ECLI:CZ:NSS:2003:6.AS.29.2003
sp. zn. 6 As 29/2003 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci
žalobce Mgr. V. K ., zastoupeného Mgr. Karlem Nováčkem, advokátem, se sídlem 612 00
Brno, Vackova 44, proti žalované České republice – ředitel Policie ČR správy
Jihomoravského kraje, se sídlem 611 32 Brno, Kounicova 24, o kasační stížnost žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 5. 2. 2003, č. j. 30 Ca 481/2000 – 89,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 5. 2. 2003, č. j. 30 Ca 481/2000 – 89,
se zrušuje.
II. Věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále označovaný jako „stěžovatel“) napadá včas podanou kasační stížností,
doplněnou přípisem ze dne 23. 3. 2003, shora označené usnesení Krajského soudu v Brně,
kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2000, č. 2206,
kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí ředitele Policie České
republiky Okresního ředitelství Břeclav ze dne 8. 6. 2000, č. 124/2000, o propuštění
stěžovatele ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky podle ust. §106 odst. 1
písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Krajský soud v Brně
své usnesení odůvodnil tak, že žalobce se domáhá přezkoumání rozhodnutí, jímž správní
orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci, neboť žalovaný
rozhodl jako orgán moci výkonné o propuštění žalobce ze služebního poměru, tedy o právní
věci, která vyplývá z pracovních vztahů, a proto poučil žalobce o možnosti podat žalobu
podle §246 o. s. ř. k okresnímu soudu.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tj. nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí žaloby, neboť se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí, jímž bylo
správním orgánem rozhodnuto o právech a povinnostech vyplývajících ze zvláštního zákona
upravujícího služební vztah příslušníka Policie České republiky. Nelze proto postupovat
podle části V. o. s. ř. ve znění platném od 1. 1. 2003, která dopadá na případy, kdy správním
orgánem bylo rozhodnuto v právní věci, jež vyplývá z občanskoprávních, pracovních,
rodinných nebo obchodních vztahů; služební vztahy pod toto vymezení podle stěžovatele
zahrnout nelze. Pro tento vztah lze užít zákoníku práce pouze ve vymezených případech
výslovně v zákoně uvedených, a nejde tedy o pracovněprávní, nýbrž o služebněprávní vztah.
Žádá proto zrušení napadeného usnesení a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti ve lhůtě stanovené mu k tomu krajským soudem
nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Krajského soudu v Brně
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Především je třeba konstatovat, že stěžovatel uplatňuje důvod kasační stížnosti
obsažený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. V tomto ohledu uplatnil námitku nesprávného
posouzení propuštění příslušníka Policie České republiky ze služebního poměru jako věci
vyplývající ze soukromoprávních, v tomto případě pracovních, vztahů.
Ze správního spisu a soudního spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Ca 48/2000
Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel byl rozhodnutím příslušných služebních
funkcionářů propuštěn podle §106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky, ze služebního poměru příslušníka Policie České
republiky. Rozhodnutí služebního funkcionáře, který rozhodoval v I. stupni, bylo vydáno
dne 8. 6. 2000 a téhož dne bylo doručeno stěžovateli, dne 12. 9.2 000 bylo vydáno rozhodnutí
služebního funkcionáře, jenž rozhodoval o stěžovatelově odvolání, přičemž toto rozhodnutí
bylo doručeno 14. 9. 2000. Dne 12. 10. 2000 podal stěžovatel proti oběma rozhodnutím
žalobu (jako žalovaného označil ČR – ředitele Policie ČR správy Jihomoravského kraje),
kterou se domáhal přezkoumání zákonnosti napadených rozhodnutí z důvodů v žalobě blíže
rozvedených a navrhoval zrušení obou rozhodnutí; požadoval též uhrazení nákladů soudního
řízení. Krajský soud v Brně si vyžádal dne 20. 10. 2000 správní spisy a stanovisko žalovaného
k žalobě, které bylo soudu doručeno dne 4. 1. 1001. Na výzvu k podání repliky
(ze dne 8. 1. 2001) stěžovatel nereagoval. Dne 5. 2. 2003 rozhodl Krajský soud v Brně
usnesením, v záhlaví tohoto rozsudku blíže označeným, o odmítnutí žaloby; usnesení nabylo
právní moci dne 26. 2. 2003. Odůvodnění se opřelo o §68 písm. b) s. ř. s., podle něhož
je žaloba nepřípustná, jde-li o rozhodnutí orgánu v soukromoprávní věci. Podle názoru
Krajského soudu v Brně šlo v žalobou napadeném rozhodnutí o věc, která vyplývá
z pracovních vztahů (propuštění ze služebního poměru podle zák. č. 186/1992 Sb.), jde tedy
o rozhodnutí v soukromoprávní věci, a proto podle §46 odst. 2 s. ř. s. žalobu odmítl, přičemž
stěžovatele poučil, že může podat žalobu podle části páté o. s. ř. okresnímu soudu.
Otázkou, o které musel Nejvyšší správní soud uvážit, je povaha služebního poměru
příslušníka Policie České republiky z hlediska dualismu práva; jde o úvahu, která je nezbytná
pro právní závěr o tom, zda Krajský soud v Brně postupoval v intencích zákonné úpravy
platné v oboru přezkumu správních rozhodnutí od 1. 1. 2003, nebo zda svým rozhodnutím
zákon porušil.
Podle §244 a násl. o. s. ř. ve znění zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, může být věc, která vyplývá
z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§7 odst. 1 o. s. ř.), která
byla rozhodnuta správním orgánem, projednána na návrh v občanském soudním řízení,
nabylo-li takové rozhodnutí správního orgánu právní moci. Účastníky tohoto řízení jsou
žalobce a ti, kdo byli účastníky řízení před správním orgánem (§250a o. s. ř. ve znění zákona
č. 151/2002 Sb.). Soud není vázán skutkovým stavem, jak byl zjištěn správním orgánem
(§250e o. s. ř. ve znění zákona č. 151/2002 Sb.) a dospěje-li k závěru, že o sporu nebo o jiné
právní věci má být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, rozhodne ve věci samé
(§250j o. s. ř. ve znění zákona č. 151/2002 Sb.). Náleží-li věc do věcné příslušnosti soudu,
který rozhoduje věci správního soudnictví, soud řízení zastaví (§104b o. s. ř. ve znění zákona
č. 151/2002 Sb.)
Podle §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným
subjektivním právům, §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. stanoví, že soudy ve správním soudnictví
rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy správním orgánem
(blíže specifikovaným v §4 odst. 1 písm. a/ s. ř. s). Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu
(§75 s. ř. s.). Soud ve správním soudnictví zruší napadené rozhodnutí správního orgánu,
je-li žaloba důvodná, a vrátí věc žalovanému k dalšímu řízení. Nepřípustnou je ve správním
soudnictví žaloba (§46 odst. 1, §68 písm. b/ s. ř. s), kterou správní orgán rozhodl v mezích
své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci; takovou žalobu podle §46 odst. 2 s. ř. s. soud
odmítne.
Kompetenční spory o pravomoc, jehož stranami jsou soudy v občanském soudním
řízení a soudy ve správním soudnictví, řeší zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Podle §130 s. ř. s. se řízení o žalobách zahájená podle části páté hlavy druhé o. s. ř.,
ve znění platném do 31. 12. 2002, dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu
prvního s. ř. s., jde-li však o řízení ve věcech, o nichž má jednat soud v občanském soudním
řízení, soud postupuje podle §68 písm. b) s. ř. s., ustanovení §46 odst. 2 až 4 se užijí
obdobně.
Z citovaných ustanovení obou procesních norem je zřejmé, že reforma správního
soudnictví provedená k 1. 1. 2003 znamená renesanci dualismu práva, totiž jeho dělení
na právo soukromé a právo veřejné. Správní soudy (specializované senáty krajských soudů
a Nejvyšší správní soud) se staly soudy práva veřejného tím, že jim zákon (srov. výše cit.
§2 s. ř. s.) svěřil poskytování ochrany veřejným subjektivním právům v procesu
upraveném samostatným zákonem – soudním řádem správním. Rozhodování ve věcech
soukromoprávních (které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních
vztahů), o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, nyní náleží rovněž projednávat
a rozhodovat soudům, které přitom postupují podle části páté občanského soudního řádu.
Za stěžejní důvody, pro které bylo ve věcech práva soukromého zvoleno
zákonodárcem řešení spočívající v návratu k rozhodování soudu v pořadu práva, lze označit
požadavek vlastní každému právnímu státu, totiž aby spory o právo mezi osobami sobě
navzájem nepodřízenými a vzájemně na roveň postavenými rozhodoval nezávislý soudce,
a dále zde byl nepřehlédnutelný požadavek mezinárodních závazků, které na sebe vzal
náš stát ratifikací Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(vyhl. pod č. 209/1992 Sb.) – dále jen „Úmluva“; podle č. 6 odst. 1 této Úmluvy má každý
právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána
nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských
právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Pojem
„občanskoprávního závazku“ a jeho výklad Evropským soudem pro lidská práva musí mít
tedy podpůrný význam pro závěry o tom, zda požadavek „rozhodnout o právu“, tedy
procesem v našem právním prostředí upraveným v části páté o. s. ř. od 1. 1. 2003, lze
vztáhnout i na řízení o propuštění příslušníka Policie České republiky ze služebního poměru.
Učinit správné a logicky odůvodněné závěry v projednávané věci však vyžaduje
obrátit pozornost i k právní úpravě platící do 31. 12. 2002. Jak bylo vyloženo výše, zavedl náš
právní řád od 1. 1. 2003 potřebu rozlišovat, které právní vztahy jsou svou povahou
veřejnoprávní a které soukromoprávní. In concreto je úlohou Nejvyššího správního soudu
rozhodnout, zda právní vztah příslušníka Policie České republiky, zvláště pak jeho propuštění
ze služebního poměru za stanovených okolností, nese znaky poměru soukromoprávního,
či veřejnoprávního. Především je třeba vytýčit, které případy mají být nově rozhodovány
podle části páté o. s. ř., tj. zda jde bez dalšího o věci práva soukromého, nebo zda přichází
v úvahu, aby šlo například o věci v širokém slova smyslu „pracovní“ bez ohledu na to, jaký je
jejich charakter (soukromoprávní či veřejnoprávní).
Soud předesílá, že si je vědom rozdílné dikce obou procesních předpisů, kdy o. s. ř.
v §244 hovoří o věcech vyplývajících z občanskoprávních, pracovních, rodinných
a obchodních vztahů s odkazem na §7 odst. 1, zatímco s. ř. s. v §46 odst. 2 a §68 písm. b)
používá výraz „soukromoprávní věc“. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen,
že ač vyjádřeno různě, jde o totéž: podle §244 a násl. o. s. ř. (tedy podle části páté) má být
po 1. 1. 2003 rozhodováno ve věcech „soukromoprávních“. Svědčí tomu odkaz na §7 odst. 1
o. s. ř., jenž tradičně upravuje pravomoc soudů ve věcech soukromého práva (občanskoprávní,
pracovní, rodinné a obchodní vztahy), nerozhodovaly-li o nich podle zákona jiné orgány.
Nově koncipovaný odstavec 2 §7 o. s. ř. pak stanoví, že právě tyto věci (uvedené
v odstavci 1), o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, projednávají soudy
v občanském soudním řízení za podmínek uvedených v části páté o. s. ř. Důvodová zpráva
k zákonu č. 151/2002 Sb. (tisk 1081 ve 3. volebním období) výslovně uváděla na str. 22,
že nová část pátá o. s. ř. upravuje řízení ve věcech, v nichž správní orgán rozhodl o věcech
soukromého práva. Poslední argument na podporu výše uvedeného prvního dílčího závěru
soudu vyplývá ze systematiky §7 o. s. ř. před novelizací provedenou zákonem
č. 151/2002 Sb. Pravomoc soudů byla v odst. 1 vymezena jako pravomoc ve věcech
soukromoprávních (občanskoprávní, pracovní, rodinné a obchodní vztahy); tzv. jiné věci
(tedy jiné než soukromoprávní) soudy projednávaly a rozhodovaly podle odstavce 2,
stanoví-li tak zákon. Ustanovení §7 odst. 2 tedy bylo základem pro pravomoc soudů
přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, tj. rozhodnutí orgánů veřejné správy o právech
a povinnostech v oblasti veřejné správy (§244 o. s. ř. ve znění platném do 31. 12. 2002).
Pokud správní orgány rozhodly ve věcech soukromoprávních v definici §7 odst. 1 o. s. ř.
v souladu se zákonem jim svěřenou pravomocí před 1. 1. 2003, část pátá o. s. ř. se na takové
případy nevztahovala, a pokud zákon nezakládal pravomoc soudu i v takových případech věc
projednat a rozhodnout, nebyla pravomoc soudu v těchto věcech dána (soud abstrahuje od §8
o. s. ř., který obsahuje tzv. dělenou pravomoc, o kterou v projednávaném případě zjevně
nejde). Na druhou stranu existovala skupina věcí, které byly nahlíženy jako věci
veřejnoprávní, zejména proto, že o nich rozhoduje správní orgán, a nikoliv soud (například
vklad práva do katastru nemovitosti), ač šlo svou povahou o věci soukromoprávní. Mohlo
se jednat například o některé případy tzv. opravných prostředků podle části páté hlavy třetí
o. s. ř. ve znění do 31. 12. 2002, kdy zákony zakládaly výslovně pravomoc soudu rozhodovat
o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů, přičemž mohlo jít svou
povahou o věci soukromoprávní, tedy mohlo jít i o případy, kdy nebylo rozhodováno
o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. Podle přechodného ustanovení čl. XXV
zákona č. 151/2002 Sb. lze od 1. 1. 2003 ve věcech uvedených v „novém“ §244 o. s. ř.,
v nichž doposud zákon svěřuje rozhodování soudu o opravných prostředcích, podat žalobu
podle nové části páté o. s. ř.
Po roce 1990 došlo ke značnému úbytku pravomocí správních orgánů rozhodovat
soukromoprávní věci. Příkladem budiž zrušení pravomocí státních notářství a hospodářské
arbitráže. Některé případy však zůstaly zachovány a v jiných případech byla taková působnost
jiných orgánů i nově konstruována (například zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích
a o změně dalších zákonů, zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon). V posledně uvedených
případech pak zákonodárce vytvořil specifické způsoby rozhodování soudu, které byly
předmětem právněteoretických rozborů, neboť nebylo zcela zřejmé, jakými úmysly byl
zákonodárce veden – nejspíše však šlo o předobraz nynější části páté o. s. ř.
Soud proto uzavírá první z položených otázek tak, že podle části páté o. s. ř. ve znění
platném od 1. 1. 2003 soudy projednávají a rozhodují věci, které jsou definovány v §7 odst. 1
o. s. ř., o nichž rozhodly podle zákona jiné orgány než soudy. Z hlediska úprav platných
do 31. 12. 2002 půjde tedy o věci občanskoprávní, pracovní, rodinné a obchodní, o kterých
podle zákona mohly před 1. 1. 2003 rozhodovat jiné orgány než soudy, a další soudní
pravomoc v nich vůbec nebyla založena, nebo může jít o tytéž věci, v nichž však zákon
zakládal pravomoc soudu rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím jiných
orgánů než soudů, popřípadě o věci, v nichž zákony odkazovaly účastníky k pořadu práva
poté, co ve věci rozhodl jiný orgán, než soud. Nakonec však je třeba připustit, že může jít též
o věci, které byly doposud nahlíženy jako věci práva veřejného, zejména proto, že byly
rozhodovány správními orgány, do 31. 12. 2002 jim byla poskytována ochrana zejména podle
části páté hlavy druhé o. s. ř. (cestou rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních
orgánů v oblasti veřejné správy) a po 1. 1. 2003 procházejí doktrinálním přehodnocením.
Svou roli zde sehrává i výše zmiňovaný čl. 6 odst. 1 Úmluvy, který pod pojem „civilní práva
a závazky“ zahrnuje ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva i věci, které jsou
obvykle v našem pojetí chápány jako veřejnoprávní.
Pokud by Krajský soud v Brně usuzoval správně a odkázal po právu stěžovatele
na řízení podle části páté o. s. ř. ve znění platném od 1. 1. 2003, muselo by se jednat o některý
z výše uvedených případů.
Charakter služebního poměru příslušníka Policie České republiky tak, jak byl v době
rozhodování služebních funkcionářů v projednávané věci upraven zákonem č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, byl v období do 31. 12. 2002
předmětem judikatorní činnosti obecných soudů i soudu Ústavního. Bylo konstantně
judikováno, že věci vyplývající ze služebního poměru příslušníků Policie České republiky
upraveného výše cit. zákonem nejsou věcmi pracovními, ani je nelze pro jejich povahu
považovat za věci soukromoprávní. Služební poměr byl charakterizován jako institut
veřejného práva, byl považován za právní poměr státně zaměstnanecký. Důvody byly
spatřovány v tom, že vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu
svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem
soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení. To se projevuje v právní úpravě
služební kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny a tresty, omezené možnosti propouštění,
úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními nároky při skončení služebního
poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři. Právní povaha
služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout zvláštní povahu
„zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty
do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce – při výkonu státní správy –
i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci
soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních
zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva. Ne každý vztah
ke státu má podle stávající úpravy takovýto komplexní charakter. Vodítkem tu může být
charakter právní úpravy: je zřejmé, že tam, kde je užití zákoníku práce vůbec anebo
z převážné části vyloučeno a úprava služebního poměru má kodexový charakter, půjde
o poměr veřejnoprávní. Soudní ochrana práv z veřejnoprávního služebního poměru
plynoucích bývá explicitně upravena v jiných procesních formách než u soukromoprávního
poměru pracovního a možnost dovolat se práv z takového poměru plynoucího bývá omezena.
Vedeny těmito důvody soudy opakovaně v minulosti (srov. rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze sp. zn. 6 A 58/94, Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 2 Cdon 949/97, Krajský soud
v Ostravě sp. zn. 16 Co 304/95) rozhodovaly, že právní vztahy upravené zákonem
č. 186/1992 Sb., nejsou vztahy pracovními tak, jak je má na mysli §7 odst. 1 o. s. ř., nýbrž
jedná se o poměr mající typické znaky poměru veřejnoprávního. Z hlediska pravomoci soudů
pak byly věci služebních poměrů policistů považovány za „jiné věci“ ve smyslu §7 odst. 2
o. s. ř., tj. soudy nemohly rozhodovat v řízení nalézacím podle části třetí o. s. ř. (srov. v této
souvislosti i usnesení Nejvyššího soudu ČR z 14. 1. 2003 sp. zn. 21 Cdo 1270/2002) mohly
však, pokud to zákon nevylučoval, rozhodnout o zákonnosti rozhodnutí služebního
funkcionáře v řízení podle části páté o. s. ř. (např. Městský soud v Praze sp. zn. 28 Ca 63/93).
Tento závěr respektoval i Ústavní soud, jenž ve věci sp. zn. I. ÚS 4/96 dovodil, že soudní
přezkum ve věci nároku souvisejícího se skončením služebního poměru příslušníka Policie
České republiky je možný, neboť tomu svědčí koncepce správního soudnictví, podle níž se
vychází z obecné přípustnosti přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy,
omezeného pouze v taxativně vymezených případech, ačkoliv z dost nejasně vymezených
důvodů na druhé straně prohlásil, že služební poměr je speciální formou pracovněprávního
vztahu, když poukázal na skutečnost, že se v řadě případů na tento vztah použije zákoník
práce.
Nejvyšší správní soud nemá důvodu při vlastním posuzování projednávané věci
odchýlit se zásadním způsobem od výše uvedených charakteristik; jestliže ve světle chápání
konstantní judikatury přijímané do 31. 12. 2002 byl služební poměr policisty pojímán jako
tzv. „jiná věc“ podle §7 odst. 2 o. s. ř. ve znění do 31. 12. 2002, tedy jako věc veřejnoprávní,
o které rozhoduje správní orgán, jehož rozhodnutí je z hlediska zákonnosti přezkoumáváno
soudem, mohl být Krajský soud v Brně ke svému rozhodnutí veden pouze změnou
doktrinálního náhledu – (ke škodě věci byl krajský soud ve svém odůvodnění více
než sporadický).
Nejvyšší správní soud důvody pro takovou změnu doktrinálního pohledu na služební
poměr, zejména však v otázkách jeho vzniku a zániku, o které v projednávané věci jde,
neshledává. Nelze zastírat, že určitá váhavost může mít své místo u některých typů rozhodnutí
činěných v průběhu trvání služebního vztahu. Pokud však jde o jeho vznik, změny a skončení,
vyjadřuje Nejvyšší správní soud své přesvědčení, že jde nepochybně o právní vztah veřejného
práva. V tomto ohledu platí zdůvodnění obsažená v dřívější judikatuře výše uvedené. Tento
závěr podporují navíc další aspekty: Evropský soud pro lidská práva v několika případech
posuzoval, zda se na spory státních zaměstnanců týkajících se kariéry, náboru a ukončení
jejich činnosti vztahuje již dříve citovaný čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. zda takový spor musí být
rozhodnut postupem vyžadovaným pro „civilní práva a závazky“. Za klíčové se v tomto
ohledu považuje rozhodnutí ve věci Pellegrin proti Francii (z 8. 12. 1999). Evropský soud
pro lidská práva rozhodl, že „z pole působnosti čl. 6 odst. 1 unikají spory veřejných
zaměstnanců, jejichž zaměstnání je charakterizováno specifickými aktivitami veřejné správy
v rozsahu, v jakém jedná jakožto držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů
státu nebo jiných správních celků. Zřejmým příkladem takovýchto činností jsou ozbrojené
síly a policie. Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje -
s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast
na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu…“
(Citace podle publikace Vincenta Bergera: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva,
7. francouzské vydání, 1. české vydání 2003, nakl. IFEC, str. 279). Jestliže tedy půjde
o případ, kdy se účastník sporu o podmínky vzniku, trvání či zániku služby přímo účastní
výkonu veřejné moci a plnění funkcí, jejichž účelem je ochrana obecných zájmů státu, nebude
čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy podle dosavadní judikatury Evropského soudu pro lidská práva
aplikovatelný. Pro projednávanou věc má uvedený přístup význam v tom, že jestliže uvedený
Evropský soud dlouhodobě aplikuje čl. 6 odst. 1 výrazně extenzivním způsobem a pod pojem
„civilní práva a závazky“ zahrnul i řadu oblastí, které považujeme v dosavadním chápání jako
veřejnoprávní, neučinil tak ve věcech vzniku, změny a skončení služebního poměru policistů
a příslušníků ozbrojených sil. Přiznává tedy státu vrchnostenské oprávnění jednostrannými
akty tyto vztahy zakládat, měnit a rušit. Nejvyšší správní soud se i z tohoto důvodu přiklonil
k závěru, že služební poměr příslušníka Policie ČR má být nadále posuzován jako poměr
práva veřejného, jenž může být podroben soudnímu přezkumu z hlediska zákonnosti postupu
služebních funkcionářů, nikoli však projednáván a rozhodován soudem v pořadu práva
bez účasti správního orgánu (jak by tomu bylo podle nové části páté o. s. ř.). K tomu Nejvyšší
správní soud dodává, že nepovažuje za rozhodující kritérium, zda se na posuzované vztahy
použije zákoník práce a v jaké míře. Zákon č. 186/1992 Sb., v §155 vztahuje na některé
instituty služebního poměru použití zákoníku práce; většinou jde o věci, které pro podstatu
služebního poměru nejsou vůbec rozhodující (například jde o obecně právní instituty jakými
jsou právní úkony, způsobilost k právům, zastoupení, zajištění práv a povinností, počítání
času a podobně). Sám zákoník práce ani ve vztahu k příslušníkům ozbrojených sil a statním
zaměstnancům podle služebního zákona nepoužívá výraz „pracovněprávní vztah“, nýbrž
v ust. §4 stanoví, že „na pracovněprávní vztahy justičních čekatelů, státních zástupců,
právních čekatelů a na příslušníky ozbrojených sil a na státní zaměstnance podle služebního
zákona se zákoník práce vztahuje, jen pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví
zvláštní právní předpisy.“ Míra užití zákoníku práce tedy byla u služebního poměru
příslušníků Policie České republiky závislá na legislativně-technickém ztvárnění předpisu,
nikoli na charakteru služebního poměru. I když pro projednávanou věc není právně
relevantním zákon, který byl přijat v době nedávné, Nejvyšší správní soud spíše jako obiter
dictum dodává, že v souvislosti s přijetím zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, byl zákonem č. 362/2003 Sb. novelizován (čl. XXXVI)
zákoník práce tak, že v §5a stanovil, že zákoník práce se nevztahuje na služební poměr
příslušníků bezpečnostních sborů.
Nejvyšší správní soud pouze podpůrně konstatuje, že i v období před II. světovou
válkou byla právní úprava vztahů blízkých projednávanému tématu, tedy například vztahů
příslušníků četnictva a vojáků z povolání nepochybně kvalifikována jako veřejnoprávní. Soud
považuje za dodnes inspirující náhledy předválečných teoretiků práva správního na problémy
dualismu práva. V projednávané souvislosti shledává stále aktuálním názor vyjádřený Jiřím
Hoetzelem ve Slovníku práva veřejného (str. 494 a násl., reprint Eurolex Bohemia 2000):
pro vystižení podstaty práva soukromého a veřejného není rozhodující, zda o právním poměru
rozhodují soudy nebo úřady správní, ve kterém právním prameni je určitý právní poměr
upraven, nároky obsahově stejné mohou být jak veřejnoprávní, tak soukromoprávní podle
toho, o jaký důvod vzniku se opírají, sama skutečnost účasti státu v právním vztahu není
rozhodujícím rozlišovacím kritériem, ne vždy půjde o vztahy nerovnosti, a - jak prof. Hoetzel
uzavřel – i do poměrů veřejnoprávních se často dostáváme jen se svým svolením. Na druhé
straně poměr soukromoprávní může také vzniknout buď ipsa lege nebo vrchnostenským
aktem. Obrat „významu dějinného“ podle tohoto význačného autora spočíval v tom,
že „původně soukromoprávní poměr zaměstnance státního byl vypraven publicisticky. Jde tu
o dva zcela různé právní světy, jak v zájmu státu, tak v zájmu úředníka samého“ (str. 497,
tamtéž). Judikatura Nejvyššího správního soudu z období před II. světovou válkou
při zařazení státně zaměstnaneckého poměru do sféry práva veřejného připomínala specifický
prostředek moci disciplinární, který není v takovéto podobě nikdy přítomen
v soukromoprávní smlouvě pracovní (Boh. adm. 795).
Proto je nutné každý jednotlivý případ posuzovat v interakci všech hledisek v úvahu
přicházejících. Nejvyšší správní soud považuje právní vztahy týkající se vzniku, změn
a skončení služebního poměru příslušníka Policie České republiky s ohledem na obsah
a způsob právní úpravy obsažené v zákoně č. 186/1992 Sb., vyhodnocené již dřívější
judikaturou, s níž se ztotožnil, a z dalších důvodů výše vyložených, za vztahy práva
veřejného.
Stěžovatelova námitka byla shledána relevantní, a proto Nejvyšší správní soud došel
k závěru, že Krajský soud v Brně porušil zákon, když žalobu na přezkum rozhodnutí
o propuštění stěžovatele ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky podle §46
odst. 2 s. ř. s. odmítl. Napadené usnesení proto bylo podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušeno a podle
§110 odst. 2 s. ř. s. bylo vysloveno, že se věc vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s je krajský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku
vázán.
Podle §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o nákladech
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2003
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu