ECLI:CZ:US:2008:1.US.1169.08.1
sp. zn. I. ÚS 1169/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatele J. P. zastoupeného JUDr. Jiřím Svobodou, advokátem se sídlem v Praze, Na Jarově 2425/4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2008, č. j. 6 Ans 4/2007-78, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 9. 5. 2008, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že Nejvyšší správní soud ve svém napadeném rozhodnutí opomenul ústavní aspekty věci, konkrétně pochybil, pokud nepovažoval úkon stěžovatele ze dne 10. 1. 2005 za "poslední úkon" ve smyslu §80 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), Stěžovatel uvádí, že se nemohl k procesním úkonům, jak je zmiňuje Městský soud v Praze (vyjádření se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním nebo odvolání proti rozhodnutí) "propracovat", a to právě z důvodu nečinnosti správního orgánu, která mu však nemůže být přičítána k tíži. Dle stěžovatele ustanovení části třetí hlavy II. dílu 2 s. ř. s. (ochrana proti nečinnosti správního orgánu) tak, jak je vykládá Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze, ve svém důsledku ztrácejí své opodstatnění a slouží spíše na ochranu nečinného správního orgánu. Výklad pojmu poslední úkon jako "poslední procesní úkon" nemá oporu ani v komentáři k §80 s. ř. s. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že Nejvyšší správní soud stojí na stanovisku, že mimoprocesním úkonem by započal běh nové lhůty, čímž dává prioritu ochraně zákonné lhůty oproti ochraně před nečinností správního orgánu. V roce 1999 dopadal na činnost správních orgánů správní řád, který postrádal rozdělování na lhůty procesní a mimoprocesní, na tuto úpravu navazuje soudní řád správní, který v §80 používá pouze pojem poslední úkon. Je tedy zřejmé, že Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze odepřely stěžovateli soudní ochranu a tím bylo ve svém důsledku porušeno i jeho právo na projednání věci bez zbytečných průtahů.
Ze spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 144/2005, který si Ústavní soud vyžádal, byly zjištěny následující skutečnosti. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2004, č. j. 8 Ca 303/2003 - 29, byla odmítnuta žaloba stěžovatele na ochranu proti nečinnosti Ministerstva vnitra, kterou se domáhal vydání soudního rozhodnutí, jímž by byla Ministerstvu vnitra uložena povinnost rozhodnout o jeho žádosti ze dne 15. 1. 1999, kterou se domáhal zaplacení částky 301 560 Kč odpovídající peněžním a naturálním náležitostem příslušníka Policie České republiky za únor až prosinec 1998. Městský soud v Praze v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že ochrany proti nečinnosti se může domáhat i ten, kdo tvrdí, že nečinnost správního orgánu nastala před 1. 1. 2003, avšak i v takových případech je nutno respektovat §80 odst. 1 s. ř. s. upravující lhůtu jednoho roku počítanou od posledního úkonu stěžovatele vůči správnímu orgánu, resp. správního orgánu vůči stěžovateli. Městský soud v Praze dospěl k závěru, že poslední úkon stěžovatele ohledně nároku na vyplacení peněžních náležitostí za únor až prosinec 1998 byl učiněn dne 15. 1. 1999 a poslední úkon Ministerstva vnitra dne 19. 1. 1999. Podle Městského soudu v Praze tak nebyl splněn zákonný předpoklad pro přiznání práva domáhat se ochrany proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s. Následovně stěžovatel přípisem ze dne 10. 1. 2005 adresovaným Ministerstvu vnitra upozornil na skutečnost, že usnesením Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 30. 6. 2000, č. j. 8 C 21/99 - 31, byla věc týkající se stěžovatelova soudně uplatněného nároku na vyplacení peněžních náležitostí příslušníka Policie České republiky za únor až prosinec 1998 postoupena Ministerstvu vnitra k projednání a rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že o žádosti nebylo dosud rozhodnuto, žádal stěžovatel o přijetí opatření, která zajistí neprodlené splnění povinností vyplývajících ze zákona č. 186/1992 Sb. a ze soudních rozhodnutí. Poté dne 12. 4. 2005 podal stěžovatel opětovně u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v níž mimo jiné uvedl, že od doručení usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 30. 6. 2000, č. j. 8 C 21/99 - 31, Ministerstvo vnitra o žádosti ze dne 15. 1. 1999 dosud nerozhodlo, ani nereagovalo na podání stěžovatele ze dne 10. 1. 2005 týkající se nevyřizování věci, které je tak posledním úkonem stěžovatele ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s. Městský soud v Praze usnesením ze dne 22. 5. 2007, č. j. 5 Ca 114/2005-38 žalobu stěžovatele odmítl pro opožděnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. V odůvodnění svého rozhodnutí Městský soud v Praze uvedl, že se stěžovatel domáhal ochrany proti nečinnosti správního orgánu, která vznikla již před účinností soudního řádu správního. Městský soud v Praze dospěl k závěru, že žaloba na ochranu proti nečinnosti, která nastala před nabytím účinnosti soudního řádu správního a trvá i po 31. 12. 2002, je v zásadě možná a že u lhůt k podání žaloby je při absenci přechodných ustanovení potřeba vycházet z §80 odst. 1 a 2 s. ř. s, je však současně potřeba brát zřetel i na zásadu, že lhůta k uplatnění práva nemůže zásadně začít běžet dříve, než bylo možné právo uplatnit poprvé (podat žalobu). Při nedostatku přechodných ustanovení z toho podle Městského soudu v Praze z toho plyne, že lhůta k podání žaloby začala běžet nejdříve 1. 1. 2003 i tehdy, jestliže skutečnosti, na něž §80 odst. 1 s. ř. s. váže počátek běhu lhůty, nastaly před tímto datem. Jednoroční lhůta k podání žaloby proto začala běžet dne 1. 1. 2003 a žaloba ze dne 12. 4. 2005 byla tudíž podána opožděně. Současně Městský soud v Praze dospěl k závěru, že posledním úkonem v posuzované věci byla stěžovatelova žádost ze dne 15. 1. 1999, neboť podání stěžovatele ze dne 10. 1. 2005 nelze považovat za poslední úkon vůči správnímu orgánu, jímž by ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s. byl založen počátek běhu lhůty k podání žaloby. Kasační stížnost stěžovatele proti tomuto usnesení Městského soudu v Praze byla Nejvyšším správním soudem jako nedůvodná zamítnuta.
Po přezkoumání vyžádaného soudního spisu, předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. V této fázi řízení se proto přezkum Ústavního soudu zpravidla omezí na podrobné seznámení se s obsahem napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údaji obsaženými v samotné ústavní stížnosti, vyžádání stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti, event. spisu či jiné dokumentace, týkající se napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci, není pravidlem. Pokud na základě výše uvedeného postupu dospěje Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, bez dalšího ji odmítne. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatele, že podal žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu včas, neboť tak učinil ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s. ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy učinil vůči správnímu orgánu poslední úkon. Za takový úkon považuje na rozdíl od právního názoru, k jakému dospěl v napadeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud, své výše uvedené podání ze dne 10. 1. 2005 adresované Ministerstvu vnitra. Ústavní soud se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje.
Ústavní soud předně k stěžovatelem uplatněným námitkám k výkladu a aplikaci "jednoduchého" práva zdůrazňuje, že v období neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy Nejvyššího správního soudu, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). Pochybení daného rázu však Ústavním soudem zjištěno nebylo.
Dle §80 odst. 1 s. ř. s. lze podat žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. Ve věci stěžovatele zvláštní zákon Ministerstvu vnitra lhůtu pro pro vydání rozhodnutí nestanovil, lhůta pro podání žaloby by tedy počala běžet dnem, kdy byl stěžovatelem vůči Ministerstvu vnitra učiněn poslední úkon. Vzhledem ke skutečnosti, že poslední stěžovatelem vůči Ministerstvu vnitra učiněný úkon byl učiněn více než rok před nabytím účinnosti s. ř. s., který nově zakotvil v ustanovení §79 odst. 1 možnost domáhat se žalobou ochrany proti nečinnosti správního orgánu, posunul se počátek běhu lhůty jednoho roku na den 1. 1. 2003, kdy soudní řád správní vstoupil v účinnost. Ústavní soud se přitom ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že opačný výklad by ve svém důsledku znamenal znemožnění domáhat se ochrany u nečinností, kde byly poslední úkony učiněny před 1.1.2002. . Postup Nejvyššího správního soudu, který měl žalobu stěžovatele za podanou po uplynutí této zákonné lhůty, dle Ústavního soudu tedy nikterak nevybočuje z mezí ústavnosti. Ústavní soud si je přitom vědom skutečnosti, že s ohledem na výše uvedené je zřejmé, že předchozí žaloba stěžovatele ze dne 23. 12. 2003 byla podána ve lhůtě ve smyslu §80 odst. 1 o. s. ř., opět však nelze nepoukázat na konstatování Nejvyššího správního soudu, že stěžovatel nenapadl usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2004, č. j. 8 Ca 303/2003 - 29, kterým byla žaloba odmítnuta, kasační stížností. Ústavní soud přitom ve své judikatuře dlouhodobě stojí na stanovisku, že i v soudním řízení správním, stejně jako v soukromoprávních sporech, plně platí zásada odpovědnosti účastníka za ochranu jeho práv "vigilantibus iura skripta sunt" (bdělým náležejí práva, každý nechť si střeží svá práva), která předpokládá odpovědnost účastníků za ochranu jejich práv, která je plně v jejich dispozici. Soudní řízení správní vyžaduje od každého účastníka řízení pečlivou úvahu nad tím, v jakém rozsahu a zejména jakým způsobem zamýšlí o ochranu svého práva usilovat.
Pokud jde o námitku stěžovatele, že jeho podání ze dne 10. 1. 2005 adresované Ministerstvu vnitra je "posledním úkonem" ve smyslu ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s., zde Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že Městský soud v Praze vycházel při posouzení věci z jeho právního názoru vysloveného v rozsudku ze dne 12. 6. 2006, č. j. 8 Ans 3/2005 - 107, (publikovaného na www.nssoud.cz) a Nejvyšší správní soud nemá důvod odchýlit se od tohoto právního názoru ani v projednávané věci. Nejvyšší správní soud v této souvislosti upozornil, že pokud by za úkon ve smyslu závěrečné části §80 odst. 1 s. ř. s. byla považována pouhá urgence či sdělení správního orgánu, znamenalo by to, že i v případech, kdy od posledního úkonu uplynula lhůta k podání žaloby, počala by takovýmto mimoprocesním úkonem běžet lhůta nová, což by ve svém důsledku fakticky negovalo smysl zákonné lhůty. Přípis stěžovatele ze dne 10. 1. 2005, kterým urgoval vyřízení své žádosti ze dne 15. 1. 1999, tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu není úkonem, který by mohl být kvalifikován jako poslední úkon ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s.
Takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování. Ústavní soud má přitom zato, že výklad a aplikace ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s. byly provedeny Nejvyšším správním soudem v odůvodnění napadeného rozhodnutí v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Ostatně Ústavní soud se již v minulosti v souvislosti s opožděným podáním žaloby proti nečinnosti správního orgánu otázkou výkladu §80 odst. 1 s. ř. s. zabýval, a ve svém usnesení ze dne 8. 8. 2007, sp. zn. IV.ÚS 578/06 dospěl k závěru, že lhůta podle §80 odst. 1 s. ř. s. je lhůtou objektivní, jejíž počátek nemůže být do té míry v dispozici žalobce, jemuž by lhůta počala běžet vždy znovu s každým dalším jeho podáním směřujícím k vyřízení správní věci, byť doplněným o některé další skutečnosti. Poslední procesní úkon žalobce učiněný vůči správnímu orgánu, který má na mysli ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s., je tak třeba vykládat z účelu a smyslu citovaného zákona, kdy zmeškání této lhůty nelze prominout (§80 odst. 2 s. ř. s.). Ústavní soud neshledal důvodu se od tohoto svého závěru odchýlit a za využití svých mimořádných pravomocí označit napadené soudní rozhodnutí za odporující ústavně zaručeným právům a zasáhnout tak do nezávislého soudního rozhodování.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako zjevně neopodstatněný návrh odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2008
Ivana Janů
předsedkyně senátu