ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.75.2014:42
sp. zn. 1 As 75/2014 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: JUDr. Ing. A. P.,
LL.M., zastoupená JUDr. Milanem Zábržem, advokátem se sídlem Veveří 57, 602 00 Brno,
proti žalované: Česká advokátní komora, se sídlem Národní 16, 110 00 Praha 1, na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 13. 5. 2014, č. j. 10 A 66/2014 - 15,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně požádala dne 21. 3. 2014 Českou advokátní komoru o zápis do seznamu
advokátních koncipientů. Přípisem ze dne 24. 3. 2014, č. j. 02-1637/14, jí bylo sděleno,
že ji žalovaná do seznamu advokátních koncipientů zapisovat nebude. Z dokladů, které
žalobkyně připojila k žádosti o zápis, totiž vyplynulo, že nedisponuje potřebným vysokoškolským
vzděláním vyžadovaným pro výkon advokacie podle §37 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii,
ve znění pozdějších předpisů. Žalobkyně absolvovala vysokoškolské vzdělání v magisterském
studijním programu na Panevropské vysoké škole práva, což podle žalované neodpovídá vzdělání
vyžadovanému zákonem o advokacii.
[2] Proti zásahu žalované, která žalobkyni nezapsala do seznamu advokátních koncipientů,
se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze žalobou podle §82 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Usnesením ze dne
13. 5. 2014, č. j. 10 A 66/2014 – 15, městský soud žalobu odmítl. Uvedl, že k projednání věci jsou
podle ustálené judikatury příslušné soudy jednající v občanském soudním řízení. Současně
žalobkyni poučil, že se může domáhat nápravy podáním žaloby u Obvodního soudu pro Prahu 1
ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci citovaného usnesení.
II. Kasační stížnost žalobkyně
[3] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla usnesení městského soudu včas podanou
kasační stížností z důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. pro nepřezkoumatelnost.
[4] Stěžovatelka je přesvědčena, že městský soud se podanou žalobou zabýval pouze
formálně a nevypořádal se dostatečně s její argumentací. Stěžovatelka podala žalobu
proti nezákonnému zásahu, nikoli žalobu proti správnímu rozhodnutí. Odkázala přitom
na četnou judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudky č. j. 5 As 31/2003 - 49,
č. j. 4 Aps 4/2011 - 68, č. j. 7 Aps 2/2008 - 98 a č. j. 6 Aps 7/2007 - 134) a vysvětlila, proč
se lze bránit proti nezapsání do seznamu koncipientů žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem. Městský soud argumentaci stěžovatelky pominul a uzavřel, že se jedná o spor
soukromoprávní, aniž by se vznesenými námitkami věcně zabýval.
[5] Ochrany veřejného subjektivního práva se lze podle stěžovatelky domáhat právními
prostředky, které poskytuje soudní řád správní, tj. prostřednictvím zásahové žaloby. Odkázala
přitom na §2 a §82 s. ř. s. Českou advokátní komoru je nutné považovat za správní orgán,
neboť jde o subjekt, který autoritativně vykonává ve vztahu ke stěžovatelce veřejnou správu
a rozhoduje o jejích veřejných subjektivních právech. Jsou tak naplněny podmínky aktivní
i pasivní legitimace žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
[6] Podle dosavadní judikatury rozhodují ve věcech nezapsání uchazeče do seznamu
koncipientů soudy civilní s odkazem na §55b zákona o advokacii. Stěžovatelka
má za to, že uvedená judikatura byla s účinností soudního řádu správního překonána,
neboť daný zákon přináší rozšíření možnosti ochrany veřejných subjektivních práv,
např. prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
[7] Z označení podané žaloby i z jejího petitu bylo zřejmé, že stěžovatelka podává žalobu
podle §82 s. ř. s. Městský soud však typ podané žaloby nereflektoval a ve svém odůvodnění zcela
nesprávně převzal závěry týkající se žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dne §65 s. ř. s.
Žaloba je přitom dispozičním úkonem žalobce a soud je povinen její formu respektovat. Pokud
městský soud žalobu posoudil jako žalobu dle §65 s. ř. s., zatížil řízení vadou, která
má za následek nezákonnost jeho rozhodnutí.
[8] Nad rámec výše uvedeného stěžovatelka k věci samé uvedla, že žalovaná nezákonně
a svévolně zasáhla do jejího ústavně zaručeného práva na svobodný výkon povolání
tím, že ji odmítla zapsat do seznamu koncipientů, ačkoli splnila kvalifikační požadavky.
Panevropská vysoká škola (PEVŠ) působí na Slovensku jako standardní vysoká škola na základě
státního souhlasu. Kvalita poskytovaného vzdělání je pravidelně ověřována akreditační komisí.
Fakulta práva PEVŠ působí v České republice jako standardní zahraniční vysoká škola ve smyslu
práva Evropské unie. Není rozhodné, zda stěžovatelka absolvovala studium v Brně
nebo v Bratislavě, poskytovatelem vysokoškolského vzdělání byla výlučně PEVŠ, nikoliv
společnost Uninova, o. p. s., která studium v ČR zajišťovala. Všichni studenti absolvují stejný
studijní plán a stejné státní závěrečné zkoušky, proto by bylo diskriminační, pokud by vzdělání
studentů absolvujících studium ve Slovenské republice bylo žalovanou považováno
za dostatečné, zatímco vzdělání studujících v ČR by požadavkům ČAK nevyhovovalo.
[9] Odmítnutí zápisu do seznamu koncipientů bylo odůvodněno obecně tím, že stěžovatelka
nesplňuje podmínky vysokoškolského studia v oboru právo. Žalovaná vycházela z toho,
že stěžovatelka fyzicky studium neabsolvovala v cizině, ale v ČR. Vůbec nehodnotila organizaci
daného studia, statut vysoké školy a nezohlednila ani fakt, že stěžovatelka získala titul
JUDr. na Univerzitě Karlově v Praze. Pro přijetí do rigorózního studia přitom vzdělání z PEVŠ
nebylo zpochybňováno.
[10] Stěžovatelka respektuje právo žalované zapsat do seznamu ČAK takové uchazeče, kteří
splní kvalifikační zkoušky. Stěžovatelce však bylo zcela znemožněno, aby v jakékoli advokátní
kanceláři vykonávala právní činnost jako koncipient a aby byla následně připuštěna k advokátní
zkoušce. Zápis do seznamu koncipientů nezaručuje, že stěžovatelka bude zapsána do seznamu
advokátů. Pokud by advokátní zkoušku nesložila, byla by s nemožností výkonu povolání
advokáta srozuměna. Rozhodování žalované o zápisu uchazeče do seznamu koncipientů se však
podle stěžovatelky děje na základě svévole, přičemž úvahy o vhodnosti poskytnutého vzdělání
uchazeč nemůže nijak ovlivnit. K tomu stěžovatelka poukázala na rozhodnutí Ústavního soudu,
sp. zn. I. ÚS 110/14. Z něj i z rozhodnutí Nejvyššího soudu citovaného žalovanou plyne,
že žalovaná je oprávněna kontrolovat, zda vzdělání uchazeče odpovídá požadavkům kladeným
na vysokoškolské vzdělání v oboru právo. Citovaná rozhodnutí se však nezabývají přezkumem
správního uvážení žalované ani tím, že žalovaná již dříve některé studenty PEVŠ do seznamu
koncipientů zapsala a umožnila jim advokátní zkoušku vykonat.
[11] Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalované ke kasační stížnosti
[12] Žalovaná ve svém vyjádření navrhla zamítnutí kasační stížnosti. Je toho názoru,
že projednání žaloby na ochranu práv žadatele proti nezapsání do seznamu koncipientů náleží
do pravomoci obecných soudů podle občanského soudního řádu, jak bylo dříve judikaturou
dovozeno.
[13] Podala-li stěžovatelka žalobu podle soudního řádu správního, městský soud ji správně
odmítl jako nepřípustnou. Stěžovatelka žalobu koncipovala jako žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem, nezákonný zásah však předpokládá určitou aktivitu zasahujícího.
V projednávaném případě byla žalovaná zcela neaktivní (stěžovatelku do seznamu koncipientů
nezapsala) a lze si jen těžko představit, jakým rozhodnutím by soud ve správním soudnictví
zjednal nápravu, pokud by měl žalované uložit povinnost stěžovatelku do seznamu koncipientů
zapsat.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatelka ve svém podání podřadila důvody kasační stížnosti pod ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pokud ovšem kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby,
z povahy věci pro ni přichází v úvahu pouze kasační důvody podle ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod citované
ustanovení však spadají i případy, kdy porušení procesního předpisu mělo nebo mohlo
mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; všechna citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu dostupná na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud je v řízení
o kasační stížnosti směřující proti usnesení o odmítnutí návrhu oprávněn zkoumat,
zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu
se zákonem; jeho úkolem není zabývat se věcí samou, nýbrž prověřovat, zda soud při odmítnutí
podané žaloby postupoval a uvažoval správně. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu
je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže městský soud žalobu
odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze
přezkoumat, zda městský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže
se však již zabývat námitkami týkajícími se merita podané žaloby (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 – 80). Naplněním podmínek pro zápis
stěžovatelky do seznamu advokátních koncipientů se proto Nejvyšší správní soud v řízení
o podané kasační stížnosti zabývat nemohl.
[17] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že rozhodnutí městského soudu
je nepřezkoumatelné. Městský soud podle ní dostatečně nezvážil, jaký typ žaloby podle soudního
řádu správního stěžovatelka podala, pouze ji formalisticky odkázal na řízení před civilními soudy.
Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí krajského (městského)
soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů mimo jiné tehdy „[n]ení-li z odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení
v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené“, a to zejména tehdy
„jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací,
ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publikovaný
pod č. 689/2005 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná
na www.nssoud.cz).
[18] V projednávané věci městský soud na straně 2 napadeného usnesení stručně uvedl,
že podle konstantní judikatury rozhoduje o žalobě toho, kdo nebyl v zákonem stanovené lhůtě
zapsán do seznamu advokátních koncipientů, soud v občanském soudním řízení. Vzhledem
k tomu, že stěžovatelka danou judikaturu uváděla v podané žalobě, soud nepovažoval za vhodné
podrobněji ji citovat v odůvodnění svého rozhodnutí. Odkázal proto na §46 odst. 2 s. ř. s.
a uzavřel, že o projednávané věci přísluší rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Z tohoto důvodu soud vůbec nemohl přistoupit k posuzování přípustnosti žaloby podle §85
s. ř. s.
[19] Argumentace stěžovatelky, že městský soud vůbec nevyhodnotil povahu podané žaloby
a paušálně odkázal na judikaturu vztahující se k žalobám proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s., je lichá.
Městský soud v usnesení o odmítnutí žaloby zřetelně vyslovil, že projednávanou věc mají
projednat a rozhodnout soudy v občanském soudním řízení, a proto uzavřel, že se ochrany
nelze domáhat žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle §85 s. ř. s.; správně
tedy vyhodnotil, že se stěžovatelka domáhá ochrany před nezákonným zásahem. Na druhou
stranu nelze přehlédnout, že městský soud poněkud nestandardně v usnesení o odmítnutí žaloby
ryze obecně konstatoval, že postupuje podle ustálené judikatury, která je stěžovatelce známa,
aniž by odkázal na konkrétní rozhodnutí, v němž byly závěry o věcné příslušnosti soudů
v občanském soudním řízení k projednání věcí dle §55b odst. 1 zákona o advokacii vysloveny.
Pouze v rekapitulační části městský soud zmínil rozhodnutí, kterých se stěžovatelka v podané
žalobě dovolávala, a z nich následně ve svých závěrech vyšel. Podle Nejvyššího správního soudu
bylo na městském soudu, aby v odůvodnění svého rozhodnutí stěžovatelce náležitě vysvětlil,
k jakým závěrům ohledně věcné příslušnosti dospěl, a aby své závěry podpořil odkazy na soudní
rozhodnutí, v nichž byly již dříve stejné úvahy vysloveny. To platilo i tehdy, byla-li uvedená
judikatura stěžovatelce známa. Skutečnost, že tak městský soud neučinil a převzal bez bližšího
vysvětlení závěry ustálené judikatury, aniž by na konkrétní rozhodnutí v odůvodnění svého
rozhodnutí odkázal, je však v dané věci nutné chápat jako dílčí nedostatek odůvodnění, který
nemá vliv na přezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb.
NSS). Námitka nepřezkoumatelnosti usnesení městského soudu tak není důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud tedy dále hodnotil, zda městský soud správně posoudil,
jaký prostředek obrany náleží neúspěšnému žadateli o zápis do seznamu koncipientů České
advokátní komory.
[21] Podle §55b odst. 1 písm. a) zákona o advokacii ten, kdo nebyl ve lhůtách stanovených
tímto zákonem zapsán do seznamu advokátů, do seznamu advokátních koncipientů
nebo do seznamu evropských advokátů, je oprávněn obrátit se na soud, aby o jeho právu
rozhodl.
[22] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v žádném z případů
uvedených v §55b odst. 1 zákona o advokacii, žalovaná, i když vykonává veřejnou správu
na úseku advokacie (§40 odst. 3 zákona o advokacii), nevydává správní rozhodnutí, které by bylo
možno přezkoumat soudem ve správním soudnictví. Případy uvedené v §55b odst. 1 zákona
o advokacii se týkají především provedení (resp. neprovedení) zápisu do seznamu advokátních
koncipientů, do seznamu advokátů a do seznamu evropských advokátů, tedy provedení
faktického úkonu. Na tom nic nemění §55d zákona o advokacii, z něhož vyplývá, že tyto
seznamy jsou veřejnými seznamy a osvědčení o zápisu do těchto seznamů je veřejnou listinou.
Stejně tak žalovaná nevydává žádné správní rozhodnutí, jestliže neumožní vykonat zkoušky
uvedené v §55b odst. 1 písm. c) nebo neumožní složení slibu podle písm. d) zákona o advokacii
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2008, č. j. 3 Ads 98/2007 – 37,
publikovaný pod č. 1569/2008 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu dostupná na www.nssoud.cz).
[23] Dikce §55b odst. 1 zákona o advokacii (neúspěšný žadatel o zápis do seznamu se může
se obrátit na soud, aby o jeho právu rozhodl) podle Nejvyššího správního soudu nevzbuzuje
žádné pochybnosti o tom, jaký typ soudní ochrany neúspěšnému žadateli o zápis náleží. Jedná
se o zřetelný odkaz na nalézací řízení, a tedy na řízení ve věcech občanskoprávních.
Již v rozsudku ze dne 8. 1. 2009, č. j. 3 Ans 10/2008 – 68, proto Nejvyšší správní soud zaujal
názor odmítající, že by v souvislosti s přijetím soudního řádu správního mohlo dojít ke změně
výkladu tohoto ustanovení.
[24] Nejvyšší správní soud proto v rozsudku č. j. 3 Ads 98/2007 – 37 dovodil, že ačkoli jde
při provádění (neprovádění) zápisu do seznamu koncipientů o veřejné subjektivní právo, jde
o jinou věc ve smyslu §7 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „o. s. ř.“), podle kterého jiné věci projednávají a rozhodují soudy
v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon. K projednání a rozhodnutí o žalobě toho,
kdo nebyl ve lhůtě stanovené zákonem o advokacii zapsán do seznamu advokátních koncipientů,
je proto věcně příslušný soud jednající v občanském soudním řízení.
[25] Uvedený závěr přitom nemůže změnit ani skutečnost, že se stěžovatelka domáhá ochrany
u soudů žalobou podle §82 s. ř. s. Žalovaná ve svém vyjádření uváděla, že zásahová žaloba
v dané věci nemůže být přípustná, neboť zásah vyžaduje aktivní formu konání; její názor ovšem
neobstojí. Žalovaná vychází z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž pokud
nebyl učiněn vůči žalobci žádný úkon, který by jej zavázal něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké
jednání strpět, nelze faktické jednání správního orgánu (neprovedení záznamu do katastru nemovitostí)
hodnotit jako zásah ve smyslu §82 s. ř. s. (viz rozsudek ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 – 54).
Zmíněný rozsudek však byl překonán usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, publikovaným pod č. 2206/2011 Sb. NSS.
V něm rozšířený senát konstatoval, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům
veřejné správy [odlišným od rozhodnutí dle §65 s. ř. s.] směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé
zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh
řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání
či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může
být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s.“ Zásahová žaloba by tak mohla přicházet v úvahu i v případě, že správní orgán neprovedl
faktický úkon, ač jej podle zákona provést měl, pokud by ostatní podmínky zásahové žaloby
byly naplněny. To se však v nyní projednávaném případě nestalo.
[26] Podle §85 s. ř. s., věta před středníkem, je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
nepřípustná, lze-li se nápravy domáhat jinými právními prostředky. Výše Nejvyšší správní soud
vyložil, že nápravy proti nezapsání do seznamu advokátních koncipientů se podle §55b odst. 1
zákona o advokacii lze domáhat u soudů v občanském soudním řízení podle §7 odst. 3 o. s. ř.
Žaloba stěžovatelky podaná podle §82 s. ř. s. tak z tohoto důvodu přípustná být nemůže.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že Městský soud v Praze v předcházejícím řízení správně
žalobu odmítl podle §46 odst. 2 s. ř. s. a odkázal stěžovatelku na možnost podání žaloby
v občanském soudním řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[28] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení; žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. července 2014
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu