ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.330.2019:36
sp. zn. 1 Azs 330/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: A. M., zastoupen Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě
proti rozhodnutí žalované ze dne 31. 5. 2018, č. j. MV-39761-6/SO-2018, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019,
č. j. 57 A 73/2018 – 66,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 73/2018 – 66, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 1. 3. 2018, č. j. OAM-41821-184/DP-2011, zamítlo ministerstvo
vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) žádost žalobce o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání – účast v právnické
osobě, kterou žalobce podal již dne 3. 6. 2011. Správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že pobyt
žalobce na území není v zájmu ČR podle §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Žalovaná rozhodnutím ze dne 31. 5. 2018, č. j.
MV-39761-6/SO-2018, zamítla odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a jeho rozhodnutí potvrdila.
[2] Správní orgán I. stupně a žalovaná přitom dospěly k uvedenému závěru poté, co se věcí
zabývaly opakovaně, přičemž rozhodnutí žalované již třikrát po sobě posuzovaly správní soudy,
včetně Nejvyššího správního soudu. Nejprve bylo původní rozhodnutí žalované v této věci
zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) ze dne 22. 5. 2013, č. j.
57 A 29/2013 - 202, a kasační stížnost žalované proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní
soud rozsudkem ze dne 30. 1. 2014, č. j. 4 As 108/2013 – 69. Poté žalovaná rozhodnutím ze dne
11. 2. 2014 zrušila předchozí rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu vrátila k dalšímu
řízení. Krajský soud rozsudkem ze dne 23. 9. 2015, č. j. 57 A 71/2014 - 97, následně opět zrušil
další rozhodnutí žalované i rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc vrátil k dalšímu řízení.
Také tento rozsudek byl podroben přezkumu Nejvyšším správním soudem (rozsudek ze dne
17. 6. 2016, č. j. 4 Azs 255/2015 – 49), který kasační stížnost žalované zamítl jako nedůvodnou
a potvrdil závěr krajského soudu o nedostatečnosti podkladů pro vydání rozhodnutí ve věci,
konkrétně informací, které správní orgány obdržely od Policie České republiky, Útvaru
pro odhalování organizovaného zločinu (dále jen „ÚOOZ“), jakožto utajovaných informací
v režimu utajení „vyhrazené“. Nejvyšší správní soud v tehdejším rozsudku uvedl, že neobstojí
názor stěžovatele, že již z povahy příslušného podkladu (tj. z jeho formální klasifikace jakožto
utajované informace) lze dovodit i jeho věrohodnost, přesvědčivost a relevanci. V daném případě
ani okolnost, že informaci poskytl orgán vytvořený za účelem potírání nejnebezpečnějších forem
kriminality, nemůže být důvodem pro automatické přiznání atributů věrohodnosti, přesvědčivosti
a relevance. Tyto atributy utajovaného podkladu musí posoudit nejprve správní orgány
ve správním řízení a následně je povinen takovou úvahu učinit soud.
[3] Další rozhodnutí žalované opětovně zrušil krajský soud rozsudkem ze dne 24. 10. 2017,
č. j. 57 A 110/2016 - 66, v němž připustil, že původní utajovaná informace č. j. V83/2013-OAM
byla doplněna o novou informaci č. j. V117/2016-OAM a že z jejího obsahu je zřejmá snaha
o podání informace podrobnější, než podal ÚOOZ v předchozí utajované informaci. Soudu byla
rovněž předložena utajovaná informace č. j. V118/2016-OAM, která vychází z operativní
činnosti ÚOOZ, z konkrétních trestních řízení, a popisuje způsob, jak byly informace obsažené
v utajované informaci č. j. V117/2016-OAM získány. Krajský soud uzavřel, že obsah utajovaných
informací č. j. V117/2016-OAM a č. j. V118/2016-OAM je shodně jako v případě předchozí
utajované informace č. j. V83/2013-OAM pouze shrnutím názoru zpracovatele či zpracovatelů
a soudu nedává možnost posoudit věrohodnost těchto informací. Ačkoliv již obsahuje označení
zdroje informací o žalobci, a to konkrétní operativní činnost a konkrétní trestní řízení,
pro posouzení věrohodnosti to nepostačuje. Věrohodnost a přesvědčivost informací o žalobci
poskytnutých ÚOOZ jsou povinny prvotně posoudit správní orgány, a to na základě konkrétních
důkazů, podle krajského soudu v podstatě obdobně jako v trestním řízení.
[4] Tento závěr potvrdil Nejvyšší správní soud již ve svém v pořadí třetím rozsudku v této
věci ze dne 20. 4. 2018, č. j. 1 Azs 439/2017 - 60, který obsáhle citoval závěry jak ze své vlastní
judikatury (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 - 40), tak z judikatury
Soudního dvora EU (rozsudek ze dne 4. 6. 2013, C- 300/11, ZZ proti Secretary of State for the
Home Department) a Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ze dne 19. 9. 2017,
č. stížnosti 35289/11, Regner proti České republice). Soud připomněl, že soudní přezkum
správního rozhodnutí, jehož podklady tvořily utajované informace, představuje garanci
spravedlivého procesu a vyrovnání procesní nerovnosti, která vzniká v důsledku toho,
že účastníkovi řízení je odepřeno seznámit se s důkazy, z nichž správní orgán vycházel. Správní
soud tak „supluje“ aktivitu účastníka řízení, který neví, co je obsahem těchto podkladů a nemůže
se sám proti nim efektivně bránit.
[5] Nejvyšší správní soud v tehdejším řízení dospěl k závěru, že informace poskytnuté
v režimu utajení lze považovat za neověřitelné a tyto podklady proto nezakládají dostatečně
závažný zájem ČR odůvodňující zamítnutí žalobcovy žádosti. Soud přitom poznamenal, že není
povinností správních soudů vyhledávat informace obsažené v trestních spisech (na které
odkazovala žalovaná), ale tyto musí obstarat správní orgán sám a s jejich pomocí vytvořit úvahu,
proč v dané věci nevyhověl žalobcově žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu. Pokud
správní orgány mají k dispozici další závažné informace ohledně žalobce (obsažené v trestních
spisech, které se týkají jiných osob), pak nestačí, aby byly toliko v „mentální sféře“ správních
orgánů, ale musejí být součástí správního spisu tak, aby se s jejich obsahem mohl správní soud
při přezkumu seznámit.
[6] Správní orgány si v dalším řízení vyžádaly novou informaci označenou pod č. j.
V5/2018-OAM a na jejím základě vydaly rozhodnutí přezkoumaná nyní napadeným rozsudkem
krajského soudu. Ten dospěl k závěru, že ani tyto nové informace nedostály požadavkům
věrohodnosti, přesvědčivosti a relevance ve vztahu k předmětu správního řízení, a správní orgány
tak nedoložily skutkové podklady umožňující ověření závěrů zpracovatele utajované informace.
Krajský soud v této části uzavřel, že chtějí-li správní orgány skutečně osvědčit závěr
o tom, že pobyt žalobce na území ČR je v rozporu s jejími zájmy, musí do utajované části spisu
založit konkrétní výsledky operativně pátrací činnosti týkající se osoby žalobce, z nichž vycházejí
úvahy zpracovatele utajované informace. Konkrétně to znamená předložit nikoliv pouze úřední
záznam o obsahu odposlechů, ale samotný záznam telekomunikačního provozu, stejně
tak v případě sledování půjde o obrazový a zvukový záznam dané činnosti, s nimiž se bude moci
soud seznámit nezprostředkovaně. Krajský soud k tomu poznamenal, že analogicky lze vycházet
z ustanovení trestního řádu, která definují podobu a obsah daného typu důkazních prostředků.
[7] Krajský soud se v nyní napadeném rozsudku naopak neztotožnil s námitkou žalobce,
že nezákonnost rozhodnutí žalované je dána i tím, že v řízení aplikovala úpravu zákona o pobytu
cizinců ve znění zákona č. 222/2017 Sb. Soud přitakal žalobci v tom, že po zrušení předchozích
rozhodnutí správních orgánů měly v pokračujícím řízení postupovat podle „dosavadních
právních předpisů“, nikoliv podle právní úpravy ve znění zákona č. 222/2017 Sb. Podle
krajského soudu bylo záměrem zákonodárce a jím formulovaného přechodného ustanovení
v zákoně č. 222/2017 Sb. („Řízení podle zákona č. 326/1999 Sb. zahájené přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona a do tohoto dne neskončené se dokončí a práva a povinnosti s ním související se posuzují podle
zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“) zajistit kontinuitu
zahájených řízení. Pokud by zákonodárce chtěl, aby pro případ zrušení napadeného rozhodnutí
soudem po nabytí účinnosti nové právní úpravy se řízení dokončilo podle nové právní úpravy,
musel by tak stanovit výslovně. Toto pochybení správních orgánů však nemohlo způsobit
nezákonnost jejich rozhodnutí, neboť hmotněprávní úprava týkající se posouzení žádosti žalobce
zůstala po obsahové stránce beze změny.
[8] Krajský soud pak považoval za předčasné zabývat se otázkou přiměřenosti zásahu
do soukromého a rodinného života žalobce, a to s ohledem na svůj závěr ohledně nezpůsobilosti
obsahu utajované informace prokázat rozpor pobytu žalobce se zájmy ČR.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[9] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností,
kterou založila na důvodech podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. že napadený rozsudek je nezákonný
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky a z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů, případně v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
[10] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož obsah utajovaných
informací není dostatečným podkladem pro rozhodnutí o zamítnutí žalobcovy žádosti.
Převažující zájem státu je v posuzovaném případě vyjádřen již samotnou povahou informace,
která byla v souladu se zákonem č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací
a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů, pořízena v režimu utajení
„vyhrazené“. Stanoviska byla pořízena ÚOOZ, resp. Národní centrálou proti organizovanému
zločinu (dále jen „NCOZ“), specializovanou složkou Policie ČR, která se zabývá odhalováním
a vyšetřováním organizovaného zločinu, tedy tou nejvážnější a pro společnost nejnebezpečnější
formou kriminality, podílí se na udržování vnitřního pořádku a bezpečnosti; stanoviska jsou
proto relevantním a směrodatným podkladem pro vydání správního rozhodnutí.
[11] Stěžovatelka dále odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 7 As 31/2011 - 101, podle něhož základ úvahy o naplnění určité skutkové podstaty mohou
tvořit v podstatě jakékoliv informace, které má příslušný orgán k dispozici, ať už je získal
z jakýchkoliv zdrojů a jakýmkoliv způsobem. Podstatná je jen informační hodnota takových
zjištění. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou
pravděpodobnostní, založenou na určité míře odhadu, proto pro závěr o naplnění určitého
bezpečnostního rizika postačí zjištění, že je pravděpodobné, že zákonem předvídaná skutková
podstata byla naplněna. Podle stěžovatelky z tohoto rozsudku neplyne, že by podkladem
pro rozhodnutí musely být pouze svědecké výpovědi, popřípadě přepisy elektronické komunikace
nebo další prostředky uvedené v napadeném rozsudku. Dle jejího názoru v něm krajský soud
rozšířil své požadavky kladené na obsah utajované části spisu, neboť z rozsudku plyne, že nelze
posoudit věrohodnost poskytnutých informací bez doložení důkazních prostředků pořízených
ve smyslu příslušných ustanovení trestního řádu. Stěžovatelka navíc považuje tento závěr
za rozporný s §50 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř.“).
[12] Stěžovatelka dále nesouhlasí s tím, že pro posuzování věrohodnosti utajované informace
lze analogicky vycházet z ustanovení trestního řádu. Poukazuje přitom na odlišnou povahu řízení
o žádosti o prodloužení doby platnosti pobytu a trestního řízení; právní řád negarantuje právo
cizince na pobyt na území ČR a tento závěr již vyslovil i Ústavní soud v usnesení ze dne
9. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 260/04. V řízení o pobytu cizince není rozhodováno o vině a trestu
účastníka, nýbrž o jeho pobytovém oprávnění, přičemž je věcí suverénního státu, za jakých
podmínek cizinci pobyt na svém území povolí. Správní orgány plní funkci kontroly migrace
a jsou plně kompetentní rozhodovat o tom, zda pobyt cizince je či není v zájmu ČR, a je proto
na nich, aby utajovanou informaci posoudily a vyhodnotily. Přestože skutečnosti uvedené
v utajované informaci nepředstavují samy o sobě naplnění skutkové podstaty trestného činu,
považuje stěžovatelka jejich obsah za dostatečně přesvědčivý a věrohodný pro zamítnutí žádosti
z důvodu, že pobyt žalobce na území není v zájmu ČR. Tímto důvodem je zájem na zachování
vnitřní bezpečnosti. Podle stěžovatelky utajovaná informace vedená pod č. j. V5/2018-OAM,
která rozšířila tři předchozí informace, naplňuje požadavky vyjádřené krajským soudem
v předchozím rozsudku ze dne 24. 10. 2017, č. j. 57 A 110/2016 - 66, neboť obsahuje
i informace z příslušného trestního řízení a přesvědčivé důkazy z operativní činnosti ÚOOZ,
resp. NCOZ. Obsah utajované informace je dostatečně konkrétní, obsahující údaje o konkrétních
osobách, časové a místní údaje a rovněž údaje o způsobu činnosti, která měla být v rozporu
se zájmy ČR. Utajovaná informace obsahuje nové skutečnosti, včetně uvedení zdrojů, a poskytuje
dostatečné poklady, na základě kterých si lze učinit úsudek o jejich věrohodnosti. Stěžovatelka
proto nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že skutkový stav, který vzaly správní orgány
za základ pro rozhodnutí, nemá oporu ve spise. Naopak má za to, že správní orgány vycházely
z dostatečně zjištěného skutkového stavu, na jehož základě lze učinit závěr, že byl naplněn důvod
pro zamítnutí žalobcovy žádosti.
[13] Stěžovatelka pak dále nesouhlasí s názorem krajského soudu, že správní orgány
postupovaly v řízení podle zákona o pobytu cizinců v nesprávném znění. Správní orgány
postupovaly podle zákona ve znění jeho novely provedené zákonem č. 222/2017 Sb., tedy
účinném v době rozhodování. Stěžovatelka je naopak přesvědčena, že nebylo možné postupovat
podle přechodného ustanovení zákona č. 222/2017 Sb., tj. podle zákona v dosavadním znění,
neboť řízení o žalobcově žádosti bylo pravomocně skončeno a až posléze byla pravomocná
rozhodnutí zrušena krajským soudem. Nejednalo se tak o řízení neskončené do nabytí účinnosti
nové právní úpravy. Tento názor podle stěžovatelky podporuje také právní doktrína (například
Vedral, J. a kol. Správní řád. Komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Bova Polygon
2012): „Při změnách právní úpravy sice obecně platí, že se správní řízení pravomocně neskončené před účinností
novely právního předpisu (zákona) dokončují podle dosavadní právní úpravy, to však není případ zrušení
pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení (a koneckonců ani zrušení pravomocného rozhodnutí správního
orgánu soudem podle §78 soudního řádu správního). V tomto případě již správní řízení pravomocně skončeno
bylo a teprve po právní moci rozhodnutí došlo k jeho zrušení, tato skutečnost však sama o sobě nemá za následek
,obživnutí‘ v mezidobí zrušené či změněné právní úpravy, podle které se rozhodovalo v době původního řízení.
Přechodná ustanovení novel či nových zákonů se na to nevztahují, neboť ta dopadají (ve většině případů) pouze
na řízení pravomocně neskončená. Pokud by se v těchto případech mělo postupovat podle právní úpravy platné
a účinné v době původního správního řízení, musel by to zákon, kterým došlo v mezidobí ke změně právní úpravy,
v přechodných ustanoveních výslovně stanovit. Jinak chybí právní opora k tomu, aby se při novém projednávání věci
postupovalo podle již zrušené (tedy neplatné) právní úpravy.“ Stěžovatelka upozornila na to, že stejný
názor zastává i rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 2. 2016, č. j.
10 A 149/2015 - 43.
[14] S ohledem na vše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[15] Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalobce. Ten poukázal na skutečnost, že napadený
rozsudek je již čtvrtým rozhodnutím soudní moci v pořadí, v nichž byla shledána nezákonnost
pravomocného rozhodnutí stěžovatelky. Při jisté dávce zjednodušení lze podle žalobce
konstatovat, že nejprve správní orgány vyhledávaly formální chyby žádosti a následně přistupují
k zamítnutí jeho žádosti s odůvodněním, že existuje utajovaná informace, která svědčí
o tom, že pobyt žalobce není v zájmu ČR. Správní orgány tuto informaci po předchozích
zásazích správních soudů doplňují, avšak žalobci tyto doplněné informace nejsou známy,
a je tak zcela odkázán na důvěru v soudní moc. Sám tak může pouze konstatovat, že dle svého
názoru není žádným ohrožením pro zájmy ČR, resp. u něj není nebezpečí, že by mohl narušovat
veřejný pořádek, natož závažným způsobem. Ostatně již jen ze skutečnosti, že ode dne podání
žádosti, od kdy s minimálními přestávkami pobývá na území ČR, se nedopustil žádného
protiprávního jednání a nebyl pro žádné protiprávní jednání dle svých informací prověřován,
lze dovozovat, že ohrožení zájmu ČR reálně neexistuje. Otázkou podle něj zůstává, jak dlouho
lze kohokoliv, včetně cizince, do takové situace stavět, a kde jsou hranice rozhodování o právech
jednotlivce v demokratickém právním státě. Žalobce je názoru, že stěžovatel i správní orgán
I. stupně se pohybují daleko za těmito hranicemi. S ohledem na neznalost poslední doplněné
utajované informace, k níž se nemůže vyjádřit a brojit proti ní, může toliko odkázat na rozsudek
krajského soudu, který považuje za zákonný, logický a přezkoumatelný. Žalobce proto navrhl,
aby byla kasační stížnost zamítnuta a současně uvedl, že s ohledem na rozsah svého vyjádření
a jeho obsah, kdy je odkázán na posouzení věci soudem, nepožaduje přiznat náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
[16] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalobce k replice stěžovatelce, avšak ta se již dále
nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Po takto provedeném řízení dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] Stěžovatelka založila kasační stížnost na důvodech uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s., tedy na nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
a na nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.
[19] Kasační soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti, neboť vlastní věcný
přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje
kritéria přezkoumatelnosti, tj. že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud dospěl k určitému závěru. Nejvyšší
správní soud však neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným ani pro nesrozumitelnost,
ani pro nedostatek důvodů či pro jiné vady řízení, které by mohly mít za následek nezákonnost.
Předně úvahy krajského soudu uvedené v odůvodnění napadeného rozsudku mají oporu
ve skutkových zjištěních, která vycházejí z posouzení utajované informace a jejího obsahu, nelze
proto dospět k závěru, že by rozhodnutí postrádalo rozhodovací důvody. Tyto důvody jsou navíc
z odůvodnění rozsudku zcela seznatelné a právní závěry, které krajský soud ze zjištěných
skutkových okolností dovodil, jsou srozumitelné, o čemž svědčí i ta část kasační stížnosti,
v níž s nimi stěžovatelka věcně polemizuje. Nejvyšší správní soud pak neshledal ani jakékoliv jiné
procesní vady, které by mohly zakládat nezákonnost napadeného rozsudku.
[20] Nejvyšší správní soud se proto dále soustředil na právní posouzení věci soudem,
tj. na správnost závěru soudu, že skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ svých
rozhodnutí, neměl oporu ve spise. Tento závěr přitom založil krajský soud na posouzení obsahu
utajované informace založené v části spisu, k níž neměl žalobce přístup a kterou krajský soud
vyhodnotil tak, že nesplňuje požadavek věrohodnosti, resp. možnosti ověření (verifikace)
věrohodnosti. Po té, co se kasační soud seznámil s formou i obsahem utajovaných informací
vedených pod č. j. V211-13/2016-OAM (dříve č. j. V83/2013-OAM), V211-14/2016-OAM
(dříve č. j. V117/2016-OAM), V211-15/2016-OAM (dříve V211-7/2016-OAM)
a V5/2018-OAM (které si vyžádal v jiném řízení vedeném pod sp. zn. 3 Azs 298/2019),
s hodnocením krajského soudu se neztotožnil a naopak uváděné informace považuje v souladu
s předchozí soudní judikaturou za dostatečně přesné, přesvědčivé a věrohodné k učinění závěru
o tom, že pobyt žalobce na území není v zájmu ČR podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců.
[21] Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud se k povaze a kvalitě utajovaných informací
použitých jako podklad pro správní rozhodování v této věci vyjadřoval v předchozích řízeních
o kasačních stížnostech již celkem třikrát, přičemž vždy se ztotožnil s krajským soudem
v tom, že obsah utajovaných informací nesplňuje požadavek věrohodnosti, resp. nedostojí
požadavkům na ověření věrohodnosti ze strany soudu.
[22] Důvody, pro které je třeba trvat na tom, aby utajované informace použité ve správním
řízení jako podklad pro rozhodnutí vykazovaly znaky věrohodnosti, přesvědčivosti a umožňovaly
jejich verifikaci, již zevrubně vyložil kasační soud rovněž ve svém předchozím rozsudku v této
věci ze dne 26. 4. 2018, č. j. 1 Azs 439/2017 - 57 (body 22 – 28). Pouze ve stručnosti lze proto
zopakovat, že specifický způsob nakládání s utajovanými informacemi, plynoucími ze zjištění
zpravodajských služeb či dalších orgánů státu, je odrazem vážení relevantních ústavně
chráněných hodnot, především zájmu na ochraně bezpečnosti státu a jeho demokratického
zřízení na straně jedné a práva na spravedlivý proces účastníka správního řízení na straně druhé.
Judikatura nejen Nejvyššího správního soudu, ale též Ústavního soudu (například nález ze dne
12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, nález ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04), Evropského
soudu pro lidská práva (rozsudek velkého senátu Regner proti České republice ze dne 19. 9. 2017,
stížnost č. 35289/11) a Soudního dvora EU (rozsudek velkého senátu ze dne 4. 6. 2013,
C-300/11, ve věci ZZ proti Secretary of State for the Home Department) dovodila, že procesní
omezení účastníka řízení, jemuž jsou tyto informace legitimně znepřístupněny, musejí být určitým
způsobem vyvážena tak, aby tato omezení byla ve výsledku přiměřená sledovaným účelům,
tj. ochraně bezpečnosti státu a dalších ústavně aprobovaných zájmů.
[23] Toto vyvážení se zajišťuje prostřednictvím specifické role správního soudu v rámci
přezkumu správního rozhodnutí, jehož podkladem byla utajovaná informace. Právě s ohledem
na to, že je to až soudní přezkum, který v souladu se shora uváděnou judikaturou představuje
vyvážení omezení procesních práv účastníka řízení, je zcela nezbytné, aby se soud s utajovanou
informací přímo seznámil, a je povinen ověřit výše uvedená hlediska věrohodnosti, přesvědčivosti
a relevance takové informace ve vztahu k závěrům, které z nich správní orgán vyvodil; úkolem
správního soudu však není přezkoumávat pravdivost takových informací (usnesení rozšířeného
senátu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 - 40, č. 3667/2018 Sb. NSS).
[24] Otázka věrohodnosti a přesvědčivosti utajovaných informací je v rámci soudního
přezkumu klíčová právě proto, že sám účastník řízení nemůže jejich obsahu jakkoliv oponovat,
například namítat, že uváděné skutečnosti se nestaly nebo probíhaly jinak. Soud je tak postaven
do situace, v níž nahrazuje jinak běžné kontradiktorní schéma soudního řízení, avšak
o skutečnostech obsažených v utajované informaci sám nemá rovněž dostatečné povědomí
(dokonce je má nižší než žalobce a původce utajované informace), přičemž ale v rámci soudního
přezkumu musí tyto skutečnosti verifikovat a aprobovat jejich věrohodnost a relevanci.
[25] Tato pravomoc správních soudů nikterak nezpochybňuje pravomoc správního orgánu
I. stupně či žalované plnit „funkci kontroly migrace“, ani jejich kompetenci „rozhodovat
o tom, zda pobyt cizince je či není v zájmu České republiky“, jak stěžovatelka namítla v kasační
stížnosti. V této souvislosti však nelze rovněž odhlížet od skutečnosti, že zákon správním
soudům ukládá povinnost poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům účastníkům
správních řízení, a navíc právě při užívání utajovaných informací je to správní soud, který
zajišťuje garanci férovosti procesu a vyrovnání nerovného postavení účastníka řízení.
A je to správní soud, který v tzv. plné jurisdikci přezkoumává nejen zákonnost rozhodnutí
správních orgánů, ale také věcnou správnost skutkových zjištění a právních závěrů, tedy v daném
případě naplnění skutkové podstaty rozporu pobytu žalobce se zájmy ČR. Jinými slovy, v případě
použití utajovaných informací, k nimž z legitimních důvodů je omezen přístup účastníkovi řízení,
je soudní přezkum jedinou garancí zajišťující vyloučení libovůle v rozhodování správních orgánů
a tato garance je navíc považována za nutnou součást vyvážení těchto procesních omezení
účastníka řízení.
[26] Nejvyšší správní soud na druhou stranu souhlasí se stěžovatelkou v tom, že správní řízení
o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu není trestní řízení. Soud však
považuje za nutné upozornit na skutečnost, že v případě trestního řízení musí být naopak
garantován přímý přístup k utajovaným informacím alespoň prostřednictvím obhájce (nález
ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02). V případě trestního řízení tak Ústavní soud uvedl,
že „i pro projednávaný případ [trestního řízení, v němž se provádí důkaz utajovanou informací podle
Dohody mezi smluvními stranami Severoatlantické smlouvy o bezpečnosti informací ze dne
6. března 1997 – doplněno Nejvyšším správním soudem] platí principy spravedlivého procesu
a presumpce neviny, takže orgány činné v trestním řízení nemohou použít jako důkaz nic, k čemu by odepřely
obhajobě přístup, což mimochodem platí i o soudu samotném, pro který nelze v daném případě s ohledem na jasnou
dikci smlouvy uplatnit ani ustanovení §58 odst. 1 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb. Mezinárodní závazek
má přednost a je na orgánech činných v trestním řízení, zda dokáží vést trestní řízení i při jeho zachování, anebo
od takového řízení budou muset upustit.“ (nález ze dne 4. 5. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 7/09).
[27] Právě z tohoto důvodu je třeba trvat na tom, aby skutečnosti obsažené v utajované
informaci použité ve správním řízení byly věrohodné a pro soud v maximální možné míře
ověřitelné (verifikovatelné). Pokud krajský soud v předchozím a nyní napadeném rozsudku
odkazoval na analogické (obdobné) použití pravidel trestního řízení, pokud jde o nakládání
s důkazy, měl tím nepochybně na mysli právě možnost naplnění maximální verifikovatelnosti
a tedy i věrohodnosti uváděných skutečností ze strany soudu, nikoliv přímé používání pravidel
trestního řízení při nakládání s utajovanou informací v rámci správního řízení, jak mu v kasační
stížnosti podsouvá stěžovatelka.
[28] Na rozdíl od krajského soudu však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informace
obsažené v utajované části správního spisu jsou z pohledu požadavků na přesvědčivost, přesnost
a věrohodnost pro účely tohoto správního řízení dostačující, byť se nejedná o konkrétní důkazy
z trestních řízení vedených proti jiným osobám, v nichž byla zachycena i přítomnost a činnost
žalovaného. Informace obsažené v utajované části správního spisu jsou vlastně metainformacemi
NCOZ o obsahu (reprodukcí obsahu) konkrétních důkazů z uváděných trestních řízení (nejedná
se toliko o názory původce informací, ale o reprodukci obsahu důkazů pořízených v různých
trestních řízeních). Tyto informace pak vytvářejí plastický, dlouhodobý a poměrně ucelený
obrázek o tom, jaké činnosti a kontakty žalobce v ČR od roku 2011, kdy podal žádost
o prodloužení dlouhodobého pobytu, rozvíjí ve vztahu ke kriminálnímu prostředí. Je zřejmé,
že se nejedná o informace vypovídající o jednorázové aktivitě žalobce, ale naopak jde o mozaiku
skutečností probíhajících dlouhodobě. V takovém případě z pohledu přesvědčivosti
a věrohodnosti postačí, jsou-li tyto skutečnosti poskytnuty původcem informace ve formě
metadat, která reprodukují obsah konkrétních důkazů z trestních řízení, a nelze souhlasit
s názorem krajského soudu, že relevantní skutečnosti pro závěr o tom, že pobyt žalobce na území
není v zájmu ČR, musí být doložen konkrétními a autentickými důkazy z trestních řízení
(odposlechy komunikačních prostředků, videozáznamy konkrétních osob a událostí, výslechy
policistů atd.). Nejvyšší správní soud v takovém případě považuje požadavek krajského soudu
za nepřiměřený. Lze však připustit, že takový požadavek by byl na místě v případě, pokud
by nesoulad pobytu žalobce se zájmy státu byl dovozován z jedné konkrétní skutečnosti
či události zachycené v důkazu z trestního řízení; závěr o nesouladu pobytu cizince se zájmy ČR
toliko na základě takové jinak osamocené skutečnosti by s ohledem na požadavky přesvědčivosti
a věrohodnosti musel být postaven přímo na takovém důkazu, nikoliv jen na reprodukci jeho
obsahu. To však není nyní projednávaný případ.
[29] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že závěr krajského soudu o tom, že skutkový stav,
který vzaly správní orgány za základ svých rozhodnutí, nemá oporu ve spise, je nesprávný.
Informace nacházející se v utajované části správního spisu považuje kasační soud naopak
za dostačující pro závěr, že pobyt žalobce na území není v zájmu ČR, a z tohoto důvodu shledal
napadený rozsudek krajského soudu jako nezákonný.
[30] Pokud jde o otázku, podle jaké právní úpravy měly správní orgány v řízení postupovat,
je třeba při jejím řešení vyjít z toho, že po zrušení napadeného správního rozhodnutí soudem
se nezahajuje nové správní řízení; naopak, to se vrací do stadia před vydáním zrušeného
rozhodnutí, tj. do fáze již zahájeného (a tedy i neskončeného) správního řízení [srov. bod 36
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2018, č. j. 1 Azs 169/2018-32: „Kasační soud
však dospěl k závěru, že takovému výkladu pojmu ,skončená řízení’ nelze přisvědčit. Jakkoliv stěžovatelka
argumentuje tím, že dle doktríny k přechodným ustanovením se podle dosavadní právní úpravy posuzují pouze
řízení dosud ,pravomocně neskončená’, podstatné v nyní projednávaném případě je, že řízení v důsledku kasačního
principu „obživlo“ bez ohledu na to, zda dříve bylo či nebylo pravomocně skončeno.“, nebo Blažek, T. a kol.
Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, §78: „Kasační (zrušující)
rozsudek okamžikem nabytí právní moci odstraní napadené správní rozhodnutí (§54 odst. 5 SŘS) a věc se vrátí
do stadia řízení u žalovaného správního orgánu existujícího před vydáním rozhodnutí. V nově otevřeném správním
řízení se věc vrací do stadia rozhodování o řádném opravném prostředku, neboť (pravomocné) rozhodnutí
žalovaného bylo zrušeno a ve znovuotevřeném správním řízení je třeba rozhodnout znovu podle příslušného
procesního předpisu.“].
[31] V takovém případě by se uplatnila obecná zásada, podle níž správní orgán rozhoduje
dle úpravy účinné v době rozhodování (viz bod 28 výše citovaného rozsudku č. j.
1 Azs 169/2018 - 32). To však neplatí v případě, kdy zákonodárce z důvodu zachování právní
jistoty v přechodných ustanoveních zákona výslovně stanoví opak, jako je tomu v tomto případě
(a obdobně jako v případě posuzovaném v rozsudku č. j. 1 Azs 169/2018 - 32). Pokud
přechodné ustanovení obsažené v čl. II zákona č. 222/2017 Sb. stanovilo, že „řízení podle zákona
č. 326/1999 Sb. zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a do tohoto dne neskončené se dokončí
a práva a povinnosti s ním související se posuzují podle zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona“, pak je zřejmé, že správní orgány měly postupovat podle předchozí
právní úpravy. Kasační soud neshledává důvodu, aby se správní orgán od tohoto výslovně
stanoveného pravidla odchýlil pouze proto, že již vydal pravomocné správní rozhodnutí, které
však bylo posléze soudem zrušeno. Závěr krajského soudu, podle něhož měly správní orgány
postupovat v souladu s přechodným ustanovením zákona č. 222/2017 Sb. podle předchozí
právní úpravy, proto považuje Nejvyšší správní soud za správný, byť sám o sobě nebyl a není
důvodem pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky, neboť krajský soud správně uzavřel, že by tato
vada nemohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.), a bude proto vycházet z toho,
že utajovaná informace, z níž správní orgány vycházely, je dostatečně přesvědčivá a věrohodná
a postačuje pro závěr, že pobyt žalobce na území není v zájmu ČR.
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu