázal na závěry zmiňovaného rozsudku.
Nejvyšší správní soud v projednávané věci posuzoval, zda byly splněny zákonné podmínky
pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. že nebyly splněny podmínky řízení, přičemž
tento nedostatek byl neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nebylo proto možno
v řízení pokračovat. Zdejší soud se problematikou autorizovaného inspektora a charakterem jím
vydávaného certifikátu podle §117 odst. 3 stavebního zákona již zabýval v žalobcem
citovaném rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111 (dostupný na www.nssoud.cz).
Jelikož rozhodující senát Nejvyššího správního soudu se s argumentací uvedenou v citovaném
rozsudku plně ztotožňuje, vycházel z něj i při posuzování této věci a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Klíčová námitka podaná v kasační stížnosti se týká posouzení právní povahy certifikátu
autorizovaného inspektora a s tím související otázky, zda tento akt představuje rozhodnutí, proti němuž
se lze bránit žalobou podle §65 s. ř. s. Posouzení uvedené otázky má přitom ve věci určující význam,
Nejvyšší správní soud při něm vycházel z následujících úvah:
Institut zkráceného stavebního řízení byl do stavebního práva včleněn novým stavebním
zákonem a je upraven v ustanovení §117 tohoto zákona. Uzavře-li stavebník s autorizovaným
inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou hodlá provést,
může takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže byla opatřena souhlasná závazná
stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (§109), a nejde
o stavbu, která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím
orgánu územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení (§117
odst. 1 stavebního zákona). Pro úplnost lze poznamenat, že zvláštní právní předpis vylučující některé
stavby ze zkráceného stavebního řízení zatím nebyl vydán; toliko ustanovení §15 odst. 9 zákona
č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů,
vylučuje v současnosti z povolování ve zkráceném stavebním řízení vodní díla, mimo staveb
vodovodních řadů, kanalizačních stok a kanalizačních objektů, které nevyžadují povolení k nakládání
s vodami. Podle §117 odst. 3 citovaného zákona autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil
projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených
v §111 odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba může být provedena. Na projektové dokumentaci tuto
skutečnost vyznačí, uvede své jméno a příjmení, dat um vydání certifikátu a opatří ji svým podpisem
a razítkem se státním znakem České republiky. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních prohlídek
stavby, závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního
řízení. Ustanovení §117 odst. 4 stavebního zákona upravuje situaci, kdy ve vyjádřeních
podle odstavce 1 byly uplatněny námitky proti provádění stavby. V takovém případě je autorizovaný
inspektor posoudí a projedná s osobami, které je uplatnily. Způsob vypořádání námitek a závěry,
popřípadě podklady, z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu
podle odstavce 3. Nepodaří-li se při vypořádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak
byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky
dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí vypořádání námitek podle §114 nebo usnesením
rozhodne o námitkách ve své působnosti anebo usnesením rozhodne o nezpůsobilosti stavby
pro zkrácené řízení.
Oproti „klasickému“ stavebnímu řízení, v němž stavebník žádá stavební úřad o vydání
stavebního povolení, na základě této žádosti stavební úřad zahájí a vede řízení a po ověření splnění
zákonem stanovených podmínek vydá stavební povolení, je proces zkrácen ého stavebního řízení
rychlejší a efektivnější, a to jak pro účastníky, tak pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přenesení
zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby,
opatření souhlasných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, který by byly účastníky stavebního
řízení), ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Tato osoba musí k takovému
posouzení získat oprávnění postupem upraveným též stavebním zákonem (§143 - §151 tohoto
zákona), poté působí jako garant souladu předmětné stavby s předpisy stavebního práva. Výsledkem
činnosti autorizovaného inspektora ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil
projektovou dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být
provedena. Obecně lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která, pokud splní
podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpisem, je po určitou dobu oprávněna
ve stavebním řízení činit úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich
vznikají osobám ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání
certifikátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání
stavebního povolení stavebním úřadem dle §115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést
stavbu.
Certifikát oznámený dle §117 odst. 1 stavebního zákona stavebnímu úřadu tedy bezpochyby
zakládá práva a povinnosti ve stavebním řízení, rovnocenné stavebnímu povolení. Stavební úřad
je dle stávající zákonné úpravy z procesu vzniku oprávnění provést stavbu na základě oznámeného
certifikátu dle §117 odst. 1 stavebního zákona v podstatě vyloučen, oznámení certifikátu podle §117
odst. 1 stavebního zákona toliko zaeviduje. Úprava §117 stavebního zákona nedává stavebnímu úřadu
explicitně možnost jakékoliv kontroly oznámeného certifikátu. S výjimkou postupu dle §117 odst. 4
stavebního zákona není upravena možnost intervence příslušného stavebního úřadu do činnosti
a rozhodnutí (certifikátu) autorizovaného inspektora. Za platné právní úpravy zde však na víc neexistuje
ani možnost změny či zrušení certifikátu ze strany autorizovaného inspektora v případě, kdy sám
dodatečně zjistí, že nebyly splněny požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů,
stejně tak není dána ani možnost stavebníka a (potencionálních) účastníků takového řízení,
jak se proti postupu autorizovaného inspektora a jím vydanému certifikátu bránit, resp. jak napadnout
jeho postup v rámci zkráceného stavebního řízení. Stavební zákon dokonce nestanoví ani mechanismy,
prostřednictvím kterých by se mohly dotčené osoby (tj. osoby, které by byly účastníky stavebního řízení
podle §109 stavebního zákona) o probíhajícím zkráceném stavebním řízení dozvědět. Zjištěné
nedostatky v činnosti autorizovaného inspektora lze sice v určité fázi reflektovat postupem podle §171
odst. 3 stavebního zákona, tj. v rámci státního dozoru prováděného Ministerstvem pro místní rozvoj
(viz §171 odst. 2 stavebního zákona), kdy ministr pro místní rozvoj rozhodne o odvolání
autorizovaného inspektora, který při své činnosti opakovaně nebo závažně porušil veřejné zájmy,
které měl chránit, nebo se dopustil jednání neslučitelného s postavením autorizovaného inspektora
[podle §144 odst. 2 písm. a) stavebního zákona], není tím však řešen přímý postup proti konkrétnímu
vydanému certifikátu autorizovaného inspektora.
V případě nedostatečné právní úpravy, či značně eufemicky řečeno neujasněné koncepce
zkráceného stavebního řízení (podobně viz Plos, J. K některým aspektům právního postavení
autorizovaných inspektorů. Stavební právo Bulletin, 2009, č. 1 – 2, s. 2 a násl.), však nelze dovozovat,
že veřejné právo neposkytuje žádné obranné mechanismy těm osobám, jejichž práva by mohla být
postupem autorizovaného inspektora zkrácena. Použití zjednodušeného postupu ve veřejnoprávním
řízení nemůže být podle Nejvyššího správního soudu konstruováno na úkor ochrany práv dotčených
osob, tj. osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení podle §109 stavebního zákona. V situaci,
kdy právní úprava příslušných procesních postupů autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním
řízení explicitně neupravuje účinné kontrolní mechanismy, a není tak dostatečným předpokladem
pro zajištění ústavnosti tohoto institutu a vyloučení porušení práv (potencionálních) účastníků tohoto
řízení, musí zde existovat mechanismy, které tuto ochranu zaručí. Je povinností soudu, aby tyto
mechanismy uvnitř právního řádu nalezl a pojmenoval. Ke shodnému závěru dospěl v minulosti
Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 - 90, v němž k této
otázce uvedl: „V souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení,
která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak.
Jestliže zákonodárce z nejrůznějších – často velmi pochybných a voluntaristických – důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím
spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům,
vyjádřit. Neučiní-li tak, je zcela na místě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá přirozenému
smyslu pro spravedlnost“.
Výklad, dle něhož by nebylo možno korigovat stav, kdy vzniklo právo provést stavbu v rozporu
se zákonem, z výše uvedených důvodů není udržitelný. Vzhledem k nespornému závěru, že v důsledku
oznámení stavebnímu úřadu certifikát zakládá veřejná subjektivní práva a povinnosti, srovnatelná
s právy a povinnostmi vyplývajícími ze stavebního povolení, je úskalím komplikujícím nalezení ochrany
v dané věci posouzení, zda certifikát autorizovaného inspektora je či není výsledkem veřejnoprávní
činnosti.
Autorizovaný inspektor po uzavření smlouvy se stavebníkem dle §117 odst. 1 stavebního
zákona se řídí jednak ujednáním vyplývajícím z této smlouvy (určení předmětné stavby, cena, termíny,
sankce, atd.), jednak stavebním zákonem, který konkrétně upravuje úkony autorizovaného inspektora
ve zkráceném stavebním řízení. Otázkou je, zda lze konstatovat, že autorizovaný inspektor vzhledem
k obligatorní úpravě jeho činnosti ve zkráceném stavebním řízení vykonává při vydání certifikátu
působnost v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud přitom vychází z teze, že přestože hranice
mezi soukromou a veřejnou správou nelze jednoznačně vymezit, stejně jako přesnou definici veřejné
správy, obecně je možno vycházet z cíle, prostředků a závaznosti posuzované činnosti a postavení
jejího vykonavatele.
Na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud pro vymezení veřejnoprávní
či soukromoprávní působnosti autorizovaného inspektora nepovažuje za určující skutečnost,
že jeho účast v konkrétním stavebním řízení je založena soukromoprávní smlouvou. Autorizovaný
inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit po jmenování ministrem pro místní
rozvoj na základě splnění podmínek stanovených stavebním zákonem (§143 – §151 tohoto zákona).
Tímto aktem se autorizovaný inspektor stává v mezích stanovených stavebním zákonem nepřímým
vykonavatelem státní správy. Jeho postup ve zkráceném stavebním řízení je iniciov án uzavřením
smlouvy se stavebníkem dle §117 odst. 1 stavebního zákona (za použití §146 stavebního zákona),
jednotlivé činnosti však vykonává dle imperativu §117 odst. 1, 3, 4 stavebního zákona. Jestliže
je autorizovaný inspektor dle uvedených ustanovení povinen opatřit souhlasná závazná stanoviska
dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení, dále o věřit projektovou
dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v §111 odst. 1 a 2, případně předložit věc
stavebnímu úřadu, nepodaří-li se mu vyřešit případné rozpory při vypořádání námitek potenciálních
účastníků řízení proti provádění stavby, pak v těchto jeho úkonech stavební zákon jasně vytyčuje meze,
které musí autorizovaný inspektor dodržet, tyto meze nepodléhají vůli stavebníka, s nímž smlouvu
o provedení kontroly projektové dokumentace uzavřel. Autorizovaný inspektor je tedy při činnosti ve
zkráceném stavebním řízení vázán veřejnoprávním předpisem, má -li být výsledkem jeho činnosti
certifikát s účinky předpokládanými §117 stavebního zákona, musí tento zákonem stanovený postup
respektovat a dodržet.
Lze souhlasit se závěrem městského soudu, dle něhož samotný certifikát sám o sobě nemá
bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky. Tyto účinky však certifikát nabývá ze zákona
v okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu. Oznámení provede stavebník (případně v zastoupení
inspektora) a bez jakékoliv intervence stavebního úřadu tím učiní certifikát aktem, který zakládá
oprávnění stavebníka provést stavbu v určené podobě a naopak povinnosti ostatních osob toto právo
respektovat. Tyto právní účinky certifikátu srovnatelné s vydáním stavebního povolení stavební úřad
není oprávněn nijak revidovat. Dle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze certifikát přirovnat
k odbornému stanovisku či znaleckému posudku, neboť na rozdíl od nich certifikát není podkladem
dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti, ale sám se tímto aktem stává oznámením stavebnímu
úřadu. Je zřejmé, že v českém právním prostředí se jedná o nestandardní úpravu, zákonodárce však
v §117 odst. 1 stavebního zákona tyto účinky certifikátu v důsledku jeho pouhého oznámení
stavebnímu úřadu zakotvuje.
Tato nestandardní úprava činí potíže též při posouzení činnos ti autorizovaného inspektora
ve zkráceném stavebním řízení z institucionálního hlediska. Z §117 stavebního zákona nelze
bez dalšího konstatovat, že autorizovaný inspektor při činnostech směř ujících k vydání certifikátu
je vůči osobě stavebníka a ostatním osobám, které by byly účastníky staveb ního řízení,
ve vrchnostenském postavení. Toto postavení se však mění po oznámení certifikátu stavebnímu úřadu,
jímž se jeho výsledek činnosti stává aktem zakládajícím subjektivní veřejn á práva a povinnosti a stává
se pro tyto osoby závazným. Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu
dle §117 odst. 1 stavebního zákona je na vůli stavebníka, který s inspektorem smlouvu uzavřel,
zda výsledky činnosti autorizovaného inspektora bude respektova t. Po jeho oznámení je však
již povinen obsah certifikátu respektovat, bez možnosti jeho korekce. Tím se povaha certifikátu vymyká
běžnému plnění ze soukromoprávní smlouvy a postavení autorizovaného inspektora vůči stavebníkovi
se odlišuje od vztahu mezi účastníky soukromoprávního vztahu. Na rozdíl od podobných institutů,
kdy je soukromoprávnímu subjektu svěřeno rozhodování s veřejnoprávními důsledky (např. hodnocení
technického stavu a technické způsobilosti silničního motorového vozidla k provozu dle zákona
č. 56/2001 Sb.; zkušebnictví dle zákona č. 22/1997 Sb., atd.), se oznámený certifikát týká (a je pro ně
závazný) kromě osoby iniciující jeho vydání též širšího okruhu osob – potenciálních účastníků
stavebního řízení.
Z uvedených důvodů je nutno na certifikát oznámený stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1
stavebního zákona hledět jako na výsledek činnosti správního orgánu, přestože o něm nelze bez dalšího
konstatovat, že je vydáván ve správním řízení. I když zůstává sporným, zda postup autorizovaného
inspektora předcházející oznámení certifikátu stavebnímu úřadu lze označit za správní řízení, vzhledem
ke skutečnosti, že jak samotný postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení,
tak i jeho výsledek, má veřejnoprávní charakter, je autorizovaný inspektor při této činnosti vázán
základními zásadami činnosti správního orgánu a certifikát po oznámení stavebnímu úřadu má povahu
přezkoumatelného správního aktu, který má právo napadnout stavebník i osoby, které by jinak měly
právo být účastníky stavebního řízení.
Nejvyšší správní soud dospěl po vyhodnocení všech výše uvedených okolností souvisejících
s komplikovaným právním vymezením institutu a činnosti autorizovaného inspektora, za využití metod
systematického a teleologického výkladu právních norem, k závěru, že jeho postup ve zkráceném
stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení
certifikátu stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1 stavebního zákona, akt, který je způsobilý zasáhnout
veřejná subjektivní práva a povinnosti. Otázkou dalšího posouzení bude, zda vzhledem ke stávající
zákonné úpravě je stavební úřad, případně jiný správní orgán, skutečně v roli pouhého pasivního
příjemce podaného oznámení, bez možnosti účinného zásahu proti případným nedostatkům vydaného
certifikátu a jediným obranným mechanismem je pouze žaloba ve správním soudnictví nebo naopak,
zda i přes skutečnost, že činnost autorizovaného inspektora není klasickým správním řízením,
je výsledek této činnosti možno označit za rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu. V případě
opačného výkladu by činnost autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení byla zcela
mimo veřejnoprávní ochranu a tedy i mimo ochranu ve správním soudnictví, přičemž žádný zákon
neposkytuje osobám dotčeným vydáním certifikátu účinné prostředky ochrany v jiném řízení. Tento
nepřijatelný stav bylo možno překlenout výkladem provedeným v rámci stávající právní úpravy,
což Nejvyšší správní soud učinil. K nutnosti provedení výkladu, dle něhož by byla zaručena možnost
ochránit práva účastníků stavebního řízení v jiném zkráceném řízení (vydání územního souhlasu),
se Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 92/2008 - 76,
dostupném na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených dův odů zpochybnil závěr městského soudu,
který označil žalobu za neprojednatelnou pro nedostatek podmínek řízení, neboť činnost
autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního postupu, ale plněním ze soukromoprávní
smlouvy. Neztotožňuje se též s tvrzením, že postup autorizovaného inspektora není formalizován
a nejsou mu předepsány žádné postupy, jejichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Jak je
výše uvedeno, ustanovení §117 odst. 1, 3 a 4 stavebního zákona upravuje velmi podrobně,
jakým způsobem musí autorizovaný inspektor při vydání a oznámení certifikátu postupovat. Obsah
a struktura certifikátu a přílohy k jeho oznámení stavebnímu úřadu jsou dále upřesněny §9 a §10
vyhlášky č. 526/2006 Sb. Autorizovaný inspektor posuzuje dle §117 odst. 3 stavebního zákona
projektovou dokumentaci a připojené podklady ze stejných hledisek jako stavební úřad ve stavebním
řízení (§111 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Autorizovaný inspektor je při své činnosti ve zkráceném
stavebním řízení povinen uvedená ustanovení respektovat a dodržení těchto povinností je možno
zpětně ověřit. Za předpokladu obecného vyloučení kontroly by zákonem uložené povinnosti neměly
smysl. Nezbytnost ustavení kontrolního mechanismu činnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném
řízení je dána nesporným veřejným zájmem na provádění staveb v souladu se zákonem stanovenými
předpoklady pro výstavbu.
Nejvyšší správní soud v této fázi řízení neshledal důvod k přerušení řízení a předložení návrhu
na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle imperativu
ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů jsou totiž všechny subjekty aplikující
právo povinny postupovat tak, aby zvolený výklad právních předpisů byl souladný s ústavností,
a to ve smyslu výslovného znění konkrétních ústavních norem i ústavních principů a hodnot, nezřídka
v ústavních textech expressis verbis nevyjádřených. Teprve pokud takový výklad možný není, je namístě
protiústavní ustanovení právních předpisů k tomu příslušným mechanismem odstranit (podle usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 - 53,
publikovaného pod č. 1833/2009 Sb. NSS). Zdejší soud vycházel v nyní projednávané věci z principu
priority ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů před jejich derogací a ve shodě
s ním vyložil §117 stavebního zákona ve prospěch nalezení kontrolních mechanismů činnosti
autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení. Městský soud se v dalším řízení bude
zabývat nalezením formy této ochrany, proto v této fázi řízení zatím není důvod konstatovat nesoulad
aplikované právní úpravy s ústavním pořádkem.
Žalobce dále podal návrh na vydání předběžného opatření. Nejvyšší správní soud o tomto
návrhu nerozhodl, neboť má za to, že rozhodnutím ve věci odpadl pro vydání předmětného usnesení
důvod.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu s §109 odst. 2
a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu pro nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.] zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení,
v němž je městský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu. V tomto řízení bude městský soud povinen vycházet ze závěru, že certifikát autorizovaného
inspektora oznámený stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1 stavebního zákona je nutno považovat
za správní akt zakládající veřejná subjektivní práva, a posoudit, jaké kontrolní mechanismy přicházejí
v jeho případě v úvahu. Městský soud byl povinen tuto úvahu provést v předchozím řízení na základě
uplatněných žalobních bodů, k tomuto posouzení nedošlo z důvodu zaujetí výše uvedeného primárně
nesprávného závěru. Vzhledem k tomu, že v úvahu přicházejících možností je několik, není Nejvyšší
správní soud v této fázi řízení oprávněn tuto otázku posoudit namísto městského soudu. Předjímání
tohoto posouzení ze strany Nejvyššího správního soudu by vedlo k odepření vyslovení názoru
městského soudu k této otázce a vyslovení finálního závazného názoru Nejvyššího správního soudu
v nesprávné fázi řízení, tj. bez možnosti účastníků řízení podat proti dosud nevyjádřenému názoru
kasační stížnost. Takový postup byl Nejvyššímu správnímu soudu v minulosti vytýkán Ústavním
soudem, viz například nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, dostupný
na http://nalus.usoud.cz. Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů vyjádřil pouze k otázkám,
kterými se zabýval v řízení o žalobě městský soud. V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu