ECLI:CZ:NSS:2020:3.AZS.298.2019:36
sp. zn. 3 Azs 298/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: A. M., zastoupeného
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Praha 1, Opletalova 25, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4, náměstí Hrdinů 1634/3,
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A
82/2018 – 46,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 82/2018 – 46, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 1. 3. 2018, č. j. OAM-12483-123/TP-2011, zamítlo ministerstvo
vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) žádost žalobce o vydání povolení k trvalému pobytu
na území České republiky, kterou žalobce podal již dne 21. 10. 2011. Správní orgán I. stupně
dospěl k závěru, že existuje důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl závažným způsobem narušit
veřejný pořádek ve smyslu §75 odst. 2 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„cizinecký zákon“). Rozhodnutím ze dne 17. 5. 2018, č. j. MV-39894-6/SO-2018, zamítla
žalovaná odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně a jeho rozhodnutí
potvrdila.
[2] Správní orgán I. stupně a žalovaná přitom dospěly k uvedenému závěru poté, co se věcí
zabývaly opakovaně, přičemž rozhodnutí žalované, před nynějším kolem soudního přezkumu,
již dvakrát po sobě posuzovaly správní soudy, včetně Nejvyššího správního soudu. Nejprve bylo
v pořadí druhé rozhodnutí žalované ze dne 22. 7. 2014, č. j. MV-33899-3/SO-2014 (když svým
prvním rozhodnutím ze dne 13. 6. 2013, č. j. MV-91810-4/SO/sen-2012, zrušila původní správní
rozhodnutí I. stupně) v této věci zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský
soud“) ze dne 23. 9. 2015, č. j. 57 A 70/2014 – 53, a kasační stížnost žalované proti tomuto
rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 8. 2016, č. j. 3 Azs 246/2015 – 25.
V něm zdejší soud jednak neshledal důvodnými námitky, které směřovaly do hodnocení obsahu
utajované informace č. j. V83/2013-OAM krajským soudem jako nedostatečného pro zamítnutí
žalobcovy žádosti. Dále pak mj. uvedl, že se nelze „…ztotožnit s názorem [žalované],
která již z režimu utajení informace (,vyhrazené‘) a ze zdroje informace ( [Útvar pro odhalování
organizovaného zločinu; dále jen ÚOOZ] jako specializovaný orgán zaměřený na udržování vnitřního
pořádku a bezpečnosti státu), usuzuje na dostatečnou věrohodnost, přesvědčivost a relevanci informace.
Tyto parametry utajované informace totiž musí nejprve posoudit ve správním řízení správní orgán a následně musí
mít možnost takovou úvahu učinit správní soud “.
[3] Žalovaná poté v dalším průběhu správního řízení svým rozhodnutím ze dne 18. 10. 2016,
č. j. MV-114725-7/SO-2016, zamítla odvolání žalobce a potvrdila celkově již třetí správní
rozhodnutí I. stupně ze dne 4. 7. 2016, č. j. OAM-12483-93/TP-2011, kterým byla žádost
jmenovaného zamítnuta podle §75 odst. 2 písm. f) cizineckého zákona [pozn. Nejvyššího
správního soudu: s účinností od 15. 8. 2017 byla skutková podstata zařazená pod odkazované
písm. f) nově zahrnuta pod písm. e) téhož ustanovení]. Uvedené rozhodnutí žalované následně
krajský soud opětovně zrušil svým rozsudkem ze dne 24. 10. 2017, č. j. 57 A 114/2016 – 52,
a to včetně správního rozhodnutí I. stupně, a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud
zde připustil, že původní utajovaná informace č. j. V83/2013-OAM byla doplněna o novou
informaci č. j. V117/2016-OAM, a že z jejího obsahu je zřejmá snaha o podání informace
podrobnější, než podal ÚOOZ v předchozí utajované informaci. Krajskému soudu byla rovněž
předložena utajovaná informace č. j. V118/2016-OAM, která vychází z operativní činnosti
ÚOOZ, z konkrétních trestních řízení, a popisuje způsob, jak byly informace obsažené
v utajované informaci č. j. V117/2016-OAM získány. Krajský soud uzavřel, že obsah utajovaných
informací č. j. V117/2016-OAM a č. j. V118/2016-OAM je shodně jako v případě předchozí
utajované informace č. j. V83/2013-OAM pouze shrnutím názoru zpracovatele či zpracovatelů
a soudu nedává možnost posoudit věrohodnost těchto informací. Ačkoliv totiž utajovaná
informace č. j. V118/2016-OAM již obsahuje označení zdroje informací o žalobci, a to konkrétní
operativní činnost a konkrétní trestní řízení, pro posouzení věrohodnosti to nepostačuje.
Věrohodnost a přesvědčivost informací o žalobci poskytnutých ÚOOZ jsou povinny prvotně
posoudit správní orgány, a to na základě konkrétních důkazů, podle krajského soudu v podstatě
obdobně jako v trestním řízení.
[4] Rovněž tento rozsudek krajského soudu napadla žalovaná kasační stížností,
přičemž dosud neskončené řízení o ní je u Nejvyššího správního soudu vedeno
pod sp. zn. 4 Azs 258/2017. Správní orgán I. stupně, respektive žalovaná, tak v reakci
na zmíněný rozsudek krajského soudu ze dne 24. 10. 2017, č. j. 57 A 114/2016 – 52, vydaly
rozhodnutí vycházející z nově vyžádané informace č. j. V5/2018-OAM. Tato rozhodnutí jsou
předmětem nynějšího soudního přezkumu, přičemž vyhověl žalobě proti rozhodnutí žalované
ze dne 17. 5. 2018, č. j. MV-39894-6/SO-2018, zrušil Krajský soud v Plzni svým rozsudkem
ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 82/2018 – 46 (dále jen „napadený rozsudek“). Soud v něm dospěl
k závěru, že ani nové informace nedostály požadavkům věrohodnosti, přesvědčivosti a relevance
ve vztahu k předmětu správního řízení, a správní orgány tak nedoložily skutkové podklady
umožňující ověření závěrů zpracovatele utajované informace. V případě prvního žalobního bodu
proto krajský soud uzavřel, že chtějí-li správní orgány skutečně osvědčit svůj věcný závěr ohledně
žalobce, musí do utajované části spisu založit konkrétní výsledky operativně pátrací činnosti
týkající se jeho osoby, z nichž vycházejí úvahy zpracovatele utajované informace.
[5] Krajský soud v uvedené souvislosti vyjádřil přesvědčení, že při vymezení toho, co musí
správní orgány soudu předložit, aby disponoval dostatečnými skutkovými podklady pro ověření
věrohodnosti utajované informace, lze analogicky vycházet z ustanovení zákona č. 141/1961 Sb.,
trestní řád, která definují podobu a obsah daného typu důkazních prostředků. Pro ilustraci zmínil,
že pokud by zpracovatel utajované informace vycházel kupříkladu z odposlechů, nestačil
by toliko úřední záznam o jejich obsahu, ale bylo by nezbytné, aby měl soud k dispozici záznam
telekomunikačního provozu, s nímž se bude moci nezprostředkovaně seznámit. Stejně tak pokud
by zpracovatel vycházel např. z výsledků sledování, bylo by nutné soudu poskytnout obrazový
a zvukový záznam dané činnosti, případně výpověď osoby provádějící sledování.
[6] Zamítavě se krajský soud v napadeném rozsudku postavil naopak k žalobní námitce,
dle které byla nezákonnost rozhodnutí žalované dána i tím, že v řízení aplikovala úpravu
cizineckého zákona ve znění zákona č. 222/2017 Sb. Krajský soud souhlasil s žalobcem v tom,
že po zrušení předchozích rozhodnutí správních orgánů měly v pokračujícím řízení postupovat
podle „dosavadních právních předpisů “, nikoliv podle právní úpravy ve znění zákona č. 222/2017 Sb.
Podle krajského soudu bylo záměrem zákonodárce a jím formulovaného přechodného
ustanovení obsaženého v zákoně č. 222/2017 Sb. („Řízení podle zákona č. 326/1999 Sb. zahájené
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a do tohoto dne neskončené se dokončí a práva a povinnosti
s ním související se posuzují podle zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona.“) zajistit kontinuitu zahájených řízení. Pokud by zákonodárce chtěl, aby pro případ
zrušení napadeného rozhodnutí soudem po nabytí účinnosti nové právní úpravy se řízení
dokončilo podle nové právní úpravy, musel by tak stanovit výslovně. Dle krajského soudu však
toto pochybení správních orgánů nemohlo způsobit nezákonnost jejich rozhodnutí,
neboť hmotněprávní úprava týkající se posouzení žádosti žalobce zůstala po obsahové stránce
beze změny. Shodně ve vztahu k procesní stránce věci krajský soud podotkl, že ani s přijetím
nové právní úpravy obsažené v §169m cizineckého zákona, v souladu s níž žalobce nebyl
seznámen s novou utajovanou informací, nedošlo při realizaci jeho procesních práv k žádné
materiální změně mající vliv na pozici strany.
[7] Závěrem napadeného rozsudku krajský soud dodal, že s ohledem na svůj poznatek
o nezpůsobilosti obsahu utajované informace přivodit negativní rozhodnutí o žádosti žalobce,
se nemůže z důvodu předčasnosti zabývat otázkou přiměřenosti zásahu do jeho osobního
a rodinného života. Ze shora uvedených důvodů tak krajský soud rozhodl o zrušení napadeného
rozhodnutí a vrácení věci žalované k dalšímu řízení.
[8] Proti napadenému rozsudku podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Svou argumentací brojila proti závěru krajského soudu ohledně nedostatečnosti obsahu utajované
informace, přičemž připomněla, že podkladem pro rozhodování správních orgánů v nyní
přezkoumávané věci byly utajované informace č. j. V83/2013-OAM, č. j. V117/2016-OAM,
č. j. V211-7/2016-OAM (pozn. zdejšího soudu: dříve č. j. V118/2016-OAM) a č. j. V5/2018-
OAM. Při zopakování závěrů napadeného rozsudku následně namítla, že skutkový stav byl zjištěn
v souladu s §3 správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
přičemž utajovaná informace č. j. V5/2018-OAM, doplňující předchozí utajované informace,
naplňuje požadavky krajského soudu vyjádřené v rozsudku č. j. 57 A 114/2016 – 52. Dle názoru
stěžovatelky je obsah utajovaných informací v souhrnu dostatečně konkrétní, obsahující údaje
o konkrétních osobách, časové a místní údaje a rovněž údaje o způsobu činnosti, která by měla
být v rozporu se zájmy ČR. Utajovaná informace odpovídá i požadavkům vysloveným
např. v rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 5. 2013, č. j. 57 A 29/2013 – 202.
[9] Ve vztahu k obsahu utajované informace č. j. V5-2018/OAM stěžovatelka dále
poznamenala, že j i tvoří ověřitelné skutečnosti včetně zdrojů, stejně jako i přesvědčivé důkazy
plynoucí z operativní činnosti ÚOOZ, respektive Národní centrály proti organizovanému zločinu
(dále jen „NCOZ“), jako specializované složky Policie ČR, která se podílí na udržování vnitřního
pořádku a bezpečnosti, a je tedy relevantním a směrodatným podkladem pro vydání rozhodnutí.
Převažující zájem státu je v posuzované věci dle názoru stěžovatelky vyjádřen mj. již tím,
že informace byla pořízena v režimu utajení „vyhrazené “ dle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně
utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů. Utajované
informace potom vycházejí z osobního jednání žalobce, týkají se poměrně dlouhého období
a poskytují dostatečné podklady pro úsudek o jejich věrohodnosti. Na jejich základě je možné
přezkoumat důvodnost a věrohodnost obsažených skutečností. Z hlediska toho, jaké informace
mohou tvořit skutkový základ, a jak je třeba postupovat při posuzování informační
hodnoty určitého zjištění, stěžovatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 11. 2011 č. j. 7 As 31/2011 – 101.
[10] V návaznosti na řečené stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že napadený rozsudek dále
rozšířil požadavky kladené na obsah utajované části spisu, neboť z něj vyplývá, že posoudit
věrohodnost informací není možné bez doložení důkazních prostředků pořízených ve smyslu
trestního řádu. To však stěžovatelka považuje za rozporné s §50 odst. 1 správního řádu. Namítla,
že pokud byly součástí utajované části spisu i písemné podklady k uváděným informacím,
měl se s nimi, stejně jako s informacemi uvedenými na jejich základě, krajský soud vypořádat.
Stěžovatelka dále vyslovila nesouhlas se závěrem krajského soudu o možném analogickém využití
trestního řádu při posuzování věrohodnosti utajované informace, přičemž zdůraznila odlišnou
povahu řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu. V této souvislosti opětovně
vyjádřila přesvědčení o dostatečnosti utajované informace č. j. V5/2018-OAM.
Přestože skutečnosti uvedené v utajované informaci nepředstavují samy o sobě naplnění
skutkové podstaty trestného činu, zcela dle názoru stěžovatelky odůvodňují závěr, že chování
žalobce je v rozporu s veřejným zájmem sledovaným cizineckým zákonem, kterým je zachování
veřejného pořádku, bezpečnosti a předcházení kriminalitě a zločinnosti. Skutečnosti obsažené
v utajované informaci č. j. V5/2018-OAM tak stěžovatelka považuje za konkrétní a přesvědčivé,
odůvodňující zamítnutí žádosti o trvalý pobyt dle §75 odst. 2 písm. f) téhož zákona
[pozn. zdejšího soudu: stěžovatelka zjevně chybně uvedla dřívější zařazení posuzované skutkové
podstaty pod písm. f), namísto správného (aktuálního) podřazení pod písm. e) citovaného
ustanovení]. Skutkový stav, z něhož stěžovatelka vycházela, tedy měl oporu ve správním spise,
přičemž napadené rozhodnutí odpovídá požadavkům cizineckého zákona i správního řádu.
Stěžovatelka proto navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[11] Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Jelikož stěžovatelka v kasační stížnosti namítá rovněž nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto otázkou. Platí totiž,
že nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného
charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit. Za nepřezkoumatelné lze přitom označit zejména takové
rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných
žalobních námitek (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, Sb. NSS 787/2006, nebo ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74;
všechna rozhodnutí dostupná na www.nssoud.cz). Zdejší soud však napadený rozsudek neshledal
nepřezkoumatelným, neboť krajský soud v něm jasně a srozumitelně, v rámci možností daných
režimem utajení materiálů, které mu byly předloženy, vyjádřil, z jakých podkladů při svém
rozhodování vyšel, jak je hodnotil, jaké judikaturní závěry při tom zohlednil, a konečně
k jakým závěrům v souhrnu uvedeného dospěl. Přezkoumatelnosti napadeného rozsudku ostatně
nasvědčuje i to, že stěžovatelka ve své kasační stížnosti se závěry krajského soudu věcně
polemizuje. Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku tak není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se proto dále soustředil na posouzení správnosti závěru
krajského soudu, že skutkový stav, z něhož správní orgány vyšly, nemá oporu ve spise.
Daný závěr krajský soud založil na posouzení obsahu utajované informace založené v části spisu,
k níž neměl žalobce přístup, a kterou krajský soud vyhodnotil tak, že nesplňuje
požadavek věrohodnosti, respektive možnosti ověření (verifikace) věrohodnosti.
Poté, co se Nejvyšší správní soud seznámil s formou i obsahem utajovaných informací vedených
pod č. j. V211-13/2016-OAM (dříve č. j. V83/2013-OAM), č. j. V211-14/2016-OAM
(dříve č. j. V117/2016-OAM), č. j. V211-15/2016-OAM (dříve č. j. V118/2016-OAM)
a č. j. V211-16/2016-OAM (dříve č. j. V5/2018-OAM), se s hodnocením krajského soudu
neztotožnil. Uváděné informace naopak zdejší soud považuje v souladu s předchozí judikaturou
za dostatečně přesné, přesvědčivé a věrohodné k učinění závěru o tom, že existuje
důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek ve smyslu
§75 odst. 2 písm. e) cizineckého zákona.
[16] Jak již bylo uvedeno výše, Nejvyšší správní soud se k povaze a kvalitě utajovaných
informací použitých jako podklad pro správní rozhodování v této věci
vyjádřil částečně v rámci předchozího řízení o kasační stížnosti stěžovatelky (viz rozsudek
č. j. 3 Azs 246/2015 – 25; hodnocení shodných utajovaných informací, jako v nyní projednávané
věci, se nicméně zdejší soud věnoval též v řízeních vedených mezi totožnými účastníky
pod sp. zn. 1 Azs 330/2019 či sp. zn. 2 Azs 259/2019), kdy se ztotožnil s krajským soudem
v jeho hodnocení utajované informace č. j. V83/2013-OAM za nesplňující požadavek
věrohodnosti, respektive požadavek na možnost ověření věrohodnosti ze strany soudu.
[17] Důvody, pro které je třeba trvat na tom, aby utajované informace použité ve správním
řízení jako podklad pro rozhodnutí vykazovaly znaky věrohodnosti, přesvědčivosti a umožňovaly
jejich verifikaci, Nejvyšší správní soud již dříve zevrubně vyložil mj. ve svém rozsudku ze dne
26. 4. 2018, č. j. 1 Azs 439/2017 – 57 (body 22 – 28). V odkazované věci přitom vystupovaly
jako účastníci shodné subjekty jako v nyní vedeném řízení. Dané důvody jsou tedy oběma
stranám již dobře známy. Pouze ve stručnosti lze proto zopakovat, že specifický způsob
nakládání s utajovanými informacemi, plynoucími ze zjištění zpravodajských služeb či dalších
orgánů státu, je odrazem vážení relevantních ústavně chráněných hodnot, především zájmu
na ochraně bezpečnosti státu a jeho demokratického zřízení na straně jedné a práva
na spravedlivý proces účastníka správního řízení na straně druhé. Judikatura nejen
Nejvyššího správního soudu, ale též Ústavního soudu (například nález ze dne 12. 7. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, nález ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04), Evropského soudu
pro lidská práva (rozsudek velkého senátu Regner proti České republice ze dne 19. 9. 2017,
stížnost č. 35289/11) a Soudního dvora EU (rozsudek velkého senátu ze dne 4. 6. 2013,
C-300/11, ve věci ZZ proti Secretary of State for the Home Department) dovodila, že procesní
omezení účastníka řízení, jemuž jsou tyto informace legitimně znepřístupněny, musejí být určitým
způsobem vyvážena tak, aby tato omezení byla ve výsledku přiměřená sledovaným účelům,
tj. ochraně bezpečnosti státu a dalších ústavně aprobovaných zájmů.
[18] Toto vyvážení se zajišťuje prostřednictvím specifické role správního soudu v rámci
přezkumu správního rozhodnutí, jehož podkladem byla utajovaná informace. Právě s ohledem
na to, že je to až soudní přezkum, který v souladu se shora uváděnou judikaturou představuje
vyvážení omezení procesních práv účastníka řízení, je zcela nezbytné, aby se soud s utajovanou
informací přímo seznámil, a je povinen ověřit výše uvedená hlediska věrohodnosti, přesvědčivosti
a relevance takové informace ve vztahu k závěrům, které z ní správní orgán vyvodil; úkolem
správního soudu však není přezkoumávat pravdivost takových informací (usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 – 40, č. 3667/2018 Sb.
NSS).
[19] Otázka věrohodnosti a přesvědčivosti utajovaných informací je v rámci soudního
přezkumu klíčová právě proto, že sám účastník řízení nemůže jejich obsahu jakkoliv oponovat,
například namítat, že uváděné skutečnosti se nestaly nebo probíhaly jinak. Soud je tak postaven
do situace, v níž nahrazuje jinak běžné kontradiktorní schéma soudního řízení,
avšak o skutečnostech obsažených v utajované informaci sám nemá rovněž dostatečné povědomí
(dokonce je má nižší než žalobce a původce utajované informace), přičemž ale v rámci soudního
přezkumu musí tyto skutečnosti verifikovat a aprobovat jejich věrohodnost a relevanci.
[20] Jak přitom podotkl Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 12. 3. 2020,
č. j. 1 Azs 330/2019 – 36, tato pravomoc správních soudů nikterak nezpochybňuje pravomoc
správního orgánu I. stupně či žalované plnit funkci při kontrole migrace. Nelze však rovněž
odhlížet od skutečnosti, že zákon správním soudům ukládá povinnost poskytovat ochranu
veřejným subjektivním právům účastníků správních řízení, a navíc právě při užívání utajovaných
informací je to správní soud, který zajišťuje garanci férovosti procesu a vyrovnání nerovného
postavení účastníka řízení. A je to správní soud, který v tzv. plné jurisdikci přezkoumává nejen
zákonnost rozhodnutí správních orgánů, ale také věcnou správnost skutkových zjištění
a právních závěrů, tedy v daném případě naplnění skutkové podstaty existence důvodného
nebezpečí, že by žalobce mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Jinými slovy,
v případě použití utajovaných informací, k nimž je z legitimních důvodů omezen přístup
účastníkovi řízení, je soudní přezkum jedinou garancí zajišťující vyloučení libovůle v rozhodování
správních orgánů a tato garance je navíc považována za nutnou součást vyvážení těchto
procesních omezení účastníka řízení.
[21] Nejvyšší správní soud na druhou stranu souhlasí se stěžovatelkou v tom, že správní řízení
o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu není trestním řízením. Zdejší soud však považuje
za nutné upozornit na skutečnost, že v případě trestního řízení musí být naopak garantován
přímý přístup k utajovaným informacím alespoň prostřednictvím obhájce (viz nález Ústavního
soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02). V případě trestního řízení tak Ústavní soud
uvedl, že „i pro projednávaný případ [trestního řízení, v němž se provádí důkaz utajovanou informací
podle Dohody mezi smluvními stranami Severoatlantické smlouvy o bezpečnosti informací
ze dne 6. března 1997 – doplněno Nejvyšším správním soudem] platí principy spravedlivého procesu
a presumpce neviny, takže orgány činné v trestním řízení nemohou použít jako důkaz nic, k čemu by odepřely
obhajobě přístup, což mimochodem platí i o soudu samotném, pro který nelze v daném případě s ohledem na jasnou
dikci smlouvy uplatnit ani ustanovení §58 odst. 1 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb. Mezinárodní závazek
má přednost a je na orgánech činných v trestním řízení, zda dokáží vést trestní řízení i při jeho zachování,
anebo od takového řízení budou muset upustit.“ (nález ze dne 4. 5. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 7/09).
[22] Právě z tohoto důvodu je třeba trvat na tom, aby skutečnosti obsažené v utajované
informaci použité ve správním řízení byly věrohodné a pro soud v maximální možné míře
ověřitelné (verifikovatelné). Jestliže krajský soud v napadeném rozsudku odkazoval na analogické
(obdobné) použití pravidel trestního řízení, pokud jde o nakládání s důkazy, měl tím na mysli
právě možnost naplnění maximální verifikovatelnosti a tedy i věrohodnosti uváděných
skutečností ze strany soudu, nikoliv přímé používání pravidel trestního řízení při nakládání
s utajovanou informací v rámci správního řízení. I nadále platí závěry vyslovené Nejvyšším
správním soudem v jeho rozsudku ze dne 25. 11. 2011, č. j. 7 As 31/2011 – 101,
č. 2602/2012 Sb. NSS (vyslovené ve vztahu k jinému řízení, nicméně relevantní pro jakékoli
posuzování relevance utajovaných informací), na něž důvodně poukazuje i stěžovatelka: „Zjištěné
skutkové okolnosti pak musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním případě
znamená naplnění určité skutkové podstaty skutečně bezpečnostní riziko. Je zřejmé, že skutkový základ úvahy
mohou tvořit v podstatě jakékoli informace, které má příslušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli
zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit
ze všech pro věc relevantních hledisek, zejména je nutno hodnotit věrohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) dané
informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný význam, než jaký se na první
pohled jeví. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou
v určité míře na odhadu.“ (důraz přidán).
[23] Na rozdíl od krajského soudu však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informace
obsažené v utajované části správního spisu jsou z pohledu požadavků na přesvědčivost, přesnost
a věrohodnost pro účely tohoto správního řízení dostačující, byť se nejedná o konkrétní důkazy
z trestních řízení vedených proti jiným osobám, v nichž byla zachycena i přítomnost a činnost
žalobce. Informace obsažené v utajované části správního spisu jsou vlastně metainformacemi
NCOZ o obsahu (reprodukcí obsahu) konkrétních důkazů z uváděných trestních řízení (nejedná
se toliko o názory původce informací, ale o reprodukci obsahu důkazů pořízených v různých
trestních řízeních). Tyto informace pak vytvářejí plastický, dlouhodobý a poměrně ucelený obraz
o tom, jaké činnosti a kontakty žalobce v ČR od roku 2011, kdy podal žádost o vydání povolení
k trvalému pobytu, rozvíjí ve vztahu ke kriminálnímu prostředí. Je zřejmé, že se nejedná
o informace vypovídající o jednorázové aktivitě žalobce, ale naopak jde o mozaiku skutečností
probíhajících dlouhodobě. V takovém případě z pohledu přesvědčivosti a věrohodnosti postačí,
jsou-li tyto skutečnosti poskytnuty původcem informace ve formě dostatečně strukturovaných
a konkrétních metadat, která reprodukují obsah konkrétních důkazů z trestních řízení. Nelze
souhlasit s názorem krajského soudu, že relevantní skutečnosti musí být vždy doloženy
konkrétními a autentickými důkazy z trestních řízení (odposlechy komunikačních prostředků,
videozáznamy konkrétních osob a událostí, výslechy policistů atd.). Nejvyšší správní soud v nyní
projednávaném případě považuje požadavek krajského soudu za nepřiměřený. Lze však připustit,
že takový požadavek by byl na místě v případě, pokud by důvodné nebezpečí, že by cizinec
(žalobce) mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek, bylo dovozováno z jedné konkrétní
skutečnosti či události zachycené v důkazu z trestního řízení nebo z nějakého relativně
izolovaného (jednorázového, úzce zaměřeného, specifického, krátkou dobu trvajícího apod.)
chování; závěr o tom učiněný toliko na základě takové jinak osamocené skutečnosti či relativně
izolovaného chování by s ohledem na požadavky přesvědčivosti a věrohodnosti musel být
postaven přímo na takovém důkazu či důkazech, nikoliv jen na reprodukci jeho obsahu. To však
není případ nyní projednávané věci.
[24] V nyní projednávaném případě nebylo smyslem a účelem dokazování řešit konkrétní
jednotlivé aspekty života žalobce v rozhodném období, nýbrž spíše obecné a dlouhodobé
charakteristiky jeho způsobu života. O nich poskytly správními orgány dodané utajované
informace obraz více než výmluvný. O důvodném nebezpečí, že by žalobce mohl závažným
způsobem narušit veřejný pořádek v ČR, nelze ani v nejmenším pochybovat.
[25] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že závěr krajského soudu o tom, že skutkový
stav, který vzaly správní orgány za základ svých rozhodnutí, nemá oporu ve spise, je nesprávný.
[26] Kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[27] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
(§110 odst. 4 s. ř. s.), a bude proto vycházet z toho, že utajovaná informace, z níž správní orgány
vycházely, je dostatečně přesvědčivá a věrohodná a postačuje pro závěr o důvodném nebezpečí,
že by žalobce mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek v ČR.
[28] Krajský soud v konečném rozhodnutí rovněž rozhodne o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. května 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu