ECLI:CZ:US:2010:1.US.2553.07.2
sp. zn. I. ÚS 2553/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojena Gűttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatele Občané za ochranu kvality bydlení a životního prostředí v Troubsku, občanské sdružení, se sídlem Hodakova 27, 664 41 Troubsko, IČ: 26986043, zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, 602 00 Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 č. j. 1 As 39/2006-55, spojené s návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností stěžovatel - s tvrzením o porušení svého práva na spravedlivý proces a na soudní ochranu ve smyslu ustanovení čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a ustanovení čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR - brojil proti výše uvedenému rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Ještě dříve Ministerstvo životního prostředí ČR (dále jen "ministerstvo") vydalo dne 24. 2. 2005, č.j. 1381/OPVI/05, stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru "Rozšíření dálnice D1 v úseku Kývalka - Holubice na šestipruhé uspořádání" (dále jen "záměr") na životné prostředí podle §10 zákona č. 100/2001 sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, které bylo zveřejněno na úřední desce Jihomoravského kraje dne 8. 3. 2005. Městský soud v Praze následně usnesením ze dne 31. 10. 2005, č.j. 9 Ca 155/2005-33, správní žalobu stěžovatele na přezkoumání citovaného stanoviska žalovaného ministerstva odmítl. Městský soud poukázal na to, že stanovisko žalovaného nenaplňuje charakter správního rozhodnutí, které podléhá přezkumu v oblasti správního soudnictví; stanovisko má povahu závazného podkladu budoucího správního rozhodnutí, jedná se o úkon předběžné povahy (který je ze soudního přezkumu vyloučen) a zjevně nedochází bez navazujícího řízení nebo postupu správního orgánu k újmě na právech stěžovatele.
Stěžovatel porušení svých ústavně garantovaných práv spatřoval právě v tom, že Nejvyšší správní soud zamítl jeho kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti stanovisku ministerstva k posouzení vlivů provedení záměru. Oba správní soudy dle stěžovatelova názoru pochybily, jestliže dospěly k závěru, že stanovisko ministerstva nelze samostatně napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Stěžovatel ve své stížnosti v podstatě uvedl, že stanovisko ministerstva má podléhat samostatnému soudnímu přezkumu, neboť jde o akt, na nějž dopadá ustanovení čl. 9 odst. 2 až odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen "Aarhuská úmluva"). Polemizuje s názorem Nejvyššího správního soudu, podle něhož postačuje soudní přezkum ve fázi vydání povolení záměru. Takový výklad totiž v praxi znamená odsunutí soudního přezkumu o několik let; Aarhuská úmluva přitom vyžaduje přezkum přímý a bezprostřední. Nejvyšší správní soud měl tedy podle názoru stěžovatele vyložit vnitrostátní procesní úpravu v souladu s mezinárodními závazky České republiky tak, že je možno podat žalobu i proti stanovisku ministerstva.
Nastíněný výklad - po stěžovatelově soudu - vyplývá i z ustanovení čl. 10a Směrnice Rady č. 85/337/EHS (dále jen "Směrnice"); Směrnice totiž, a to bez ohledu na řešení otázky jejího přímého účinku, rovněž vyžaduje zajištění včasné, efektivní a dostupné soudní kontroly.
Stěžovatel konečně dospěl k závěru, že v předmětné věci vznikla otázka týkající se výkladu aktů přijatých orgány Evropských společenství ve smyslu čl. 234 Smlouvy o založení Evropských společenství (dále jen "SES"). Jelikož Nejvyšší správní soud nepoložil předběžnou otázku Evropskému soudnímu dvoru, porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces a na zákonného soudce. Argumentaci Nejvyššího správního soudu, podle níž šlo v projednávané věci o acte clair, pročež nebylo nutno předběžnou otázku pokládat, stěžovatel odmítl; důkazem skutečnosti, že se nejedná o případ, kdy by byla interpretace komunitárního práva bez dalšího zcela zjevná, je existence dvou plausibilních výkladů ustanovení čl. 10a Směrnice (tj. výkladu stěžovatele a výkladu Nejvyššího správního soudu). Stěžovatel, který byl s tímto návrhem před Nejvyšším správním soudem neúspěšný, navrhl, aby předběžnou otázku položil Ústavní soud v rámci řízení o ústavní stížnosti.
Stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud vydal nález, že se rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 č. j. 1 As 39/2006-55, zrušuje.
II.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
a) Ústavní soud se nejdříve zabýval návrhem stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru podle čl. 234 SES, neboť pokud by k položení předběžné otázky shledal důvod, musel by před vypořádáním stěžovatelových námitek přerušit řízení do doby rozhodnutí Soudního dvora.
Nejprve bylo nutno rozhodnout, zda je Ústavní soud orgánem, který je ve smyslu čl. 234 SES povinen předběžnou otázku položit. Ústavní soud již dříve uvedl (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 156/2004 Sb.), že se nezbavuje do budoucna možnosti zaujmout k této otázce jednoznačnou odpověď, tj. předložit v jednotlivých typech řízení věc k posouzení Soudnímu dvoru. I doktrína zastává názor, že Ústavní soud je v některých typech řízení soudem ve smyslu čl. 234 SES (srov. např. Bobek, M. Které české soudy budou mít povinnost obracet se na Evropský soudní dvůr s předběžnými otázkami? Právní rozhledy 5/2004, str. 179 - 180). V projednávané věci je však dle názoru Ústavního soudu namístě aplikovat jednu z výjimek z povinnosti položit předběžnou otázku. Soudní dvůr totiž ve svých rozhodnutích (zejm. C-283/81, Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA v. Ministry of Health, [1982] ECR 3415 či z poslední doby C-495/03, Intermodal Transports BV v Staatssecretaris van Financiën) formuloval doktrínu acte clair, podle níž za situace, kdy je řádná aplikace komunitárního práva natolik zřejmá, že nedává žádný prostor pro rozumné pochybnosti, není třeba požádat o interpretaci komunitárního práva Soudní dvůr (k tomu i Bobek, M. Porušení povinnosti zahájit řízení o předběžné otázce podle článku 234 (3) SES. Praha: C.H. Beck, 2004, str. 34 a násl.). Pokud chce Ústavní soud k aplikaci doktríny acte clair přistoupit, musí v tomto případě splnit podmínky stanovené judikaturou Soudního dvora, což znamená srovnat i další jazykové verze textu a vzít zřetel na odlišnosti interpretace komunitárního práva.
Ústavní soud má za to, že znění Směrnice řeší přezkoumatelnost stanoviska jasně, jestliže říká: "Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny." Z tohoto znění zřetelně vyplývá, že členským státům je při stanovení, v jakém stadiu může být rozhodnutí napadeno, zaručena určitá míra uvážení. Obdobné plyne i z dalších jazykových verzí směrnice (anglické: "Member States shall determine at what stage the decisions, acts or omissions may be challenged.", německé: "Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können." či francouzské: "Les États membres déterminent a quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent etre contestés."). I při respektování pravidel výkladu komunitárního práva je tedy Ústavní soud přesvědčen, že doktrína acte clair na projednávanou věc dopadá, neboť výklad ustanovení čl. 10a Směrnice je bez dalšího jasný; návrhu na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru podle ustanovení čl. 234 SES proto Ústavní soud nevyhověl.
b) Ústavní soud následně přistoupil k vypořádání obsahově související stěžovatelovy námitky, podle níž Nejvyšší správní soud nepoložením předběžné otázky Soudnímu dvoru porušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces (a na zákonného soudce). K této námitce Ústavní soud uvádí, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), zatímco položení předběžné otázky je primárně otázkou komunitárního práva. Ústavní soud však připouští, že za určitých okolností může nepoložení předběžné otázky v rozporu s komunitárním právem zapříčinit i porušení ústavně garantovaných práv na spravedlivý proces a na zákonného soudce; i v takovém případě však referenčním kritériem zůstává ústavní pořádek České republiky. Podobný názor byl již vysloven Spolkovým ústavním soudem SRN (např. rozhodnutí SÚS ze dne 31. 5. 1990, BVerfGe 82, 159), podle něhož je za splnění podmínek čl. 234 SES Soudní dvůr zákonným soudcem; zásadní porušení povinnosti předložit předběžnou otázku je pak porušením práva na zákonného soudce. Později byla podobná doktrína přejata i rakouským Ústavním soudem (srov. např. rozhodnutí rakouského Ústavního soudu ze dne 30. 9. 1996, B 3486/96). Doktrína se již dříve přiklonila k názoru o aplikovatelnosti těchto závěrů i v českém ústavním prostředí (srov. Bobek, M. cit. práce, str. 59).
Ústavní soud navíc připomíná, že porušením práva na zákonného soudce, jak vyplývá z citovaných pramenů, není každé nepoložení předběžné otázky, které je v rozporu s komunitárním právem, nýbrž pouze zásadní a kvalifikované pochybení při takovém rozhodování. To může spočívat ve svévolném či na první pohled zcela nesprávném nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, například za situace, kdy měl soud sám o interpretaci komunitárního práva pochyby a předběžnou otázku přesto nepoložil (srov. BVerfGe 82, 159); takovým postupem by totiž byla svévolně popírána pravomoc Soudního dvora.
V projednávané věci však Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud shora uvedeným postupem stěžovatelova základní práva neporušil. Jeho rozhodnutí nepoložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku je přesvědčivě ústavně konformně odůvodněno a nevykazuje znaky svévole; nadto je třeba připomenout, že se s právním názorem Nejvyššího správního soud ztotožňuje i Ústavní soud, který rovněž k položení předběžné otázky neshledal důvod.
c) Ústavní soud se konečně zabýval námitkou, jíž stěžovatel napadal názor Nejvyššího správního soudu, dle něhož stanovisko ministerstva nepodléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Ústavní soud, jak již mnohokrát vyložil, není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li rozhodnutími těchto orgánů či řízeními, která těmto rozhodnutím předcházela, porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody. Nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy zpravidla nemá za následek porušení základních práv a svobod; to může nastat až v případě, že dojde k porušení některé z těchto norem jednoduchého práva v důsledku svévole anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
V dané věci by byl Ústavní soud oprávněn zasáhnout do rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu zejména ve dvou případech. První případ by nastal, pokud by stěžovateli bylo právo na bezprostřední přezkum stanoviska ministerstva garantováno přímo ústavním pořádkem České republiky. Jelikož je dle ustálené judikatury Ústavního soudu nutno vykládat pojem "ústavní pořádek" nikoliv pouze ve smyslu ustanovení čl. 112 odst. 1 Ústavy ČR, nýbrž je do něj nutno zahrnovat i mezinárodní smlouvy o lidských právech (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01, č. 403/2002 Sb.), zkoumal Ústavní soud, zda takové ustanovení není zakotveno v Aarhuské úmluvě, na niž se stěžovatel odvolává. Pokud by totiž právo na bezprostřední přezkum stanoviska ministerstva bylo stanoveno mezinárodní smlouvou o lidských právech, musel by mu Ústavní soud poskytnout ochranu. Aarhuská úmluva však takové právo nezakotvuje. V ustanovení čl. 9 pouze určuje meze, v nichž se musí stát, který je její smluvní stranou, pohybovat; takové ustanovení není přímo aplikovatelné ve vztahu k jednotlivci, neboť nestanoví práva přesně a vyžaduje určitou akci ze strany zákonodárce jako podmínku svého použití. Soudního přezkumu stanoviska ministerstva se tedy přímo na základě Aarhuské úmluvy nelze dovolávat. Otázku, zda lze Aarhuskou úmluvu považovat za mezinárodní smlouvu o lidských právech, ponechává Ústavní soud otevřenou.
Druhý případ odůvodňující zásah Ústavního soudu by pak nastal, pokud by interpretace jednoduchého práva [zde zejména ustanovení §70 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s.ř.s.")] Nejvyšším správním soudem vybočila ze shora vymezených ústavních mantinelů; přitom je třeba brát v úvahu i povinnost mezinárodně konformního výkladu práva, která vyplývá mj. z čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR. Ani s přihlédnutím k tomu však Ústavní soud důvody svého zásahu neshledal. Nejvyšší správní soud dostatečně odůvodnil, proč je dle jeho názoru zákonná úprava, jež je obsažena v s. ř. s., souladná s požadavky stanovenými Aarhuskou úmluvou, jestliže konstatoval, že možnost soudního přezkumu rozhodnutí o povolení výše uvedeného záměru v kombinaci s návrhem na přiznání odkladného účinku podmínky stanovené ustanovením čl. 9 Aarhuské úmluvy splňuje. Usoudil, že odmítnutí žaloby proti stanovisku ministerstva je aplikací práva, která je ústavně i mezinárodně konformní.
Proti takovému závěru nemá ani Ústavní soud z hlediska ústavnosti žádných námitek. Postup, který nastínil Nejvyšší správní soud, totiž stěžovateli zachovává možnost efektivního soudního přezkumu stanoviska ministerstva, byť v pozdější fázi řízení. Stěžovatelovo základní právo na spravedlivý proces tedy porušeno nebylo.
d) Pokud stěžovatel namítal i porušení ustanovení čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 95 Ústavy ČR, Ústavní soud konstatuje, že tato ustanovení žádná subjektivní práva nezakotvují, nýbrž obsahují toliko principy výkonu soudnictví, resp. vázanosti veřejné moci mezinárodním právem (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 16/97, Sb. n. u. sv. 8, str. 38).
Ústavní soud proto uzavírá tak, že odůvodnění ústavní stížností napadeného rozhodnutí NSS považuje za přesvědčivé, věcí stěžovatele se podrobně zabývající a přijaté závěry dostatečně objasňující. Ústavní soud připomíná, že rozhodoval již v právně obdobné věci [ve které byla podána i obsahově obdobná ústavní stížnost (sp. zn. IV. ÚS 154/2008)], v níž rovněž argumentaci Nejvyššího správního soudu plně akceptoval.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospěl k závěru, že k porušení ústavně zaručených práv, jichž se stěžovatel dovolává, napadenými rozhodnutími zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. února 2010
Vojen Guttler v. r.
předseda senátu Ústavního soudu