ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.95.2010:240
sp. zn. 1 As 95/2010 - 240
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce O. Z., zastoupeného
Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem Štěpánská 57/630, 110 00 Praha 1, proti žalované
Policii České republiky, Správě hlavního města Prahy, se sídlem Kongresová 2/1666, 140 21
Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 2. 2006, čj. PSP-138/OKS-ČJ-100-2006, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2010, čj. 9 Ca
100/2006 -204,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2010, čj. 9 Ca 100/2006 - 204,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 30. 12. 2003 podal žalobce u bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR Praha 5
(od 1. 1. 2004 jeho působnost přešla na nově zřízené Obvodní ředitelství Policie ČR Praha II,
dále též „správní orgán prvního stupně“) žádost o poskytnutí informace o obsahu celého spisu
skupiny kontroly a stížností bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR Praha 5
čj. OR 5-43/SKS-ST-2003, týkajícího se vyřizování stížnosti na protiprávní chování policisty
služby kriminální policie a vyšetřování ppor. Ing. M. K.
[2] Po proběhlém správním řízení a několika soudních řízeních, která jsou blíže popsána
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008 - 148, a nejsou
pro projednávanou věc podstatná, vydal dne 24. 1. 2006 pod čj. OR II-74/SKS-2006 správní
orgán prvního stupně rozhodnutí, jímž částečně nevyhověl žádosti žalobce o informace
v rozsahu listů č. 17, 19, 20, 21, 22, 23 a 25 požadovaného správního spisu. K odvolání žalobce
změnila žalovaná rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že se žádosti o poskytnutí
informací nevyhovuje pouze v části týkající se listů č. 17 (služební hodnocení ppor. Ing. M. K.) na
základě §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a č.
25 (kopie z knihy návštěv bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR Praha 5 v období od 10.30
hodin dne 13. 3. 2003 do 11.35 hodin dne 14. 3. 2003) na základě §2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. ve spojení s §4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně
některých zákonů.
[3] Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, který
ji rozsudkem ze dne 19. 2. 2008, čj. 9 Ca 100/2006 - 46, zamítl. Na základě kasační stížnosti
žalobce Nejvyšší správní soud tento rozsudek Městského soudu zrušil rozsudkem ze dne
29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008 - 148 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odepření poskytnutí
informace na č. l. 25 stížnostního spisu z důvodů podle §2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.
Ve spojení s §4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb. bylo nezákonné a tato část spisu měla být
žalobci poskytnuta. Naopak v případě služebního hodnocení policisty soud uzavřel, že zpravidla
obsahuje osobní a citlivé údaje ve smyslu §4 písm. a) a b) zákona č. 101/2000 Sb., a je proto
vyloučeno z působnosti zákona č. 106/1999 Sb.
[4] Městský soud v Praze, vázán názorem Nejvyššího správního soudu, pokračoval řízení
a vydal ve věci dne 9. 6. 2010 nový rozsudek pod čj. 9 Ca 100/2006 - 204. Výrokem I. soud zrušil
rozhodnutí žalované a předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v části výroků
o nevyhovění žádosti žalobce ze dne 30. 12. 2003 o poskytnutí informace obsažené na č. l. 25
stížnostního spisu, obsahujícího kopii z knihy návštěv bývalého Obvodního ředitelství Policie
České republiky Praha 5. Ve zbývající části žalobu zamítl. Výrokem II. městský soud nařídil
žalované poskytnout žalobci informaci obsaženou na č. l. 25 stížnostního spisu vedeného
žalovaným pod čj. OR5-43/SKS-ST-2003, Obvodního ředitelství České republiky Praha 5,
ve lhůtě do třiceti dnů od právní moci rozsudku. Výrokem III. soud rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[5] Rozsudek městského soudu napadl žalobce další kasační stížností, v níž v zásadě
zformuloval čtyři kasační námitky. V první námitce žalobce uvedl, že napadený rozsudek byl
vyhlášen v závěru ústního jednání, na němž byl za žalobce přítomen zaměstnanec zástupkyně
žalobce, Mgr. Anny Větrovské, advokátky, Mgr. M. Š., za žalovanou pak Mgr. J. N., který je
zaměstnancem právního odboru Ministerstva vnitra, tj. jiného správního orgánu, než je v této
věci žalován. Podle žalobce soud „demonstrativním způsobem“ projevoval podezřívavost vůči
Mgr. Š. zpochybňujíc, zda je skutečně zaměstnancem Mgr. Větrovské. Naopak žádnou pozornost
soud nevěnoval tomu, zda jedná s žalovaným správním orgánem. Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 1. 2009, čj. 5 As 16/2008 - 68, publikovaného pod č. 1797/2009 Sb.
NSS, žalobce dovozuje, že jménem Policie České republiky nemůže jednat zaměstnanec
Ministerstva vnitra. Podle žalobce je proto řízení před městským soudem zmatečné a je zatíženo
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť městský soud
jednal s někým jiným nežli žalovaným, jehož definici vymezuje §69 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[6] V druhé kasační námitce žalobce namítl, že se městský soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu ve smyslu §110 odst. 3 s. ř. s., který vyslovil, že služební
hodnocení policisty obsahuje osobní a citlivé údaje zpravidla, nikoliv vždy a nikoliv
v projednávaném případě. Z článku 17 Listiny základních práv a svobod a z článku 10 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí
č. 209/1992 Sb.) žalobce dovozuje, že právo na informace lze omezit jen za splnění dvou
podmínek – musí tak být stanoveno zákonem a musí se jednat o opatření v demokratické
společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou
bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Městský soud měl zkoumat, zda v tomto
konkrétním případě obsahuje služební hodnocení policisty osobní a citlivé údaje a pokud
by neobsahovalo, nebyla by splněna podmínka nezbytnosti neposkytnutí této informace. Žalobce
poukazuje též na to, že jeho žádost nesměřovala primárně k získání informací o služebním
hodnocení policisty, nýbrž k získání informací o obsahu stížnostního spisu jako celku. Nelze
přehlédnout ani to, že policista je osobou veřejně činnou a informace o jeho veřejném životě
nelze zaměňovat s informacemi o jeho soukromí, k čemuž žalobce dále odkázal na nálezy
Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05 a ze dne 11. 11. 2005,
sp. zn. I. ÚS 453/03.
[7] Třetí kasační námitkou napadl žalobce formulaci výroku I. a II. napadeného rozsudku.
Poukázal na novelu §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.,
kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským
a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Jak žádost o informace
ze dne 30. 12. 2003, tak pravomocné rozhodnutí žalovaného o této žádosti jsou z doby, než nabyl
účinnosti zákon č. 61/2006 Sb. Podle článku II bodu 1 přechodných ustanovení zákona
č. 61/2006 Sb. tudíž mělo být postupováno podle dosavadních předpisů. Městský soud tudíž
nemohl část rozhodnutí žalovaného a správního orgánu prvního stupně zrušit a současně
přikázat, aby žalovaný žalobci poskytl část informací, o něž byl mezi účastníky spor, neboť
dosavadní úprava jej k tomu neopravňovala. I kdyby však novelizované znění §16 odst. 4 zákona
č. 106/1999 sb. bylo ve vztahu k projednávané věci účinné, nebylo by na projednávanou věc
aplikovatelné. Nařídit poskytnutí informací povinnému subjektu totiž správní soud může jenom
tehdy, pokud nejsou žádné důvody pro odmítnutí žádosti. V této věci však byly důvody pouze
pro částečné odmítnutí žádosti ve vztahu ke služebnímu hodnocení policisty. Městský soud proto
nemohl citovanou úpravu použít, k čemuž žalobce poukazuje na rozsudek Krajského soudu
v Praze ze dne 27. 5. 2010, čj. 44 Ca 48/2009 - 102. Výrok II. napadeného rozsudku je navíc
v rozporu se zákonem také proto, že ukládá povinnost k poskytnutí informací žalovanému
a nikoliv povinnému subjektu a je plný dalších nepřesností.
[8] Čtvrtou námitku směřuje žalobce proti výroku o nákladech řízení. Pokud by totiž městský
soud aplikoval na věc správnou právní úpravu, musel by rozhodnutí žalovaného jako celek zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení (nikoliv jej zrušit jen z části), a žalobce by pak měl ve věci právo
na náhradu nákladů řízení, které nejsou vzhledem k délce řízení zanedbatelné. Městský soud navíc
nevzal v úvahu, že žalobce uspěl v meritu věci, neboť rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně byla nezákonná bez ohledu na rozsah zjištěný soudem. K tomu
žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2000, sp. zn. III. ÚS 170/99, podle nějž
nelze při rozhodování o nákladech řízení postupovat mechanicky. Podle žalobce došlo v jeho
případě k porušení práva na soudní ochranu podle článku 36 odst. 1 L istiny základních práv
a svobod a práva na spravedlivé řízení garantovaného článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod, do nějž spadá i rozhodování o nákladech řízení (nález
Ústavního soudu ze dne 2. 2. 2010, sp. zn. II. ÚS 3280/09).
[9] Z těchto důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaná se v poskytnuté lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[11] V doplnění kasační stížnosti doručeném Nejvyššímu správnímu soudu dne 27. 1. 2011
žalobce ve vztahu k druhé kasační námitce poukázal na nález Ústavního soudu ze dne
15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10 (právo na informace o členství soudců v KSČ). V něm Ústavní
soud vyslovil zásadu, že veřejnost má právo, aby byla informována o činnosti tzv. osob veřejného
zájmu, jakými jsou politici, soudci apod.; přitom tomuto režimu podléhají údaje související s jejich
veřejnou či úřední činností, funkčním nebo pracovním zařazením. Podle žalobce rozsudek
městského soudu tuto zásadu nerespektuje a nedbal ji ani Nejvyšší správní soud.
III. Posouzení přípustnosti kasační stížnosti
[12] Jelikož se v daném případě jedná o opakovanou kasační stížnost, zabýval se Nejvyšší
správní soud nejprve její přípustností ve smyslu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle nějž je kasační
stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno
Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Výkladem tohoto ustanovení se zabývala judikatura
Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu. Ten v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn.
IV. ÚS 136/05, poukázal na účel této úpravy, tedy aby Nejvyšší správní soud se znovu nemusel zabývat
věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil,
a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu
v rámci řízení o kasační stížnosti by bylo zcela nesmyslné, neboť ve svých důsledcích by v případě připuštění nového
přezkumu mohly nastat toliko dvě možné situace. Buď by totiž kasační soud setrval na svém původním právním
názoru (takže by věcné projednání kasační stížnosti nemělo pro stěžovatele naprosto žádný význam), nebo
by vyslovil právní názor jiný (takže by postupně rozličnými právními názory zcela rozvrátil právní jistotu a popřel
princip předvídatelnosti soudních rozhodnutí). Ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. tedy limituje
přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním
soudem závazně posouzeným. Toto ustanovení však nelze vztáhnout zejména na případy, kdy
Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně
zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační
stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí
z pohledu aplikace hmotného práva.
[13] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 8. 7. 2008,
čj. 9 Afs 59/2007 - 56 (publikovaném pod č. 1723/2008 Sb. NSS) konstatoval, že „Nejvyšší správní
soud je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán závazným právním názorem, který sám v téže věci vyslovil
v předchozím zrušujícím rozsudku, neboť i přípustnost samotné opětovné kasační stížnosti je omezena na důvody,
které Nejvyšší správní soud v téže věci dosud nevyřešil [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Tato vázanost právním
názorem je prolomena v případě změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo dojde-li k podstatné změně
judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen
respektovat v novém rozhodnutí. Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím
rozsudkem Nejvyššího správního soudu a jeho rozhodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti o rozhodné
právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v řízení podle §17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle §19
s. ř. s.“
[14] V dalším usnesení ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009 - 165 rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu omezil přípustnost opakované kasační stížnosti ve smyslu §104 odst. 3 písm. a)
s. ř. s. Podle jeho názoru „stěžovatel není oprávněn v opakované kasační stížnosti uplatňovat důvody, které
mohl uplatnit v první kasační stížnosti a o nichž mohl (byl oprávněn i povinen) rozhodnout kasační soud podle
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. již v prvním kasačním řízení. Posouzení toho, které námitky mohl stěžovatel uplatnit
v první kasační stížnosti a o kterých námitkách mohl rozhodnout kasační soud již v prvním řízení, bude záviset
na konkrétních okolnostech případu.“
[15] Ve světle těchto rozhodnutí posoudil Nejvyšší správní soud přípustnost kasační stížnosti,
přičemž považoval za vhodné zkoumat každou kasační námitku zvlášť. Nejprve se zabýval
druhou kasační námitkou, v níž žalobce vytýkal městskému soudu, že se neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu ve vztahu ke služebnímu hodnocení policisty.
Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008 - 148,
po obsáhlé analýze právní úpravy a obsahu služebního hodnocení policisty dospěl k závěru,
že toto hodnocení zpravidla obsahuje citlivé a osobní údaje, a je proto vyloučeno z působnosti
zákona č. 106/1999. Sb. Přitom zkoumal i konkrétní služební hodnocení ppor. Ing. M. K. dospěl
k závěru, že i toto hodnocení obsahuje osobní a citlivé údaje. Zcela v souladu s tímto názorem
postupoval městský soud, když v této části žalobu zamítl. Tvrzení žalobce, že městský soud
nerespektoval názor Nejvyššího správního soudu a že se Nejvyšší správní soud konkrétním
služebním hodnocením policisty nezabýval, jsou tedy nepravdivá. Jelikož se touto námitkou
Nejvyšší správní soud v plné šíři zabýval v předchozím rozsudku a městský soud se jeho názorem
řídil, jsou naplněny podmínky a smysl §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. a druhá kasační námitka je
proto nepřípustná.
[16] Nejvyšší správní soud je svým názorem vysloveným k této námitce v předchozím
rozsudku vázán, přičemž nenastaly žádné skutkové či právní okolnosti, které by jej nyní vedly
k přehodnocení tohoto názoru. Takovou okolností není ani skutečnost, že Ústavní soud vydal
dne 15. 11. 2010 nález sp. zn. I. ÚS 517/10, což vyplývá přinejmenším ze tří důvodů. Za prvé
zásady vyslovené v citovaném nálezu byly Ústavním soudem artikulovány již v dřívějších jeho
rozhodnutích (jak ostatně sám žalobce potvrzuje) a nejedná se proto o změnu judikatury.
Za druhé Nejvyšší správní soud se ve svém předchozím rozhodnutí zabýval i ústavností výluky
z práva na informace a protiústavnost neshledal, přičemž se domnívá, že respektoval zásady
vyjádřené Ústavním soudem v jeho judikatuře. Za třetí mezi případem řešeným Ústavním
soudem v citovaném nálezu a nyní projednávanou věci jsou podstatné skutkové rozdíly: členství
v politické straně nelze paušálně srovnávat se služebním hodnocením policisty. Členství
v politické straně je třeba považovat za akt svobodné vůle, ke kterému osoba není nucena
a je vyjádřením jejích postojů a názorů, jež se rozhodla veřejně podporovat a prosazovat. Jde
o akt, který je úzce spjat s veřejnou sférou, neboť vstupuje-li někdo do politické strany, s největší
pravděpodobností se hodlá podílet na věcech veřejných. Členství soudců v politických stranách,
resp. konkrétně v KSČ, pak může mít řečeno s Ústavním soudem určitý vliv na jejich
rozhodování. Naproti tomu služební hodnocení policisty je akt vypracovávaný podle příslušných
právních předpisů nadřízenými konkrétního policisty. Policista sám se nemůže rozhodnout, zda
služební hodnocení bude či nebude vypracováno a jeho obsah může ovlivnit jen nepřímo
(prostřednictvím námitek), takže služební hodnocení může obsahovat i údaje, s kterými
se policista neztotožňuje. Současně jsou ale jeho pravidelnou součástí osobní a citlivé údaje, jak
se stalo i v projednávaném případě. Rozdíl oproti členství v politické straně (KSČ) je proto podle
Nejvyššího správního soudu zřejmý.
[17] Třetí námitka míří do zákonnosti výroků I. a II. napadeného rozsudku. Je zjevné,
že aplikací §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb., se Nejvyšší
správní soud v předchozím rozsudku nezabýval a rovněž žalobce tuto námitku nemohl
v předchozí kasační stížnosti uplatnit, neboť výroky předchozího rozsudku městského soudu
byly odlišné a s aplikací těchto ustanovení nepracovaly. Tato námitka tedy projde testem
přípustnosti §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Žalobce se domáhá jiného znění výroků I. a II.
napadeného rozsudku, není proto dán ani důvod nepřípustnosti podle §104 odst. 2 s. ř. s., dle
něhož je kasační stížnost směřující proti důvodům rozhodnutí soudu nepřípustná (viz rozsudek
NSS ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006 - 70). Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal ani
naplnění jiných zákonných důvodů nepřípustnosti, uzavřel, že třetí kasační námitka je přípustná.
[18] V případě čtvrté námitky je napadán výrok o náhradě nákladů řízení, jímž se Nejvyšší
správní soud v předchozím kasačním řízení nezabýval a který nemohl napadat ani žalobce
v předchozí kasační stížnosti, jelikož tento výrok vychází z výroků I. a II., u nichž krajský soud
použil novou argumentaci. Také čtvrtou námitku je proto třeba považovat za přípustnou
z pohledu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., ale i z pohledu §104 odst. 2 s. ř. s., který zapovídá kasační
stížnost směřující pouze proti výroku o nákladech řízení. V projednávané věci jsou však napadeny
i výroky ve věci samé a posledně citované ustanovení proto nelze ve shodě s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007 - 64,
publikovaném pod č. 2116/2010 Sb. NSS, aplikovat.
[19] Konečně ani první námitka nebyla předmětem přezkumu v předchozím kasačním řízení.
Závazný názor Nejvyššího správního soudu vyslovený ve zrušujícím rozsudku se týkal jen otázek
hmotněprávních, nikoli procesního postupu městského soudu (k tomu viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 10. 2007, čj. 1 Afs 41/2007 - 60). V situaci, kdy jsou přípustným
způsobem zpochybněny výroky napadeného rozsudku ve věci samé, nevidí Nejvyšší správní soud
důvod, proč odepřít přezkum námitek procesního charakteru, a i první kasační námitku považuje
za přípustnou.
IV. Posouzení námitek ve věci samé
[20] Nejvyšší správní soud posoudil přípustné námitky v tomto pořadí. Nejprve se zabýval
procesní námitkou nezákonného zastoupení žalované zaměstnancem Ministerstva vnitra (IV./A),
následně nesprávnou aplikací §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., ve znění zákona č. 61/2006 Sb. (IV./B) a na závěr přezkoumal zákonnost výroku napadeného rozsudku o nákladech řízení
(IV./C).
IV./A Zastoupení žalované zaměstnancem Ministerstva vnitra
[21] Žalobce svou námitku staví na rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2009,
čj. 5 As 16/2008 - 68, publikovaném pod č. 1797/2009 Sb. NSS, z nějž dovozuje, že jménem
Policie České republiky nemůže jednat zaměstnanec Ministerstva vnitra. V této věci Nejvyšší
správní soud konstatoval, že Policejní prezidium České republiky nemůže být zastupováno
zaměstnancem ministerstva vnitra, avšak na rozdíl od projednávaného případu se zde jednalo
o řízení o kasační stížnosti. V souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. musí být stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej
zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Stěžovatel, kterým bylo v dané věci Policejní prezidium České republiky, se nechalo v řízení
o kasační stížnosti zastupovat zaměstnankyní ministerstva vnitra. Takovou variantu ovšem
citovaná právní úprava nepřipouští, neboť tato zaměstnankyně nebyla ani advokátkou ani
zaměstnankyní stěžovatele, nýbrž zaměstnankyní jiného subjektu. Proto musel Nejvyšší správní
soud podniknout příslušné kroky, aby byla tato překážka řízení odstraněna.
[22] V nyní projednávaném případě je ovšem situace diametrálně odlišná. V řízení před
krajským (městským) soudem totiž není vyžadováno povinné zastoupení žalobce či žalovaného.
Strany řízení se tak mohou nechat zastoupit kýmkoliv, kdo splňuje podmínky stanovené v §35
s. ř. s. Žalované proto nic nebránilo, aby se při ústním jednání před městským soudem nechala
zastupovat zaměstnancem jiného státního orgánu jakožto fyzickou osobou ve smyslu §35 odst. 6
s. ř. s. Pokud jde o městským soudem „demonstrativním způsobem“ projevovanou
podezřívavost vůči na jednání přítomnému zaměstnanci zástupkyně žalobce, Mgr. Š., byla tato
záležitost dostatečně vysvětlena při ústním jednání (viz protokol o jednání ze dne 9. 6. 2010 na č.
l. 199 a násl. a úřední záznam na č. l. 203). Městskému soudu nelze vyčítat zvýšenou opatrnost,
pokud se do jeho sféry dostala informace, že Mgr. Š. není zaměstnancem zástupkyně žalobce,
Mgr. Větrovské, a že vystupuje jako zástupce i v jiných řízeních v substituci za advokáty, ačkoliv
není jejich zaměstnancem. Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud se nedopustil žádných
vad řízení a kasační námitka je proto nedůvodná.
IV./B Nesprávná aplikace §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
[23] Žalobce nejprve namítá, že §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona
č. 61/2006 Sb. nemohl být na věc aplikován s ohledem na přechodná ustanovení zákona
č. 61/2006 Sb. a že měla být použita předcházející právní úprava. Podle §16 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb. při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě
žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-
li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu
o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Článek II odst. 1 zákona
č. 61/2006 Sb. stanoví následující: pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt obdržel přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona, se použijí dosavadní právní předpisy.
[24] Judikatura Nejvyššího správního soudu již dovodila, že citovaný článek II odst. 1 zákona
č. 61/2006 Sb. je nutno vykládat tak, že byla-li podána žádost o informace před účinností zákona
č. 61/2006 Sb., je třeba postupovat podle dosavadních předpisů nejen při vyřízení žádosti
v prvním stupni, ale i v řízení odvolacím (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 7. 2010, čj. 8 As 35/2009 - 103). Zdejší soud se však dosud nezabýval otázkou, zda je nutno
citované přechodné ustanovení vztáhnout i na přezkumné soudní řízení. Z povahy věci přichází
v úvahu dva možné výklady: a) přechodné ustanovení se vztahuje i na soudní řízení,
b) přechodné ustanovení se vztahuje pouze na správní řízení; v soudním řízení je třeba
(pro neexistenci jiných přechodných ustanovení) postupovat podle §16 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb. ode dne účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.
[25] První alternativě by svědčila textace závěrečné části přechodného ustanovení, kde
se hovoří o dosavadních právních předpisech v množném čísle. To by mohlo vést k závěru,
že je tím míněn i (dosavadní) postup podle soudního řádu správního. Naopak druhé alternativě
svědčí první část přechodného ustanovení hovořící o vyřízení žádosti: za vyřízení žádosti lze jistě
považovat poskytnutí či neposkytnutí informace a rozhodnutí o odvolání ve správním řízení,
avšak stěží sem lze zařadit soudní přezkum správního rozhodnutí (vyřízením žádosti z povahy
věci nemůže být zrušení správního rozhodnutí nebo zamítnutí žaloby podle předchozí úpravy).
Jelikož text přechodných ustanovení nedává jednoznačnou odpověď na otázku, jaká výkladová
alternativa je správná, je třeba hledat řešení za pomoci dalších výkladových metod.
[26] V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. je k přechodným ustanovením uvedeno,
že „z důvodu právní jistoty žadatele o informaci a s ohledem na rozsah navrhovaných změn se navrhuje
dokončovat již započaté procesy v režimu stávajícího zákona“ (důvodová zpráva k návrhu zákona
č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
ze dne 11. 5. 2005, sněmovní tisk 991/0, digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky. www.psp.cz). Důvodová zpráva by nasvědčovala spíše výkladu, že přechodné
ustanovení skutečně míří pouze na správní řízení – tj. procesy v režimu stávajícího zákona –
a nikoliv na řízení soudní.
[27] Pro výklad citovaného přechodného ustanovení má pak určující význam legislativní
historie a smysl a účel samotného ustanovení §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Těmito
otázkami se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003 - 73,
publikovaném pod č. 1469/2008 Sb. NSS: „Existence §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím se totiž zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která
je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu
se zásadou lex specialis namísto obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně
kasačního systému správního soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv
však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního
pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. Ústavněprávní výbor Senátu namítl
nekoncepčnost řešení při projednávání návrhu novely, a Senát proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu
zákona ustanovení §16 odst. 4. Poslanecká sněmovna návrh neakceptovala a zákon schválila v původní podobě.
1
V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně
kasačního způsobu rozhodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní
nerozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu. Nejvyšší správní soud
si je vědom skutečnosti, že vládní návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím nynější ustanovení
§16 odst. 4 neobsahoval. Bylo do návrhu zařazeno teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně.
Zařazení ustanovení bylo vyvoláno potřebou reagovat na praxi některých správních orgánů, které kasačního
principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních
sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním.
2
“
[28] Z citované charakteristiky právní úpravy plynou pro projednávanou věc dva zásadní
závěry. Za prvé z legislativně technického hlediska se jedná o nepřímou novelu soudního řádu
správního, která by měla být správně obsažena právě v soudním řádu správním. Vztahovat
přechodné ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 61/2006 Sb. na §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
se z tohoto hlediska jeví jako nevhodné. Za druhé smyslem této úpravy bylo urychlit řízení
o poskytování informací a zabránit špatné praxi některých správních orgánů, které kasačního
principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně,
a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze
s pozměněným právním odůvodněním. Z toho pohledu nemohlo být úmyslem zákonodárce
podrobit nové úpravě soudního přezkumu až rozhodnutí vydaná na základě žádostí o informace
podaných po dni účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.
[29] Aplikace nového apelačního systému na rozhodnutí o žádostech o informace podaných
před účinností zákona č. 61/2006 Sb. přitom nezpůsobí žádné komplikace. Rozhodnutí
odvolacích orgánů totiž podle předchozího znění §16 zákona č. 106/1999 Sb. mohlo být
v zásadě dvojího druhu. Buď se jednalo o rozhodnutí reálná (dřívější §16 odst. 2), u nichž
aplikace nového §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. nevyvolává žádné problémy, nebo
o rozhodnutí fiktivní (nevyhověl-li odvolací orgán odvolání ve stanovené lhůtě, dřívější §16
odst. 3). Fiktivní rozhodnutí jsou z povahy věci nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů,
přičemž v souladu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010,
čj. 1 As 8/2010 - 65, lze nový §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. aplikovat pouze na rozhodnutí
přezkoumatelná (s tam uvedenou výjimkou). V případě fiktivního (ergo nepřezkoumatelného)
rozhodnutí odvolacího orgánu proto správní soud ustanovení §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb. aplikovat nebude a rozhodnutí odvolacího orgánu zruší
postupem podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
1
250. usnesení Senátu ze schůze dne 30. 11. 2005 (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz). Čtení
návrhu zákona po vrácení Senátem (Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2005 - IV. volební období, sněmovní tisk 991,
www.psp.cz).
2
Projednání návrhu zákona Senátem (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz).
[30] S ohledem na výše uvedené argumenty se Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru,
že přechodné ustanovení článku II odst. 1 zákona č. 61/2006 Sb. se vztahuje pouze na správní
řízení. Správní soudy však postupují ode dne účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. podle §16 odst. 4
zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb., a to i ve věcech, v nichž byla žádost
o informace podána přede dnem účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. V projednávaném případě byla
sice žádost o informace podána a správními orgány vyřízena před účinností zákona č. 61/2006 Sb., nicméně soudní řízení o přezkumu rozhodnutí žalované bylo zahájeno a vedeno již
za účinnosti tohoto zákona. Městský soud proto nepochybil, pokud v řízení postupoval podle
§16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb. Tento závěr ostatně
implicitně podporuje i v bodu [27] citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2006, čj. A 2/2003 - 73, který se týkal obdobného případu (žádost o informace byla podána
za účinnosti staré úpravy, k rozhodnutí soudu však došlo až podle úpravy nové).
[31] Nejvyšší správní soud se rovněž neztotožnil s argumentací žalobce podpořenou
rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2010, čj. 44 Ca 48/2009 - 102,
že v projednávaném případě nebyla naplněna hypotéza §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
Ve znění zákona č. 61/2006 Sb. Text tohoto ustanovení sice hovoří o tom, že nesmí existovat
žádné důvody pro odmítnutí žádosti, aby soud mohl rozhodnutí povinného subjektu
a odvolacího orgánu zrušit a nařídit poskytnutí informace. Výklad zastávaný žalobcem by však
v některých případech vedl k popření smyslu a účelu tohoto ustanovení. Takovým případem
je právě situace, kdy žadatel žádá jednou žádostí o více informací. Pokud by povinný subjekt
odmítl veškeré (nebo některé) informace poskytnout a toto rozhodnutí by potvrdil i odvolací
orgán, mohl by se žadatel obrátit na soud. Ten pak může zjistit, že důvody pro odmítnutí
některých informací jsou dány, zatímco u jiných informací by žádný důvod pro jejich odmítnutí
neexistoval. V takovém případě by byl výklad, že podmínkou pro zásah soudu je neexistence
důvodů pro odmítnutí ve vztahu k celé žádosti, jíž se žádá o více informací, v rozporu
se smyslem a účelem tohoto ustanovení, jímž je zajištění účinné soudní ochrany a urychlení
procesu poskytnutí požadované informace.
[32] Jestliže se žádost o informace skládala z více dílčích informací, které jsou od sebe
oddělitelné, nebrání §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. soudu, aby důvody pro odmítnutí
posuzoval u každé této dílčí informace zvlášť. Citovaná úprava rovněž soudu nebrání, aby zrušil
rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti ve smyslu §16
odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. i částečně, nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí jen některé
z více požadovaných informací. Současně povinnému subjektu nařídí tuto informaci poskytnout.
Negativním důsledkem této konstrukce je zajisté skutečnost, že výsledkem žádosti o informace
bude jakýsi konglomerát částečně zrušených rozhodnutí povinného subjektu a odvolacího orgánu
doplněný rozsudkem správního soudu. I přesto je podle názoru Nejvyššího správního soudu
tento postup v souladu se záměrem zákonodárce, neboť žadatel bude mít po rozhodnutí soudu
jasno, na které z požadovaných informací má nárok, a současně bude mít k dispozici exekuční
titul ve formě rozsudku soudu přikazujícím povinnému subjektu poskytnout informace, jejichž
poskytnutí odmítal. Zabrání se tak řetězení dalších správních a soudních řízení ve věci.
[33] V projednávaném případě se žalobce u městského soudu bránil rozhodnutí žalované, jímž
nebylo vyhověno jeho žádosti o poskytnutí informací ve vztahu k listům 17 a 25 stížnostního
spisu. Je nepochybné, že se jedná o dvě od sebe oddělitelné informace a že důvody pro jejich
odmítnutí lze (a dokonce je nezbytně nutné) posuzovat samostatně. Městský soud v souladu
s dříve vysloveným názorem Nejvyššího správního soudu uzavřel, že neexistují žádné důvody
pro odmítnutí žádosti ve vztahu k č. l. 25 stížnostního spisu, naopak informaci na č. l. 17
stížnostního spisu poskytnout nelze. Městský soud proto postupoval správně, pokud rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a rozhodnutí žalované částečně zrušil v rozsahu, jímž tyto
orgány nevyhověly žádosti žalobce o poskytnutí informace obsažené na č. l. 25 stížnostního
spisu.
[34] Nejvyšší správní soud však musel přisvědčit žalobci v jeho námitce týkající
se nezákonnosti výroku II. napadeného rozsudku. Z citovaného §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb. plyne, že soud má za splnění zákonných podmínek povinnost
nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace. Zákon neumožňuje soudu,
aby poskytnutí informací nařídil jinému subjektu, tedy ani odvolacímu orgánu. Pokud tedy
v projednávaném případě soud nařídil poskytnutí informace jinému subjektu (žalované), uložil
povinnost v rozporu se zákonem. Souhlasit je třeba i s dalšími výtkami žalobce vůči výroku II.
napadeného rozsudku: městský soud nesprávně uvedl, že příslušná informace je obsažena
ve spisu vedeného žalovaným (jde o spis vedený bývalým Obvodním ředitelstvím Policie ČR
Praha 5, jehož působnost přešla na nově zřízené Obvodní ředitelství Policie ČR Praha II),
a rovněž ve výroku vypadlo, že se jedná o Obvodní ředitelství Policie České republiky (nikoliv
o neexistující subjekt „Obvodní ředitelství České republiky“). Tyto nedostatky výroku vedou
k jeho nesrozumitelnosti, a tudíž i nevykonatelnosti. Kasační námitky žalobce proti výroku II.
napadeného rozsudku jsou proto důvodné.
IV./C Nezákonný výrok o nákladech řízení
[35] Žalobce stavěl svoji argumentaci o nesprávnosti výroku III. napadeného rozsudku
o náhradě nákladu řízení na nesprávné aplikaci §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
Na projednávaný případ. Výše v části IV./B ovšem Nejvyšší správní soud tento postup
městského soudu aproboval. K nesprávné aplikaci citovaného ustanovení tedy nedošlo, a proto
není možné z tohoto důvodu zpochybnit výrok o náhradě nákladů řízení.
[36] Namítá-li žalobce, že městský soud nevzal v potaz, že žalobce uspěl v meritu věci, neboť
rozhodnutí žalovaného i správního orgánu prvního stupně byla nezákonná, není možné mu
přisvědčit. Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vycházejí soudy ve správním soudnictví
z obecné zásady procesní úspěšnosti ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce se žalobou domáhal
zrušení rozhodnutí žalované, jímž nebylo vyhověno jeho žádosti o poskytnutí informací
ve vztahu k listům 17 a 25 stížnostního spisu. Městský soud v souladu s aplikovatelnou právní
úpravou shledal, že ve vztahu k jedné z těchto informací bylo rozhodnutí žalované nezákonné,
avšak ve vztahu k druhé nikoliv, a proto jej zrušil pouze z části. Z hlediska procesní úspěšnosti
byl tedy žalobce úspěšný z jedné poloviny, a žalovaná taktéž z jedné poloviny. Za takového stavu
není možné přiznat jedné straně sporu právo na náhradu nákladů řízení vůči straně druhé
a městský soud proto správně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení a každý si musí nést své náklady sám.
[37] Tato úvaha není zpochybněna ani nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2000, sp. zn.
III. ÚS 170/99. V této věci obecné soudy vyhověly návrhu navrhovatele a určily, že „není
podvodník a mafián“ avšak současně nevyhověly jeho návrhu na zaplacení částky 100 000 Kč
jako náhrady nemajetkové újmy. Jelikož podle jejich názoru žádný z účastníků neměl výrazný
úspěch či neúspěch v řízení, nepřiznaly nikomu náhradu nákladů řízení. Ústavní soud tento
přístup podrobil kritice, neboť „[s]oud nemůže v takových případech postupovat mechanicky, ale musí věcně
posoudit, co je v dané věci hlavní a co doprovodné. Navrhovatel měl úspěch v hlavní otázce, tj. v tom, že bylo
zasaženo nepřípustným způsobem do jeho osobních práv. Nepřiznání požadované náhrady nemajetkové újmy bylo
dáno úvahou soudu (§136 o. s. ř.), takže i když měl žalobce formálně úspěch jen částečný, přichází v tomto
případě v úvahu plná náhrada nákladů řízení ve smyslu ustanovení §142 odst. 3 o. s. ř.“ Podle názoru
Nejvyššího správního soudu nelze závěry Ústavního soudu v projednávaném případě použít:
žalobce se domáhal zrušení celého rozhodnutí žalované, avšak bylo mu vyhověno jen v části.
Nelze přitom tvrdit, že tím, že část rozhodnutí žalované byla nezákonná, měl žalobce úspěch
v hlavní otázce.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou ve vztahu k výroku II.
napadeného rozsudku. Jelikož však soudní řád správní Nejvyššímu správnímu soudu
neumožňuje, aby tento nesprávný výrok změnil a napravil tak pochybení městského soudu,
jelikož současně nelze odhlédnout od vzájemné provázanosti výroku II. a výroku I., jež jsou
fakticky dvěma rozhodnutími o témže předmětu řízení, a jelikož výrok III. o náhradě nákladů
soudního řízení je závislý na výrocích I. a II., zrušil Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu in toto a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V novém řízení
bude městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.)
a zformuluje výrok II. v souladu se zákonem.
[39] V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. dubna 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu